对我国地方政府债务管理的思考

赵进

在2008年全球经济危机的大背景下，我国政府出台了一系列刺激消费、鼓励投资的政策措施，地方政府债务规模迅速扩大，较好地促进地方经济增长和社会发展，但也给地方债务带来巨大风险。本文首先介绍了我国地方政府债务的总体情况，再通过与其他发达国家地方政府债务管理进行分析比较，结合我国国情，在完善地方政府债务管理方面进行了思考探究。

地方政府债务指的是地方政府以发行公债的形式或者其他方式对外借款产生的债务，主要是为了区域内经济发展、公共事业建设、社会民生投入等需要。2014年國务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，规定地方政府不能再通过融资平台举债，严格限定了地方政府举债程序和资金用途，而且只有省级政府才能适度举债。地方政府债券包括一般债券及专项债券，已成为我国地方政府唯一合法的举债形式。

一、我国地方政府债务的总体情况

（一）地方政府债务的规模发展。我国地方政府债务总体呈增长较快的趋势。据财政部统计，2000年底全国财政部门举借和偿还的显性债务余额为6000亿元，2004年达到22000亿元，占当年地方财力的125%。自2008年应对国际金融危机、实行扩大内需政策以来，特别是2009年3月人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济更稳较快发展的指导意见》对地方融资平台表示肯定与支持之后，通过地方融资平台的债务规模急剧膨胀。据估算，2008年初全国各级地方政府融资平台的负债总计约为1.7万亿元，到2009年年中快速上升到5万亿元以上，2009年底达6万亿元左右。也就是说，两年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增两倍多。2014年按照负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三个口径，对地方政府债务存量进行清理汇总。汇总之后的数据显示，截至2014年末，地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元。此后，我国进一步规范了地方政府举债行为，加强了地方政府债务的管控，自2015年开始，融资平台的债务不再纳入地方政府债务规模。统计显示，截至2016年末，我国地方政府债务余额为15.32万亿元，2017年末为16.47万亿元，增长7.51%，控制在了全国人大批准的限额之内。

（二）地方政府债务管理的现状。自2014年开始，我国在大力规范和强化地方政府债务管理方面采取了许多行之有效的措施。通过立法的形式规范了地方政府举债融资机制，实施债务置换、限额管理等措施，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，提升了地方政府债务管理的能力，缩小了违规举债的空间。根据中国财政科学研究院发布的《2017年地方财政经济运行调研总报告》显示，我国地方政府债务的规模增速与财政收入增速基本相当，这表明我国地方政府债务总体与收入相匹配，总体不存在明显的债务压力失衡情况，地方政府债务风险总体可控。

二、发达国家地方政府债务管理的特征

在地方政府债务管理方面，市场经济发达的国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，归纳起来，主要有以下特征：

（一）规模总体控制。对于各国政府而言，其最主要的风险控制手段就是债务规模控制，特别是在债务规模发展的速度越来越快的时候。美国的重要融资手段就是地方政府债务，而其发行的债券也主要都是一般债券，也会受到一定的规模限制，主要是通过负债率、债务率和资产负债率来控制。英国在债务控制方面就做的也比较谨慎，英国中央政府明确指出，政府债务余额要小于GDP的40%，而政府债务余额当中也包含中央和地方债务，在地方政府的每年预算和概算报告需要形成总量预测报告上交给财政部，这份报告当中还要包含资本上限的地方政府自行筹集部分。

（二）实行硬预算约束。在美国，几乎各州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，通常都是先通过州长向州立法机构递交平衡预算执行议案，由其通过之后，再由州长签署发布实施。在日本，地方政府债务发行实行计划管理，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，以该计划为依据。美国缜密的预算规则及日本对地方公债发行实行计划管理的机制，都能防止和控制地方政府的财政收支出现过度负债。

（三）完善的监督管理体系。在地方政府债务管理方面， 美国已经具备十分完善的债务风险管理机制，以立法形式建立了政府破产制度，形成了信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度三个重要机制，有效控制了违约风险。尤其是通过法律层面实施强制性措施，例如，宾夕法尼亚州有一部《一般地方法》，明确指出对各相关主体的权力和职责、地方财政危机的确认、紧急财政援助的启动以及对地方财权和财力的必要整合等。此外，另外还有一部《地方财政紧急状态法》也对地方债务风险预警监控体系的指标设置、地方债务风险化解机制的操作程序做出了详细规定。

三、对我国地方政府债务管理的思考

地方政府债务管理是一项动态系统工程，债务风险的防范也要从源头上控制。参照发达国家的经验，本文认为应该从以下几个方面加强对我国地方政府债务的管理：

（一）完善地方政府债务管理的立法，强化监督治理机制。新《预算法》的实施在规范地方政府的举债权、防范地方政府债务风险方面有一定的现实意义，但对地方政府债务的监督管理只做出大纲性、框架性的规定，要建立监督管理体系还需要更多有具体细则的法律出台。

（二）规模控制和预算约束仍然是主基调。从近两年地方政府债务规模来看，虽然总量控制在了限额以内，但其中隐藏的风险也不容忽视。每个省市都有不同的省情，对每一级政府都需要量化相关指标，并且在供给和需求方面都要同时实施控制。所以在实施过程中，除了要结合各个省市的经济发展情况，还需要获取地方财政收入以及其旧债偿还情况，然后再对各省市实施信用评级，控制其债务额度。如果地方政府不能偿还旧债，就不能允许其发行新债。并且，要通过系统设置的指标体系来严格把控债务规模，系统当中每一个指标都应该设置绝对与相对指标警戒线，一旦地方政府的债务规模触及警戒线，将不允许举债，并由中央政府对地方政府债务实施管制，杜绝区域性风险和系统性风险的发生。

（三）强化第三方机构的监督，增强评级机构的监督与反映功能，提高地方政府债务管理的透明度。在现行《预算法》的体制下，我国地方政府的举债过程除了受地方权力机关与地方公民的审查与监督之外，还受到信用评级机构的影响。在我国，地方政府在选择评级机构方面处于主导地位，评级机构的监督和反映能力受到影响，同时，还因缺少对评级机构的保护机制，对有效开展政府信用跟踪与评级不利。也因以上原因导致信用评级结论的公信度不高，未能真实反映地方经济实力。因此，建立健全审计监督机制和跟踪评估机制显得尤为重要。

（四）加强对地方政府负责人考核力度，强化问责机制。落实中央对地方政府债务终身问责、倒查责任的要求，把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围。同时将债务资金的使用与举债项目的效益管理结合起来进行考核，提高地方债务资金的使用效率。

四、结语

现在，不管是发达国家还是发展中国家都十分重视债务责任制度的建设，而对于地方政府债务而言，其发行债券所获得的资金可以用于市政基础设施的建设，也可以用在地方政府的投资性项目上，因此，地方政府也要尽可能借助市场的作用，以较少的资金带动更多的项目。本文从我国目前地方政府债务管理的现状出发，了解和总结了国外发达国家的地方政府债务管理情况，从而与我国国情相结合，对我国地方政府债务管理进行了思考，希望可以为之后的地方政府债务管理体系建设提供帮助，从而完善相应的管理机制。（作者单位为云南省交通投资建设集团有限公司）