基层政府从“管理”走向“治理”的路径探析

摘 要：在党十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，党的十九大明确提出：要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”将社会“管理”发展为社会“治理”，既是对人类优秀文明成果的积极借鉴和吸收，也是对中国特色社会主义的理论创新和实践总结。基层政府坚持以人为本，树立正确的价值导向；强化政府自律，转变政府职能；发展完善民主制度，构建社会自我治理模式，是从“管理”走向“治理”的基本路径。

关键词：基层政府；管理；治理；路径

在改革开放进程中，我们党始终遵循马克思主义基本原理，积极探索有中国特色的社会治理制度，在实践中不断完善社会治理。2004年党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”并提出要“创新社会治理体制”，党的十九大明确提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”将社会“管理”发展为社会“治理”，既是对人类优秀文明成果的积极借鉴和吸收，也是对中国特色社会主义的理论创新和实践总结。基层政府创新社会治理，从“管理”走向“治理”，是在新的历史时期推动经济社会发展的必然选择。

一、社会治理的基本特征

“治理”理念兴起于二十世纪九十年代的西方国家，它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要价值理念和实践追求。

“所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。”[1]社会治理区别与社会管理的最明显特征是：第一，主体的多元化，社会治理强调发挥多主体的作用，政府不再是唯一的管理社会的权力中心，原先由国家和政府承担的责任，更多地由各种社会非营利组织、市场化组织、私人部门、公民社会等团体来承担，形成了政府与社会组织间相互合作、共同治理的格局；第二，形式的民主化，社会治理不再是政府对社会进行自上而下的命令和控制，強调参与者即治理主体的自我管理、服务和协调，在政策制定上也鼓励参与者自主表达、协商对话，从而达成共识，形成符合整体利益的公共政策。第三，手段和技术多样化，在社会治理中除了运用权力之外，还可采用市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术，提高效率，更好地对公共事务进行管理和引导。第四，目的的价值化，社会治理的目的不仅仅是为了提高人类社会的效率，更重要的是在效率实现的基础上体现社会公平正义，以促进公共利益最大化为最终价值目标，实现了工具理性与价值理性的结合。

二、从社会“管理”转向社会“治理”之必然性

1.是有效化解社会矛盾，推进社会和谐发展的必然选择

改革开放三十年，伴随经济的高速发展，我国经济实力和综合国力不断增强，进入一个前所未有的发展黄金期。但同时，在经济社会的快速发展中，也出现了一系列的矛盾问题，如经济快速发展与资源约束、环境约束加大的矛盾；共同富裕的社会主义根本原则与贫富分化加大的矛盾；公平正义的社会内在要求与社会不公问题突出的矛盾；社会民众对公共服务的要求与公共服务提供不足的矛盾等。若不能有效化解社会发展中出现的新矛盾，解决好民众在环境、民生、社会生活生产安全及权力腐败等方面反映的突出问题，发展成果带给民众的幸福感，将被新的矛盾和问题所抵消。正确认识现阶段我国社会发展中的矛盾，创新社会治理理念与方式，积极转变政府职能，维护好最广大人民的利益，是有效化解社会矛盾，推进社会持续发展的必然选择。

2.是转变政府职能，提升政府公信力和执行力的必然选择

提供公共服务是政府在社会管理中的重要职能输出。在传统的社会管理中，除政府外公民社会组织也是实施管理行为的主体，但社会管理仍然侧重于政府，政府是社会管理合法权力的主要来源。在自上而下的命令、管控式的管理中，政府几乎包揽了一切社会事务，是“全能型选手”。管理主体单一化和社会事务的多样化、复杂化，易于导致政府在社会管理中的低效率，低质量。一是由于经济社会的发展，社会事务趋于多元和复杂，政府行政机构内的层级也不断细化和增加，进而加长了行政过程时间，必然易于导致行政的低效率；再次，国家行政权力大量集中在各级政府手中，由于行政人员的个人利益驱动，易于导致的国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化， 从而引发社会管理的高成本， 低效率， 还极易导致权力寻租出现；再次，政府在社会管理中垄断性的地位和无竞争压力的状态，易于造成政府提供的公共服务质次价高， 并对社会的诸多需求不能作出及时有效的回应。政府在社会管理的低效率低质量，是引发民众质疑的根本因素。

从社会管理走向社会治理中，核心是实现了管理主体的多元化。政府与社会以合作关系、伙伴关系，在上下互动中共同处理公共事务，建立起一种共同参与、协同解决的公共责任机制。这种权力分散中的责任共担机制，不仅能有效解决政府职能失效失灵和权力寻租问题，也能使公共政策制定和运行更公正合理，更能体现民意民情。因而，从管理转向治理，是政府从管制政府、全能政府、权力政府到服务政府、有限政府、责任政府的根本职能转变，是提高政府执行力与公信力的必然选择。

