深度贫困区优化扶贫举措提升脱贫成效研究

徐文林

摘 要：聚焦深度贫困地区和攻克深度贫困地区脱贫任务，是习近平对打赢打好脱贫攻坚战的重要指示精神。本文以甘肃深度贫困区为研究对象，在对深度贫困地区的贫困程度及特征进行比较分析，对致贫原因及脱贫困境与问题进行机理分析的基础上，提出要从优化干部作风，强化精准效应；培育特色优势产业，拓宽贫困人口增收渠道；提升基本公共服务水平，增强贫困地区和贫困人口反贫与发展能力；优化地区发展环境，提升农村市场化水平；凝聚脱贫攻坚合力，加大扶贫资源投入力度与成效等几个方面优化扶贫举措，提升脱贫成效。

关键词：深度贫困区；扶贫举措；脱贫成效

打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的底线性任务和标志性指标，是党的十九大提出的决胜全面建成小康社会要全力打好的“三大攻坚战”之一。2017年2月21日，习近平总书记在中央政治局第三十九次集体学习时强调：“要把深度贫困地区作为区域攻坚重点，确保在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。”[1]同年6月23日，习近平总书记在主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上再次提出：“我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。”[2]聚焦深度贫困地区和攻克深度贫困地区脱贫任务，是习近平对打赢打好脱贫攻坚战的重要指示精神，为深度贫困地区打赢打好脱贫攻坚战提供了根本遵循与思想支撑。

一、甘肃深度贫困地区贫困现状与特征

2017年9月，《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（下称《意见》）将“三区三州”列为国家重点支持的深度贫困地区。甘肃省的临夏回族自治州、甘南藏族自治州和天祝藏族自治县纳入“三区三州”深度贫困区。根据《意见》“省负总责，解决区域内深度贫困问题”以及“确定着力攻坚的深度贫困县、深度贫困乡、深度贫困村”的要求，《甘肃省深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》明确甘肃省深度贫困地区为“一区一州”[1]、23个深度贫困县、40个深度贫困乡镇、3720個深度贫困村。

1.深度贫困面大且呈集中性区域性分布

贫困是甘肃基本省情，脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。首先是深度贫困面大。甘肃“一区一州”深度贫困区有深度贫困县17个，省定深度贫困县23个（其中5个同属“一区一州”深度贫困县），35个深度贫困县占全省县域的比重高达40%。根据全省2016年底贫困人口数据统计，“一区一州”17个深度贫困县贫困发生率为15.18%，贫困人口38.64万人，占全省贫困人口的15.10%；“一区一州”外18个省定深度贫困县贫困发生率为19.64%，贫困人口136.40万人，占全省贫困人口的53.30%，贫困发生率和贫困人口占比都高于“一区一州”贫困县，贫困程度更深，面更大。其次是深度贫困呈集中性分布。35个深度贫困县有贫困人口175.04万，占全省贫困人口的68.40%；有2732个深度贫困村，占全省3720个深度贫困村的73.44%；3720个深度贫困村，贫困发生率为33%，其中诸多贫困村贫困发生率超过了80%。此外，深度贫困区域性分布特征突出。全省35个深度贫困县，全部为国家集中连片特殊困难地区贫困县，集中分布于六盘山区、秦巴山区和藏区；同时，35个深度贫困县又多是民族地区、革命老区、生态脆弱区和生态屏障区。

2.贫困程度深且是多维性贫困

近两年，全省脱贫成效显著，贫困发生率由2012年底的14.2%下降到2017年底的9.6%。但横向比较，贫困程度深是甘肃深度贫困区的显著特征。一是深度贫困人口收入低，差距大。2017年35个深度贫困县贫困人口人均可支配入为3845元，只有全国农村居民平均水平的28.63%和全省农村居民平均水平的47.61%（见图1）。二是深度贫困人口自我增收能力薄弱，增收渠道狭窄。以“两州一县”贫困人口收入结构为例，贫困人口转移性收入（国家各类惠农政策收入）为1048元，占比达到了总收入的26%，工资性收入为2026元，经营性收入为915元，财产性收入仅为30元，产业收入低，增收能力薄弱，严重依赖国家政策性收入。

甘肃深度贫困地区贫困程度之“深”，不仅在于贫困人口收入低，收入渠道窄，还在于自我发展能力弱，是集收入贫困、能力贫困于一体的多维性深度贫困，实现“三保障”难度大。2017年全省九年义务教育巩固率为95%，“两州一县”义务教育巩固率为90.5%，临夏州只有80%；2017年底全省189万剩余贫困人口中，因病因残致贫人口占比高达23.2%，“两州一县”因病致贫率高达39%，高原病、地方病较为普遍；住房条件差，据省级住建部门统计，至2017年底全省需要改造的D、C级危房还有11.64万户。

