地方政府治理的差异与平衡分析

范奇

摘 要：行政管理创新是地方政府治理过程中的重要手段，是弥合我国行政法制度与实践脱节的桥梁。但行政管理创新行为也对现代法治行政提出挑战，必须有法律保留原则、基本人权原则、责任追究机制来约束，同时应设计参与、自诊等具体程序，引导行政管理创新向现代法治迈进。

关键词：行政管理；地方政府；行政效能；宪法变迁；规制

中图分类号：D63 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.015

文章编号：1009-6922（2018）02-68-08

“转变政府职能、深化行政管理体制改革”一直是法治政府建设的主线，创新行政已经成为各级政府改革和完善管理的指导方针，并且不仅仅局限于行政管理体制的创新，手段和方法也在不断完善和创新，行政管理创新已然成为政府行政经验总结、提升的重要体现，也是社会管理创新中政府职能转变的重要体现，更是政府治理社会方式方法与时俱进的体现。党的十九大报告再次明确指出要使省级及以下政府拥有更多的自主权，意味着各地各级政府机构能根据自身属性和特点，因地制宜地发挥自身能动性，及时处理当地问题，但这种“因地制宜”必须在法律维度内进行。本文正是基于此，对地方管理创新动因、理论基础及约束的一次深刻剖析，以期对地方政府法治建设有所裨益。

一、地区差异与法制裂缝——行政管理创新的动因

（一）管理创新行为——地区实践的产物

自第一届“中国地方政府创新奖”启动以来已有十多个年头，在此期间各级地方政府创新大有所为，同时也大有可为，政府行政管理在方法和手段还包括体制上的创新如同雨后春笋，实践着行政管理法治，推动着中国政治现代化进程。

例如，江西省司法厅的创新安置帮教模式。刑释解教人员（刑满释放、解除劳动教养人员）是一个庞大的社会特殊群体，兼具高危和弱势的双重属性。此模式是在劳教制度废止后这类特殊群体安置帮教“无缝对接”工作机制的一次积极有效的探索，机制内设置的信息衔接、全员接送、就业扶助等措施有效预防和减少重新犯罪，从而使得江西每年回归社会的刑释解教人员约1.5万人，处于安置帮教期的有7.2万余人。

吉林省安图县委县政府的群众诉求服务平台创新。安图县自2010年“7.28”特大洪灾之后，各类上访案件集中爆发，“闹访”“缠访”等矛盾不断积聚，单纯依靠一般性行政接访和司法手段难以有效化解，面对这样一个事实，县委县政府建立了一个“四位一体、三个平台、一个频道”的全流程、全覆盖的诉求服务网络平台，在此形成了一条“上合政策、下合时宜”同时也是“问政于民、问需于民、问计于民”的良性途径。

这样的例子还普遍存于政府对社会的治理过程中，无法悉数列举。这些都是政府管理创新的一次成功范例，但在数以千计的各级政府管理改革创新中也不乏失败、甚至违法的示例。

例如，河南“非正常上访训诫教育中心”事件。在2013年12月，针对劳教制度的废止，河南南阳、驻马店、邓州、新乡等地均建起类似的“非正常上访训诫教育中心”，并称是“积极探索依法集中处置非正常上访新路子”。随后在2014年2月13日，河南省委政法委做出部署，对全省“非正常上访训诫中心”进行彻底排查，本着有错必纠的原则，对“非正常上访训诫中心”一律取消。

上海浦东区“钓鱼执法”事件。浦东区城市管理执法局为了得到确凿证据打击非法营运行为采取“倒钓”式执法，浦东新区政府迫于社会的压力认定该案“城市管理行政执法部门在执法过程中使用不正当取证手段，依法终止执法程序”。浦东新区政府责成浦东城管执法中止该调查程序，归还被扣车辆。

