WTO框架下竞争政策国际协调历程、分歧与前景

唐雪凡

竞争问题长期以来是国际贸易体系中的重要问题。而围绕WTO框架就竞争政策进行国际协调也持续多年，但协调进展并不理想。主要原因在于WTO成员方立场分歧以及WTO本身协调的困境。因此，需要树立“持续协调”的理念，强化国内协调，双边与地区间协调与多边协调方式，攻坚克难，渐进地弥合分歧，使WTO成为协调竞争政策的有力平台。

国内竞争政策是一国政府所颁布和实施的一系列规章与规则，这些规章与规则与企业间限制竞争的协议、企业滥用市场地位等方面的内容相关，也包括通过兼并来试图创造市场主导地位。一般认为，竞争法是竞争政策的组成部分。竞争政策除了包含竞争法之外，还包含诸如国有企业私有化、放松政府管制、降低公司水平上的补贴以及降低对国外产品和生产者的歧视性政策等内容。

一、由GATT到WTO下竞争政策国际协调历程

（一）GATT下竞争政策国际协调历程

鉴于贸易与竞争政策的关联，在国际贸易体制中一直有关于竞争政策的讨论。Edward S. Mason（1946）提议整合贸易与竞争政策。《哈瓦那宪章》（1948）中提出构建国际贸易组织（ITO），其中包含对国际卡特尔和限制性商业行为的规制问题。但ITO未获美国国会批准，未成立，仅有GATT作为规范全球贸易规则的文件。1954年，GATT缔约国第9次会议，有国家提议增加对限制性商业行为进行规制的条文，但未获广泛赞同。第11次会议上，挪威代表提议设置一个工作组重新审查这一问题，德国也提出以协商作为解决限制竞争行为的第一步，但均没有得出明确结论。第13次会议通过的决议认识到国际卡特尔与托拉斯的活动，可能妨碍世界贸易与个别国家的经济发展，同时损毁关税减让及消除数量限制的利益。同时，决议建议指定专家组进行相关研究并形成报告，对应采取的行动提出建议。1961年，专家组报告针对限制性商业行为认为：GATT应该是一个适当的，且有能力的机构来实施该领域的行为，但仍然没有形成关于竞争的GATT规则共识。上个世纪80-90年代，跨境并购行为开展如火如荼，越来越多的国家开始寻求竞争政策国际合作。同时，针对对贸易公共限制的逐步自由化，触发了新的问题：即对贸易的公共限制是否会被私人限制所取代。如此，理论与实践界提出关于构建国际竞争体制和将竞争引入WTO框架的建议。但是，上述两项议题均未形成共识。1993年7月，由一个专家和学者组成的私人研究小组完成并向GATT提交《国际反托拉斯守则（草案）》。建议将国际竞争规则以“诸边贸易协议”的形式纳入WTO法律體系。

（二）WTO框架下竞争政策国际协调主要历程

1995年，WTO正式取代了GATT，开始就贸易与竞争政策问题进行谈判。1996年，WTO成员方同意在新加坡部长级会议上建立工作组来处理贸易与竞争政策的关系。1997-1998年中，工作组列出需要研究的清单，开展研究工作。1998年12月，工作组提交了有关议题的详细报告。1999年，根据WTO总理事会的决议，工作组又列出了三项新的议题。包括WTO基本原则与竞争政策的联系、包含在技术合作领域的成员方之间合作与交流的方式、竞争政策对WTO目标以及促进国际贸易的作用。2001年，多哈部长级会议将竞争政策纳入议程，并认为贸易与竞争政策关系是未来工作的重心。2003年坎昆部长级会议上，有关竞争谈判所提出的建议，更多是期望在竞争问题上能够产生更多的国际合作。谈判也未过度关注市场准入问题。工作组被授权在诸如透明度、非歧视、程序公正等核心原则上做出了澄清，也取得了一些进步。也关注到发展中国家特殊国情。但遗憾的是，由于多哈回合内容相当模糊，议程广度在后续谈判中显得越发混乱。为保证谈判进程，WTO随后放弃了许多有争议的问题。2004年7月，WTO总理事会决定，关于贸易与竞争政策关系的议题不再成为《多哈部长宣言》工作计划的组成部分。因而在WTO多哈回合期间，不会推动此类议题谈判而采取任何行动。截至目前，WTO贸易与竞争政策相互关系工作组的工作处于停顿阶段。

二、WTO框架下竞争政策国际协调分歧

（一）国家间的立场分歧

虽然理论和实践上都有大量的将竞争政策纳入到WTO框架下的讨论，但是由于国家间立场分歧，使得很难通过成员方之间谈判来弥合。各自国家立场差异是导致了竞争政策国际协调困境的原因之一。

1.主要发达国家立场分歧

（1）美国立场。总体上讲，美国对竞争政策采取国际规则的态度是变化的，充其量只能算不冷不热。美国最早支持在竞争法领域实施国际规则。尽管如此，美国也一直认为：相较多边规则，在竞争法领域采用单边或双边规则而言，实施的效果会更好。因而，在上个世纪90年代之前，美国一直反对竞争政策多边谈判。“9.11”事件后，为保证多哈回合建立，美国与WTO相关成员方达成一个妥协。美国可以诸如机密信息共享等方面开展有选择的国际合作，但其不希望自身的竞争法成为任何国际体制下的附属物，更不希望采取任何形式美国竞争法。