图1 全省农村人口及贫困人口收入情况分类统计

数据来源：全国及甘肃省农民人均可支配收入分别来自国家统计局和甘肃统计网站公布数据，其他数据来自“甘肃省精准脱贫大数据管理平台”。

二、甘肃深度贫困地区脱贫攻坚面临的困境与问题

甘肃深度贫困地区脱贫攻坚面临的困境与问题，源自自身贫困成因及扶贫实践。

1.困境

（1）经济发展落后

收入贫困或经济贫困不是贫困的全部，但是贫困最重要的表现形式，也是其它贫困形态形成的重要原因。美国可伦比亚大学教授拉格纳·纳克斯在《发展中国家的资本形成》一书中就提出，资本缺乏是产生贫困恶性循环的根本原因，得出“一国穷是因为它穷”的著名命题。

甘肃经济发展滞后，发展不平衡问题突出。2017年底全省人均生产总值和居民人均可支配收入，只有全国平均水平的49%和61%；县域经济发展薄弱，县级财政平均自给率为17.2%，比全国平均水平低31.8个百分点；区域内城乡居民收入差距大，2017年甘肃城乡居民人均收入倍差达3.43，比全国平均水平高0.72。甘肃经济发展滞后，一会因投入不足，限制着公共服务水平的提高，人民生活环境的改善和生活质量的提升；二会因二三产业水平低，城镇化滞后，工农互促、城乡互补、全面融合成效差；三会因人均国民收入低下，陷入消费能力弱，市场容量小，投资需求不足，缺乏资本形成，生产规模小，生产率低下，经济发展落后，人均收入低下，收入贫困的恶性循环。此外，只有包容性的经济增长模式才有利于消除贫困，缩减和控制相对贫困的产生。有证据表明：“在非常平等的社会，国民收入每增加1%，收入贫困人数将减少4.3%，而在极不平等的社会，收入贫困人数将只减少0.6%。”[3]甘肃经济区域、城乡发展差距大，不平衡问题突出，不仅使得相对贫困问题凸现，而且会带来弱者更弱，强者越强的“极化效性”，并会阻碍社会流动，制约发展活力与潜力，破坏社会凝聚力和并助长社会紧张情绪，影响社会的稳定性，增加社会风险。

（2）基础设施建设和基本公共服务水平低

甘肃农村基础设施建设落后问题突出，至2017年底，还有31个县不通高速公路，近一半的县区不通铁路，还有8万公里深度贫困地区30户以上、其他地区50户以上的自然村村组道路需要硬化。甘南州、临夏州至今未通铁路，有7个县不通高速公路。“两州一县”30户以上自然村村组道路及主巷道需要硬化里程高达2.5万公里。

甘肃深度贫困地区基本公共服务水平低，甘南州标准化村卫生室覆盖率只有69%，千人拥有卫技人员1.26人。临夏州无一所三级医院，千人拥有卫技人员2.26人、每千人拥有病床3.73张，远低于全国6.1人和4.55张的水平。甘肃深度贫困地区基本公共服务水平低，不仅在于硬件配备滞后，更在于以人才为核心的软件配备不足，服务质量不高。农村标准化卫生室建成容易，但医生配备难，缺医少药；贫困地区很难招到和留住高素质的教师，教学质量存在明显差别，农村孩子进城“择校”现象普遍，加大了家庭教育支出。

（3）人力资本积累不足

甘肃深度贫困地区人力资本积累严重不足，主要表现在以下几个方面：一是贫困人口受教育年限短，文化程度低，技能型劳动力占比极低，以“两州一县”为例，2017年底，成人文化程度结构中，文盲半文盲人口占比为24.19%，小学文化程度和文盲半文盲人口占比高达85.73%，大专及以上文化程度人口只有0.7%；二是深度贫困人口健康水平低，因病因残治贫率高；三是贫困地区人才积聚能力弱，加之农村青壮年外出务工，农村空心化使得区域内高素质技术型创新型人才匮乏。