类似于上述违法案例在实际管理创新中还有很多，再如“南京市交警管理行人闯红灯事件”“睢宁县大众信用评级事件”等，这里也不再列举。但不论上述得以嘉奖的创新行为还是诸如此类有违规之嫌的行为，毋庸置疑都是行政机关在治理实践中社会实际问题的真实反映——为了实现行政目的，动用一切可动用的资源，寻找一切可能的手段。政府针对同样的行政任务，如处理群众上访问题，不同地域的政府在治理此类社会问题上出于自身视角和手段的考量走上了不同的创新之路。如吉林省安圖县委县政府的群众诉求服务平台创新和河南的“非正常上访训诫教育中心”，暂且不论后者行为的违法性质，从河南驻马店市政府网站在2013年12月24日发布的一条“政务信息”显示——该市正阳县建立“训诫中心”是“积极探索依法集中处置非正常上访新路子”便可得知其行为本身也是对群众上访问题的一次实践探索。因此，在改革开放推动政治、经济、文化、社会全面进行革新的宏观背景下现代社会风险愈来愈凸显，如“HN97”事件、恐怖事件、车站群体暴力事件等对政府治理提出了更高要求，这就需要政府能够更有效地回应这些社会现实和社会问题。面对这样的事实，不得不说，创新是政府基于实践的产物。

（二）行政法律制度与实践的裂缝——实践创新的重要动因

社会生产力的提高加速了社会政治、经济、文化结构的整合与分层，使得社会发展变迁中新情况、新问题层出不穷，而转型时期的中国政府正在面临着一场前所未有挑战。中国政府在治理社会过程中时常触及难以解决的实际困难，以至行政目的落空，而在现有的追责体制下本级机关迫于上级机关和社会的压力不得不另辟蹊径寻求化解矛盾之法。因此，可以说制度与实践的脱节是促使机关创新的重要内在动因。

这里也不妨以上述案例信访制度为例来印证脱节现状。中国现代信访制度的建立已有五十多年的历史，1951年6月当时的政务院就颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是新中国成立后的一份关于信访工作的文件；1995年10月28日是信访工作标志性的日子，国家颁布了《信访条例》，是我国第一部信访行政法规。它在中国立足已不是一段时间，学理上研究也由浅入深，但作用不尽如人意，人们仍是上访不断，矛盾激烈。

而进一步把视野放大，再看两例——行政听证制度和行政诉讼制度。行政听证制度源起于美国，我国于1996年《行政处罚法》将其引入并正式规定，但从实际作用来看情况不容乐观。在2011年7月，新华网转载的一篇名为《‘听证专业户使听证流于形式》的报道中提到：“一位名叫胡丽天的63岁老人竟然19次参加过各类听证会，而且逢听必支持涨价，先后支持过涨水价、涨的士价、涨停车费等等，这引来质疑声一片。”可以看出听证制度在此并没有发挥实际价值反之被异化，从侧面也印证另一个道理，既然不能为实践所运用那就可能被实践所改变，这正是中国社会中“上有对策、下有政策”的真实写照。不得不说该制度难以解决行政信息公开和人们参与权、知情权保障问题，从而使得人们对此类行政决定普遍不服，导致上访不断、纠纷重生而迫使机关寻找新的路子化解。从另一例来看，尽管行政诉讼法修改呼声高涨，专家几度议稿，将实践中“立案难、审理难、执行难”等突出问题摆在关键位置。然而，目前的行政诉讼制度由于受案范围过于狭小，“告官不见官”怪圈的存在，原告胜诉率低，行政权的过分干预等现实情况的制约，它已显现出被实际生活空架之态势，很难说其真正起到实质性化解官民纠纷作用，反而出现判而不服、案结事未了等不该有的情形。如此，它与实践脱节现状无需多言，离真正融入我国法律制度中还有一段距离。

