浅议中国共产党党内法规制度建设的时代意义

摘 要：治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央推进全面从严治党战略的一项重大举措就是通过加强党内法规制度建设，不断扎紧了党规党纪制度的笼子，提高了党的执政能力和领导水平，但要实现党的十九大报告所确立的 “增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”目标任务，确保中国共产党始终成为中国特色社会主义伟大事业的坚强领导核心，还需进一步深刻认识新时代加强党内法规制度建设的重大意义。

关键词：党内法规；制度建设；国家保障

中国共产党在90多年的党内法规制度建设实践中逐步形成了以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制体系，尤其是在党的组织法规制度、党风廉政建设和反腐败法规制度方面逐步形成了系统配套的党规制度体系。但离“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”[1]的总体目标尚有差距，离习总书记在党的十九大报告中提出的“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[2]的新时代要求尚有差距。加强党内法规制度建设，实现上述目标要求，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，实现党的建设新的伟大工程和完善中国特色社会主义法治体系具有重要的时代意义。

一、加强党内法规制度建设是推进国家治理现代化的重要保障

习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[3]毫无疑问，党的领导是中国特色社会主义的本质特征和最大优势，党的建设制度是国家治理体系的重要组成部分，与国家治理体系中的其它制度紧密相连、不可分割，构成完整统一的制度体系。国家治理体系中的各项制度都要通过党组织的掌握和运用发挥作用，各项体制机制都要通过党内法规制度的正常运转得到实现。就此而言，没有党的建设制度现代化，就没有国家治理体系的现代化。

运用国家制度管党治党是国家治理能力的重要组成部分。習近平指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。[3]在运用国家制度管理各方面事务的过程中，运用党内法规提升党管理自身事务的能力是关键所在。通过加强党内法规制度建设，构建系统完备的党内法规制度体系，增强党的各级组织和干部依法办事、按制度办事的意识和能力，实现党自身治理的制度化、规范化、法治化， 全面提升党的执政能力和水平，进而有力推进国家治理能力现代化。

加强党内法规制度建设，有利于坚持和改善党的领导， 从根本上保证全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的社会主义方向，保证了中国特色社会主义制度的社会主义属性。习近平指出：“推进改革的目的是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力。这里面最核心的是坚持和改善党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度，偏离了这一条，那就南辕北辙了。”[4]全面深化改革是涉及方方面面的系统工程，需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用， 需要“深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制”，“完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系”，“建立集聚人才体制机制”，“建立社会参与机制”[5]。一句话，建立与全面深化改革需要相适应的党内法规制度体系是推进改革措施有效落实的重要组织保障。

二、加强党内法规制度建设是推进党的建设新的伟大工程的重要保障

社会总是在在矛盾运动中前进的，有矛盾就有斗争。实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在党内外进行具有许多具有新的历史特点的伟大斗争，必须推进党的建设新的伟大工程，必须推进中国特色社会主义伟大事业。习近平在党的十九大报告中明确地指出：“伟大斗争，伟大工程，伟大事业，伟大梦想，紧密联系、相互贯通、相互作用，其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。推进伟大工程，要结合伟大斗争、伟大事业、伟大梦想的实践来进行，确保党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。”[2]这是在中国发展进入新时代的历史条件下思考中国共产党党内法规制度建设的总体思路。党的建设新的伟大工程在“四个伟大”中具有决定性作用，而党内法规制度建设又是党的建设新的伟大工程和党的领导工作制度建设的重要构成。因此，党内法规制度建设要结合伟大斗争、伟大事业、伟大梦想的实践来进行，必须为实现党在中国特色社会主义新时代的历史使命服务。

推进党的建设新的伟大工程必须贯彻落实全面从严治党方略，从根本上解决管党治党失之于宽、失之与软的问题。习近平指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”。[6]以党内法规制度建设落实全面从严治党方略，一要建立系统完备、务实管用的党内法规制度体系。长期以来，党内法规制定领域存在碎片化、随意化、应急化倾向，党的建设各领域法规覆盖不全面、比例不平衡现象也比较突出，不同层级法规、党内法规与国家法律之间还存在不一致的现象，容易造成法规使用的衔接不畅，妨碍了党内法规作用的正常发挥。因此，党内制度建设“要坚持宏观思考、总体规划，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应”[7]。二要坚持思想建党和制度治党相结合，做到相辅相成、相互促进。“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”[8]。“思想教育要结合落实制度规定来进行”，增强广大党员干部的法规制度认同和执行的自觉性，“使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”，为发挥法规制度作用提供精神动力和思想保证。三是健全完善法规监督执行机制，明确法规运行程序和违规责任，为法规的贯彻执行提供有效保障。习近平高度重视党内法规的贯彻落实，他指出：“法规制度的生命力在于执行。”“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[9]习近平同时强调监督机制对于落实法规制度具有重要意义，他指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常监督和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”

三、加强党内法规制度建设是建设中国特色社会主义法治体系的重要保障

法治是近代以来人类政治文明发展的优秀成果，是现代社会治理的有效方式。党内法规虽然不能归入国家法律体系，但党的执政地位决定了依规治党是依法治国的内在要求，必须统筹推进依法治国和依规治党一体建设，这是党深刻总结历史经验得出的重要结论。邓小平在十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[10]，突出强调了党规党法对国家法律制度的保障作用。没有严格的党内法规制度或者法规制度执行不到位，都会使依规治党成为空話，影响党内政治生活和其他各项建设的正常开展，影响党的领导核心作用的发挥，最终影响国家法治建设的推进。

坚持党的领导是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的根本保证。一方面必须将党的主张和人民意愿按照法定方式上升为国家意志；另一方面必须不断增强党领导社会主义法治建设的能力和水平。《中央党内法规制度工作五年规划纲要（2013—2017）》提出“完善党领导国家法治建设的党内法规”，将“加强党对法治建设的领导，健全党领导法治建设的制度和体制机制” 确定为党内法规制度体系建设的重要内容。以党内法规制度建设提升党领导国家法治建设的能力和水平，应当健全和完善党在立法、执法、司法、守法等领域开展工作所应遵循的法规制度，促进四个法治建设领域领导工作的规范化、法治化。

党内法规制度建设作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，必须和国家法律相互衔接、协调一致，共同构成组织严密的制度体系。一方面，不能将党的主张和国法规定、党的文件和国家法律、党的纪律和国家强制混为一谈，要始终坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则；另一方面也要看到党规和国法的内在统一性，建立党内法规和国家法律的统筹协调机制，确保二者在价值理念、具体规范和具体实施方面的内在统一，保证党内法规和国家法律有效运转。

参考文献：

[1]中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》N.人民日报，2017-6-26

[2]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利N.人民日报，2017-10-28

[3]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014（1）

[4]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].中央文献出版社，2014

[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29

[6]习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26

[7]加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放——习近平主持中共中央政治局第二十四次集体学习并发表讲话[N].人民日报，2015-6-28

[8]十八大以来重要文献选编（中）[M].中央文献出版社，2016

[9]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].中央文献出版社、中国方正出版社，2016年

[10]邓小平文选第2卷[M].人民出版社，1994年

作者简介：

李秋风，中共安庆市委党校讲师，研究方向为公共管理、政党政治。