（2）欧盟立场。欧盟是国际竞争体制最强烈的拥护者，也就国际竞争体制提出框架性协议。其倡议WTO成员方承诺实施一组核心规则以及在重大问题上最少的规则数量。该框架协议主要内容包括：①成员方承诺制定竞争法的核心规则并采取一些方式履行规则。同时，成员方在遵守WTO相关原则前提下可以自主决定竞争政策的制度设计和实施。②成员方可以在资源和信息的交换上开展合作。③框架协议仅包含在较少方面，成员方有自由建立竞争政策的例外，但这些例外必须保持透明。④发展中国家的需要可以通过技术援助、过渡期和差别和特殊待遇来满足。⑤协议可从分歧较小的核心卡特尔开始，达成有限的实质性协议。在核心卡特尔核心规则与实质性协议不能解决争端时，可以通过同行审议来实现妥协。

（3）日本、韩国、加拿大等成员方立场。日本极力主张竞争政策国际协调的重点应放在反倾销措施上。韩国主张在WTO框架下建立一套全球统一的多边竞争规则。但韩国并不主张以多边合作取代双边与区域合作，认为三者相辅相成。同时，韩国还表达了多边竞争规则需考虑发展中国家的特殊需要。加拿大支持以渐进的方式建立全球统一的多边竞争规则。多边竞争规则应先从信息交流与技术援助开始，以提高各成员方的执法能力和倡导竞争机制。然后发展执行通知程序，在竞争当局之间谋求最低程度的谅解。

（二）发展中国家的立场

发展中国家从来不是WTO框架下竞争政策争议的核心。多哈回合竞争政策议程被拖延，很大程度上是因为发展中国家的反对。发展中国家反对竞争政策的国际谈判主要基于以下理由。

1.发达国家与发展中国家的长期利益冲突。GATT初始建立时，缔约方主体是发达国家。到了上个世纪60年代，发展中国家大规模加入GATT。上世纪70年代后，缔约方主体中，发达与发展中国家之间已经占据1：2的比例。但数量上比例提高并不反映谈判力量增加，发达国家依然主导着谈判进程。这种发达与发展中国家特殊和差别待遇的隐匿冲突也体现在竞争政策上。虽然竞争政策表面上体现中立特征，但其潜在的市场开放效应对发达国家更为有利，而对发展中国家则更多是威胁与挑战。

2.竞争政策的“先发”与“后发”问题。发达与发展中国家在竞争政策制定和实施上“先发”与“后发”特征明显，发达国家相较发展中国家存在竞争政策的先发优势。先发优势代表着发达国家应对和处理竞争问题的相关知识经验强于发展中国家。发展中国家作为后发者，可通过借鉴和吸收发达国家的这些知识和经验，结合现有的技术援助与国际合作等方式，制定与完善自身竞争政策。但是，鉴于发展中国家之间的个体差别，通过吸收、适应并且与自身法律体系的兼容，这些不论在理论或者实践上都是困难的。

3.发展中国家对竞争政策国际协议的观望态度。发展中国家竞争政策路径选择存在两难困境，使得其对竞争政策国际协议可行性持观望态度。首先，不论美国模式、欧洲模式或其他国家模式都超越了发展中国家的行政能力，且发展中国家还会面临选择问题。其次，发展中国家在竞争政策上缺乏经验，也缺乏相关领域专家，这个学习过程需要大量时间和精力。如果证据无法证明竞争政策实施的远期利益高于现实成本，那么就很难有动机发展竞争政策，并指向国际协议。第三，发展竞争政策可能会对发展中国家遴选和培育的幼稚产业的垄断实践造成干扰。第四，发展竞争政策还会面临着国内利益集团利益的协调问题。

（三）WTO框架下竞争政策协调分歧

除国家间立场分歧外，WTO框架下竞争政策国际协调还存在困境。具体反映在“平台”、“规则”与“实践”三个层面。

1.WTO是否是一个合适平台。

（1）目前没有证据证明在有国家间合作情况下，一国国内竞争政策不能处置全球市场问题。WTO成员数量多，多边竞争协议可能会弱化各国国内政策的灵活性，利用多边框架协调复杂竞争政策可能是无效率和僵化的。

（2）虽然贸易与竞争政策存在天然联系，但也存在若干冲突。

（3）即使可用WTO平台来协调竞争政策，但诸如UNCTAD，APEC，ICN等替代平台也会对WTO造成冲击。

2.WTO规则应用于竞争的问题。姑且不论上述难点，现有规则应用于竞争也存在困难。具体反映在WTO基本原则与具体规则两个方面。

（四）基本原则应用于竞争的困难

1.透明度原则。该原则应用于竞争方面，主要体现在成员方政府印制和通知WTO关于竞争的国内法律，包括内容、程序、例外、执法等内容。但竞争领域贯彻透明度原则却相当复杂和高成本。比如竞争法律、规章制度、案例资源与商业机密等等。

