基于粘蝇纸效应视阈完善财政转移支制度

王少康　金钰

在财政体制中，转移支付的定位十分关键，传统公认的财政职能三部曲及当前新四大职能的有效发挥均离不开转移支付，对省以下地方政府提供公共产品，推进服务均等而言尤甚。较高层级政府的拨款对公共支出的影响大于地方自有收入对公共支出的影响，较低层级的地方政府倾向于将较高层级的拨款用于公共支出，存在“粘蝇纸效应”，本文探析了其产生原因，并以此提出完善转移支付的针对性政策启示。

一、“粘蝇纸效应”产生条件

（一）政府与居民之间的信息不对称引起了财政幻觉。任何类型的政体中是必然存在政府与其公民间的信息交流障碍的：政府不能完全向居民公开自身所有信息，而居民的信息（包括偏好需求等）也不能百分百被政府掌握，这种双向不对称性必然使纳税人在财政选择中产生幻觉，即尽管政府的公共支出使公民受益，但后者却忽视了自己所付出的成本甚至代价，引发“粘蝇纸效应”。

（二）地方公共部门的决策透明性差。信息非对称，加之地方政府某种程度的逐利性决定了其决策的低透明性，决策结果的可得性有限，因为普通公民几乎是政府利益集团的“局外人”。以政府部门为载体的公共决策远比以私有部门为载体的市场决策要复杂，前者可运用自身的行政、法律等工具创造出利己的非公平性竞争环境及条件，这必然会将个人、企业等市场主体排除在外。总之，低透明性继而引起财政幻觉，造成“粘蝇纸效应”。

（三）监督及问责制度不健全。转移支付拨款方与接受的方行为都必须具有法定性，并受立法机构和公民的监督。但由于信息不充分、非对称的存在，政府部门受监督有限，它们拥有监督方所不具备的基本公共服务及产品的充足信息，例如成本与定价信息。因此，政治和社会监督、相应的问责机制都将显得乏力薄弱甚或沦为一纸空文。转移支付的原本目标被扭曲而不能尽其用，“粘蝇纸效应”随之而来。

（四）基于公众福利或从私人利益的视角，作为有限的理性经济人，地方政府的利益集团和官僚机构受扭曲的GDP政绩观所驱使，倾向于将本应增加社会和人民福祉的财政拨款投资于其它的公共产品支出中。如此， 地方政府既能满足本地居民对公共物品的需求， 又能实现政府官员个人的政治抱负。官员在完善经济表现，追逐自身利益最大化同时也促使了“粘蝇纸效应”的产生。

二、政策启示

如何基于“粘蝇纸效应”的相关理论为完善转移支付制度提供借鉴呢？

（一）转移支付法定。目前，我国尚无专门的转移支付法，只有1999颁布的《过渡期财政转移支付办法》和2014年印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，这与西方成熟的联邦制国家将转移支付载入国家宪法的惯例相去甚远。转移支付支付有法可依，就能最大限度地避免拨款前后的“跑部钱进”和寻租行为。当前的《办法》和《意见》通常是基于以公式来运行的，虽然两者摆脱了以往“基数法”及“暗箱操作”的约束，为规范财政管理和清除人為干扰提供了初步的安排，但实践中“上有政策，下有对策”、地区分割和各自为政等现象依然存在，均等化目标的实现难度加大。因而，转移支付立法的紧迫性应尽快提上日程，为完善现代财政制度提供权威的法律环境和制度安排。

（二）综合评估转移支付接受方。“为了防范地方政府越权办事，侵蚀中央政府的财政利益，中央出台的一系列政策几乎倾向‘一刀切，并不考虑各地差异，更没有考虑到地方政府可能出现的策略性行为”。为了区别对待每个接受方，转移支付的拨款方和接受方应该合作建立一套全面、深入、差异化的评估体系，重点评价和估测接受方的薄弱与需求之处，以便拨款方能更有的放矢地进行拨款，避免资金浪费，提高支出效率。

（三）确立精准的转移支付目标。习近平总书记多次提过“精准扶贫”，这必然要求相应的转移支付资金精准定位，对“老少边穷”地区要锁定更为精准的拨款目标：保障对其公共产品及服务供给标准下限；确保较低层级政府对最基本公共产品及服务的提供，特别是有益品的供应在各区域的均等化；使较低层级政府的辖区间活动的外部效应内部化，如建立主体功能区的生态补偿机制。此外，财政部于2014年还专门印发了《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》，旨在规范转移支付的目标管理，提高财政资金支出效率。

（四）选择合理的转移支付形式。拨款形式应该因对每个接受方的评估方案和拨款目标而异。现阶段我国政府间财政拨款的形式包括：“体制补助、专项补助、结算补助、税收返还”、公式化补助等。因而应该综合拨款方的目标和接受方的需求来定位最合适的转移支付形式，以实现资源配置和收入分配的“帕累托最优”。

（五）建立严格的绩效问责制度和监督机制。转移支付是协调各级政府间关系的核心制度安排，更是政府间的博弈，因此存在中央与地方财政行为非一致性现象。作为拨款方的中央政府，不能在资金转出后当“甩手掌柜”，要赋予地方政府适度的自由裁量权，违背政策的初衷就会造成资金浪费甚至寻租腐败。为了使制度安排“落地生根”，产生正向的激励机制，同时避免“上有政策，下有对策”，就要在资金拨付后，建立起严格有效的跟踪监督机制，把好资金支出关卡，提高其使用效益。对于资金用途方面出现的违规犯法行为，应当严厉追责，处理相关责任人。（作者单位为1. 中国财政科学研究院；2. 中国电信股份有限公司北京分公司）