（4）生态环境脆弱，生态地位重要

甘肃深度贫困地区集中分布于六盘山区、秦巴山区和藏区，生态环境脆弱。六盘山区是我国黄土高原水土保持重点区域，同时也是我国著名的干旱地区，水资源奇缺，农业以坡耕地为主，自然灾害多发，土流失严重，农业生产条件恶化，区域内分布着40个国家集中连片贫困县（区、市），其中21个为深度贫困县；秦巴山区地貌类型以山地丘陵为主，陇南市所辖8县1区全部为秦巴山区片区县，所辖区域为秦岭西延部分，以山地丘陵为主，坡度陡， 耕地资源十分匮乏。此外，泥石流沟、山洪沟、滑坡分布广泛，灾害频发，是全国四大泥石流高发区之一。划属藏区的甘南自治州和天祝县，是青藏高原东部边缘一隅，平均海拔超过3000米，是个典型的高原区，四季寒冷，无霜期短，日照稀少，农牧业生态环境及农村居民生活环境恶劣。

在《全国主体功能区规划》确定的“两屏三带”全国生态安全战略格局中，甘肃是“青藏高原生态屏障”、“黄土高原—川滇生态屏障”和“北方防沙带”的重要组成部分，限制开发区与禁制开发区占国土面积的78%，生态地位重要，生态保护责任重大，在加大生态建设与保护的投入中，加剧了公共服务及基础设施的投资困难。同时，经济发展空间缩小，传统的资源型粗放型的经济发展方式与生态建设矛盾突出，如何在生态保护中实现经济发展，为脱贫攻坚提供经济实力支撑是面临的一大难题。

2.问题

（1）扶贫精准度不高

精准扶贫是精准脱贫的前提与保障，在扶贫实践中仍然存在精准度不高，扶贫资源脱靶。一是对象识别不准。在群众利益争抢矛盾的影响下，在一些村三、四类低保户认定仍然默认风水轮流转，一些家庭为争低保，父母与儿女分户。二是资金使用不准。在产业扶贫中，存在非贫困户为争取产业补助，将种植地挂靠在贫困户名下，衍生虚假产业扶贫；一些农村合作社有名无实，成立与存在之实只为争取合帮扶作社发展的项目资金。三是项目安排实施不准。一些部门为完成任务或对接计划，不按需实施项目，给面临消亡的自然村修路，给没有转移就业需求的人员安排职业技能培训。

（2）扶贫资源投入不均衡

区域性整体贫困是甘肃深度贫困地区的特征，一些贫困村之间，贫困村与非贫困村之间或贫困户间的差别并不大，但扶贫项目资源投入存在厚此薄彼，分配不均现象。好部门、大单位、大企业或重要领导帮扶的贫困县（村）和条件较好、易脱贫、显政绩的贫困村扶贫资源、项目多，反之资源、项目少；此外，前期贫困村认定失准，使得扶贫资源很难分配到非建档立卡贫困村。扶贫资源投入的非均衡性，影响制约着整体脱贫进程。

（3）帮扶实效性有待提升

帮扶实效性决定脱贫成效，在深度贫困区扶贫实践中由于制度、方式滞后、人才、资源的紧缺以及作风不实等，扶贫效益并未最大化。移民安居、道路及卫生厕所等基建项目存在设计不合理、质量不达标等现象；贫困户成人职业技能培训在对象选择、内容设置上缺乏针对性，对提升技能，转移就业和创业的支撑作用不明显；农业企业、合作社、种养大户等农业经营主体占有项目补助、税收优惠、贷款贴息等扶持政策，但大多在带动帮扶贫困农户发展上有名无实；健康扶贫重疾病救治与费用报销，轻疾病防控与健康素养提升，重建档立卡贫困户大病救助与慢性病预防，轻非贫户健康能力提升与大病救助，影响脱贫的稳定性。

（4）脱贫攻坚合力有待强化

深度贫困地区在资源、人力、物力上的需求大，构建好大扶贫格局是脱贫攻坚的重要支撑。当前，甘肃深度贫困区脱贫工作中民营企业、社会组织和个人参与度低，扶贫主体有待整合强化；扶贫方式缺乏创新与细化，干部帮扶大多仅停留在“结对”和走访慰问层面，对推动农户发展助力不够，定点帮扶、对口帮扶、东西协作扶贫以资金帮扶、水电路网等基础设施建设、人才交流培训为主，在企业交流合作、企业农户合作、教育医疗等部门协作上发展缓慢。

三、甘肃深度贫困地区优化扶贫策略提升脱贫成效的建议

基于甘肃深度贫困成因及扶贫脱贫工作中面临的困境与问题，在脱贫路径选择上必须以权利保障、能力建设、经济社会生态协调发展和大扶贫格局建设为重点，不断细化、优化扶贫措施，提升脱贫攻坚成效。