3.是培育和强化公民意识，激发社会活力的必然选择

公民意识是公民个人对自己在国家中地位的自我认识，包含着公民的参与意识，权利意识，自由意识，规则意识和责任意识。责任意识是公民意识的核心，其中不仅包括公民的权利与义务辩证认识，也包括公民对所处的社会应尽权利和义务两方面关系的价值领悟和规则认同。意识是行动的先导，这使公民在争取自己自由与权益的同时，也秉承理性的契约精神加以自律，规范个人行为。因此，公民意识彰显了自由与规则的均衡；权利与义务、责任的对等。“人民是历史的创造者。”公民意识的这种特性，是发挥公民在社会发展中的主体作用，并营造出良好社会秩序的意识基础，是推动社会发展的内在驱动力。

社会治理强调公民及社会组织的积极参与，从方式到制度保障层面，拓宽了公民直接参与公共事务管理的渠道， 并在一定程度上实现了社会的自我调节和公民的自治。公民在社会事务管理中的深度参与，是培育和强化公民责任意识、规则意识、监督意识的实践基础。随着我国经济社会发展，民众的民主意识，法治意识不断强化，参与社会公共事务的意愿渐趋强烈，从社会“管理”转向社会“治理”，不仅迎合了民众的参与愿望，也为培育和强化公民意识，进而激发推动社会发展的活力提供了实践基础。

三、基层政府从“管理”走向“治理”的基本路径

党的十九大明确提出：要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[2]这为创新社会治理明确了必须遵循的目标要求。基层政府从“管理”社会“治理”，提升社会治理水平，需要在以下几个方面下功夫。

1.坚持以人为本，树立正确的价值导向

“以人为本”是科学发展观的核心，与立党为公，执政为民的行政价值取向完全一致。“一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。”[3]基层政府从社会“管理”走向社会“治理”，创新社会治理，就必须坚持“以人为本”，体现为了人民，依靠人民的价值导向。首先，在创新社会治理中，必须做到心系群众，倾听群众呼声，以维护最广大人民根本利益为导向，把实现公共利益最大化作为社会治理的价值追求。利益是引发社会冲突的根源，只有实现好人利益的，才能从源头上化解社会矛盾与冲突，增加社会发展的和谐因素；其次，在创新社会治理中，必须依靠人民，注重发挥人民的主体性，保证人民参与社会治理的权利，让民众以社会团体、社会组织等多种形式参与到社会治理中，充分依靠和发挥广大人民群众的积极性、主动性、创造性，从而激发社会发展的活力。

2.加强政府自律，实现政府职能转变

如前所述，从管理向治理的转变，是政府从管制政府、全能政府、权力政府到服务政府、有限政府、责任政府的根本职能转变，因此，基层政府在社会治理创新中，一要强化为社会提供公共服务的职能，从经济主体型和投资型政府向公共服务型政府转变，加大对公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施建设等方面的公共服务投入，建立服务型政府。二要下放权力，利用市场机制向营利或非营利社会组织购买公共服务产品，建立政府与社会平等的合作伙伴关系，拓宽公民及社会组织的成长空间，加强社会自我服务能力。在这一进程中实现政府功能的“有限化”，建立有限政府。三要寓服务于社会管理，在食品药品安全、公共生活生产安全、环境安全的监管和治理中，通过科学设立和整合组织机构，做到分工明确，权责一致，在社会管理及服务中建立责任政府。

3.发展和完善民主制度，构建社会自我治理模式

“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[4]发展基层民主，引导公民及社会组织积极参与和管理社会事务，构建社会自我协调和自治模式，是发挥人民主体作用，激发社会发展活力的着力点。一要在社会治理中坚持科学民主决策程序，发展和完善协商民主制度，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，让公民及社会组织充分参与社会公共政策的制定，使公共政策更加符合民意和公众利益，在实现社会公正，协调利益关系的基础上，调动公民积极性。二要完善基层村（居）民自治组织，发展和完善基层民主制度，让公民在充分行使参与权，知情权、监督权、选举权中直接管理基层公共事务和公益事业，以权利的实现保障利益的实现，从而化解利益矛盾与冲突，并在此实践基础上，培育和强化公民的责任意识规则意识，从而激发推动社会发展的活力。

注释：

[1]陈家刚.从社会管理走向社会治理[N].学习时报，2012-10-22

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017-10-27

[3]习近平.群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作[N].人民日报，2011-02-24

[4]杨津涛.毛泽东与黄炎培畅谈：跳出兴亡周期率唯有靠“民主”[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_10/24/30627675_1.shtml，2013-10-24

作者簡介：

包桑杰（1972--）男，中共天祝县委党校，常务副校长，主要研究方向为行政学。