2.非歧视原则。非歧视原则一方面可能与双边协议中的某些规则存在冲突，比如最惠国待遇与积极礼让规则。另外，竞争法执法上对非歧视原则的遵守也是有限度的。第三，竞争政策与具体个案关联，竞争当局判定特定商业行为是否限制贸易的结论依赖于个案所处环境，最后，发展中国家的企业很少能在发达国家市场上并购，因此国民待遇的利益也更倾向于发达国家。

3.程序公平原则。比如程序公平原则体现在给予企业、其他案件当事人、第三方独立机构来审议竞争当局的决定。但审议机构的资质、当事人的代表问题也是程序公正原则实施中的难点。

（五）统一规则与零散规则的分歧

GATT1994和WTO协议其他协议中都包含与竞争相关的规则。这引发一个问题：既然与竞争政策有关的内容在现有WTO协议中均有涉及，且从时间上看，伴随着后续成员方谈判越发深入，如果会进一步深化现有协议成果，那么是否还需要独立寻求国际竞争协议？另外一个问题是：假如认为独立国际竞争协议是必要的，那么可能的国际竞争协议是否能够包含现有协议的精神和内容？

（六）WTO处理竞争政策领域相关问题力不从心

比如柯达-富士案件表明在处理私人企业限制竞争的案件是没有效力的。再比如并购问题。由于涉及反垄断域外豁免、不同垄断组织的行业差别、市场地位界定标准的不一致性等原因，使得很多东道国难以运用现有的竞争政策来应对跨国并购问题。此外，还存在竞争政策的执法问题。已达成的共识认为：WTO争端解决机制并不适应评审对私人案件所作出的决定。还包括国家的执法资源，对WTO裁决结果的执行力度，以及国家间对待垄断企业的立场差异所表现的重商主义观念冲突等，这些问题都是难点，而WTO在处理这些问题上都存在困境。

三、未来竞争政策国际协调的可能方向

鉴于存在上述立场与争议，故在WTO框架下进行竞争政策的国际协调是困难重重的。但是，竞争政策的国际协调仍在进行。很难预见需要多长时间能完成协调，实现统一。也很难预见会是何种机制与平台协调实现了统一。但至少可以预见以下几种情形。

（一）WTO竞争政策的协调仍将以三条协调方式并行

WTO框架下包含竞争政策的协调仍将以国内协调、双边与地区间协调、以及WTO框架下成员方的集体协调三种方式并行。经济全球化背景下，国内协调可以不断吸收双边与地区间协调、WTO成员方集体协调的成果，或者双边与地区间协调、WTO集体协调给予国内协调提供“同行压力”，为国内协调塑造外部环境，避免政府被国内利益集团过度“俘获”，从而不断充实与完善成员方国内竞争政策。与此同时，成员方政府与国内利益集团关于竞争政策的国内协调也会不断给予双边与地区间协调、WTO成员方的集体协调提供主题与素材，不断丰富现有竞争政策国际协调的内容。

（二）有可能形成雙边和地区间实质性竞争政策协议

自上个世纪90年代开始，双边和地区间贸易协议谈判进行的如火如荼，也达成了许多重要的贸易协议。UNCTAD（2005）统计已生效或谈判的300个双边和地区贸易协议中，有100多个包含了竞争政策相关条款。OECD（2006）分析了86个贸易协议中都包含竞争相关条款，且其中2/3是在发展中国家形成的，且超过1/4覆盖了发达与发展中国家的协议。这些都说明：参与协调的国家数量较少，实现实质性协调结果的可能性也越高，对贸易政策而言如此，对竞争政策的协调也是。如此，假如产生关于竞争政策的实质性协议，则极大可能是在双边和地区间实现。

（三）WTO框架下竞争政策国际协议的非实质性

而当涉及竞争政策协议移至WTO框架下时，由于涉及成员方数量多、国家间差异巨大等原因，即使会有欧盟所倡导的灵活性框架协议的存在，也最多是一些不太具备约束力的承诺。任何实质性因素的每一项纳入到WTO框架下，均有耗时耗力的谈判与让步，很难预测出实质性的竞争政策国际协议。

（四）发展中国家持续关注和参与国际竞争体制谈判

尽管发展中国家对于WTO框架下国际竞争体制和可能协议持怀疑态度，但是采用WTO框架下进行竞争政策协调对发展中国家也有有利的一面。比如在扶持产业中可借鉴其他WTO成员国竞争问题的经验和教训。同时，发展中国家可以通过WTO框架下更为具体的谈判待遇，通过不断的磋商谈判，获得并不仅仅是过渡期和技术援助等，比如追求允许一定时期内一定数量的卡特尔等。另外，参与WTO谈判进程，至少可以获得更多的关于卡特尔经济影响，竞争政策与发展、产业政策的关系等若干资源，为识别投入产出，收益成本给出更明为确的答案。最后，至少各国关于竞争行为的国际协调合作、法律法规的透明度、共享信息等方面也是有裨益的。（作者单位为九江职业大学）