1.优化干部作风，强化精准效应

“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，精准是打赢打好深度贫困地区脱贫攻坚战的关键，要以“实、细、新、专”为标准，优化干部工作作风，强化精准效应。一是工作要更实，对深度贫困村和贫困家庭进行“拉网式”精确复核，全方位精准掌握贫困村、贫困户信息，谙熟贫困成因与潜在风险，求实效，做实事，谋划落实好扶贫项目，管好用好扶贫资金；二是工作要更细，对贫困人口依贫困成因和贫困程度分类、贫层管理，结合脫贫目标，采取普惠性与特殊性相结合的组合性举措，因地因户因人精准施策，满足不同类型深度贫困地区和深度贫困群众稳定脱贫需求；三是工作要更新，以增强扶贫实效为遵循，以破解问题为导向，不断创新优化扶贫方法、策略与机制；四是驻村帮扶人员要专业化，选拔的驻村干部要稳得住，干得了，能够长期扎身农村，具备并提升扶贫工作的方法与能力。

2.培育特色优势产业，拓宽贫困人口增收渠道

以农业为基础以农业加工业为主导和农业服务业为纽带的农村产业体系，是农村农民发展的根基，也是农村贫困群众实现稳定脱贫与可持续发展的根本依托与保障。习近平总书记强调“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”甘肃深度贫困地区既是生态脆弱区，也是重要的生态屏障区，一要以生态、经济和社会效益的多重提升为原则，特色优势、绿色发展和市场需求为导向培育特色优势产业，以基地化、园区化和品牌化建设提升产业竞争力，以“互联网+乡村产业”链接小生产与大市场，破解经销难题，降低市场风险；二要因地制宜发展观光农业、体验农业、订单农业和乡村旅游，大力实施农产品初加工惠农工程，促进农业、加工业、旅游业深度融合，拓宽贫困户增收渠道；三要大力培育多元化市场主体，通过建立产业扶贫基金，以产业贷款、风险投保等形式支持培育种养大户、农业龙头企业、农民合作社、农业专业培训机构等；四要建好利益连接机制，要把贫困户精准受益作为扶持產业发展的规定任务，作为政府对企业税收政策优惠与金融扶持的前置条件。引导财政资金折股量化给贫困村、贫困户，学习并推广股份合作、订单帮扶、生产托管等帮扶模式，加快借鉴资产收益扶贫、保底分红、二次分配等成功经验做法，建立稳定脱贫长效机制，坚决防止扶富不扶贫、扶企不带贫、扶大不扶小等扶贫失准现象。

3.提升基本公共服务水平，增强贫困地区和贫困人口反贫与发展能力

基本公共服务是普惠性民生事业，是保护民众最基本的生存权和发展权，实现人的全面发展的基本社会条件，是提升贫困地区与贫困个体发展能力的关键支撑。在甘肃深度贫困区脱贫攻坚中，要以增加存量，提升质量为目标，以均衡与正义为原则，抓住关键领域，提升基本公共服水平，增强贫困地区贫困人口的反贫与发展能力。

（1）大力发展教育文化事业

习近平总书记强调，培育内生动力要将“扶贫要同扶智、扶志结合起来”，教育文化事业是增智强志，提升公民个人发展能力与思想意识的核心途径，要提升与挖掘相结合，发展好乡村教育文化事业。

一要抓好文化素养与技能水平提升。构建涵盖基础教育、成人职业技能教育和思想教育的多元化教育扶贫体系，保障贫困人口终身学习机会，为其全生命周期“充电”；持续加大深度贫困地区基础教育资金投入，将改善教育设施条件、提升教师待遇、建设高素质教育队伍和提升教育教学质量同步推进；持续加大教育扶贫政策支持，一方面通过各类专项招生计划和“雨露计划”等配额制，增加农村及其贫困家庭子女接受高等教育机会，另一方面探索建立县、乡、村教育帮扶基金，广泛动员企业、社会参与教育帮扶，通过助学金、奖学金及临时教育救助等方式缓解农村尤其是贫困家庭高等教育负担，促进贫困人口文化素质提升与人力资本积累；创新完善现行职业技术培训模式，以政府补贴、院校培训、企业鉴定、贫困人员就业各环节相衔接，彼此利益相关的模式，通过订单化培训，提升职业培训与就业的匹配度，以补贴与奖励相结合的方式资助参训，提高贫困群体参加职业技能培训的积极性和实效性；创新完善公共文化服务机制，将文化下乡与的内生优秀传统民俗文化的传承发展相结合，将引进文化、技术人才与挖掘培育地域内传统技艺及非遗文化传承人相结合，将文化产品创作、文化素养提升与文化实践活动、文化产业培育相结合，有效推进乡村文化发展。

（2）大力发展医疗卫生事业

健康是实现生存与发展的前提，既是民生福祉的重要组成部分，也是人力资本的基础因素，是发挥知识技能实现就业与发展的保障。一要加大农村医疗资源投入，不仅要因需做好药品及医疗设施配备，更要多措并举，用下乡支医、定点委培、线上帮扶等方式强化农村医疗卫生人才队伍建设；二要同步做好疾病救治与防控，一方面加大对农村贫困群体重特大疾病救治救助，另一方面通过宣传、普查、监测和随访，预防并及时诊治慢性病、遗传病、地方病；三要加快“互联网+医疗”发展，通过东西协作扶贫、定点扶贫、对口帮扶平台，将发达地区和省、市医疗人才、技术资源对接深度贫困地区，做好远程医疗人才培养及贫困人口疾病救治与防控，促进医疗服务城乡均等化。

（3）优化完善社会保障

社会保障作为兜底性的安全网，是防止社会成员因能力和机会缺乏陷入绝对贫困和贫困陷阱的必要性基本性安排。深度贫困地区必须不断优化和完善社会保障：一要扩大社会保险种类，除养老、农村合作医疗保险外，贫困人口在其它类保险中的参保率还很低，政府要通过财政补贴，宣传引导有需求的贫困农村居民加入工伤、农业等社会保险，提升各类风险应对能力；二要完善和强化社会救助。深度贫困区在反贫困实践中，要注重社会救助的正义与效率性，为避免“养懒汉”和利益争抢，基本生活救助应重点针对鳏寡孤独、残、老等特殊群体，其余扶贫资金应用于完善大病医疗、灾害、教育和就业救助，帮助有能力的贫困人口积累人力资本，提升其反贫能力，为其可持续生计奠定基础，将“输血”赋予“造血”功能，实现效率与正义的双重价值。三要完善社会保障投入制度，以科学制度设计增量提质，提高社会保障水平，增强社会保障反贫功能及其公平性、效率性和激励性。

4.加快基础设施与生态文明建设，提升农村市场化水平

“栽下梧桐树，引得凤凰来”，优化发展环境是推进贫困地区市场化水平的根本。要以“四好农村路”建设为先导，大力实施乡村道路建设，优化乡村运输体系；在通路基础上，加快农村水、电、管道等传统基础设施建设和生态保护、医疗养老、信息服务、文化教育、物流网络类普惠民生基础设施建设，降低生产生活风险、提升生产效率与效益，为构建农村开放型经济格局奠定要素流通基础。要以生产、生活与生态融合发展模式，大力推进乡村生态文明建设，强化宜居宜业宜游的环境支撑。要在基础设施建设与环境保护中实施好“以工代赈”政策，有效吸纳有劳力有技能贫困人口就业，发挥好增收与扶志的双重效益。

5.凝聚脱贫攻坚合力，加大扶贫资源投入力度与成效

甘肃深度贫困区多重致贫因素叠加交织，脱贫投入需求大，只有汇集各方力量，集中攻坚，才能解决深度贫困问题。一要在主体汇聚上下功夫，在做好政府与政府，政府与企业、单位协作联动基础上，以制度、政策规范化推进企业、社会组织及个人的反贫参与，建立政府、企业、院校、社会组织和公民共同参与的扶贫体系。二要扩展扶贫内容，不仅要加大资金投入、项目支持，也要加大技能培训、劳务协作、产业合作、人才交流培训和教育、文化、卫生、科技等领域的帮扶。三要完善方式，引进与输出双向互动，加大人才、技术、经验引进，同时强化劳务输出、培训与产业合作；线下线上相结合，利用“互联网+”，畅通拓宽帮扶协作渠道，节约帮扶成本；内外结合，既凝聚好本地区脱贫攻坚合力，又充分利用好东西协作扶贫、定点扶贫和对口帮扶等外部扶分力量。

注释：

[1]一区一州：一区即藏区，包含甘南藏族自治州和天祝藏族自治县；一州即临夏回族自治州。

参考文献：

[1]习近平.更好推进精准扶贫精准脱贫，确保如期实现脱贫 攻坚目标[N].人民日报，2017.02.23

[2]习近平.强化支撑体系加大政策倾斜，聚焦精准发力攻克 坚中之坚[N].人民日报，2017.06.25

[3]联合国开发计划署.2014年人类发展报告——促进人类持续进步：降低脆弱性，增强抗逆力[R].联合国网站，http：//www.un.org/zh/development/hdr/2014/