其实法制与实践脱节问题不止于上述，实际生活中还存在一些其它类似制度，如行政复议、行政征收等。而再进一步把视野放置于整个中国法学视野内，其被笼罩在西方法学“现代化范式”的支配下，中国法学论者所关注的更可能是宏大的宪政、民主和法治，而不太可能是与中国农民乃至中国人的生活紧密相关的地方政府的品格和司法的品格。正如邓正来教授所言：“中国法学在进行法律知识生产和再生产的过程中基本上忽略了对中国现实问题的切实关注和研究，甚至根本就没有意识到中国法学在当下的发展必须以我们对‘中国的定义为基础这个问题。”正是这种“现代化范式”的支配使得中国许多制度在设计理念上过于美好而忽略了对中国现实问题的切实关注和研究，使得没有真正融入到中国社会实践中去，因此在完成行政目的方面捉襟见肘，难以化解真正棘手的社会问题。这也正促使机关在此制度内外进行变通，探索新的路径。

总之，行政管理创新正是处于制度与实践脱节的背景下，决策者运用现有法学理论和规则基于管理实践的需要不断进行着行政管理制度和方式、方法的创新。这种管理领域大规模的制度和方法的創新不仅是积极回应社会结构急剧变化的需要，更是构成整个社会转型不可或缺的一部分，它就带着这种功能在这样的环境中应运而生。

二、功能主义视角——行政管理创新的理论支撑

（一）积极的机关行政——行政效能原则

行政法制度与实践的脱节使得现代行政法学不能仅仅关注“下游”的司法审查，也需关注“上游”的行政创新过程，以追求行政过程的理性和民主性为要务。鉴于此，德国有学者提出了“功能正当的违法性”原则，在对法的价值重新考量的基础上，对某些特定事实作原则性审查、进行协商甚至允许有限的违法，并认为在有限的资源情况下确保行政效率是必要的。这是以行政法实际实施效果为出发点，从利益的视角来衡量行政行为的正当性。而我国学者基于“合法性”和“最佳性”两个考量基点提出了“行政效能原则”，它完善着多元的行政价值体系，要求行政机关选择行政手段除受到职权范围与法规框架的约束之外同时还应以拟达成的行政目的为评估取向，选择在财政、人事、时间、程序、风险、监督等各方面上最具有经济性与效能的手段，从而达到行政手段与行政目的间的最佳化关系。这样的理论视角正是基于中国行政法制与实践脱节现状，出于弥合两者间隙的目的而作出的合国情考量。

具体而言，行政效能原则有以下几个基本要素：法的约束为前提；尽可能发挥裁量权，实现经济效益最大化；充分考虑到比例原则，对手段和目的之间的关系进行权衡。当然，为了提高完成行政任务的质量在行政行为手段选择上的可接受性不得不考虑，即在行政过程中提高决策的开放性、参与性与回应性。如此，行政行为实施能进一步减少阻力，进而提高行政效率以达到良性循环。前文案例中政府对非正常上访人员采取的“训诫”行为，其本质是一种行政指导行为，是政府柔性执法的表现，通过利益诱导、道理说服以及依靠政府的威信以此提高行政行为的可接受性。只不过此处的政府只注意到效能原则的“最佳性”这一端，而忽视了效能原则的另一端——“合法性”，即法的约束性。可见行政创新的实际操作容易突破合法性原则限制，因此在理论上需缓和行政效能原则与依法行政之间的紧张关系，完成行政效能原则蕴含法的约束力这一重要目标。对此，施密特·阿斯曼等德国行政法学者所提倡的“行政行为准则理论”为我们提供了一条路径。准则理论对行政行为的规范构建在一个行为合法性与指向正确性的平台之上：平等处遇、比例原则、经济性、效率、透明、可接受性等，这些都为行政行为提供了合法、合理的担保。它融合了“合法性”与“最佳性”两个考察基准，一方面“禁止恣意”作为一个基准点，法拘束力最强；另一方面“自由合目的性原则”占有另一个基准点，法拘束力最弱；法拘束力贯穿行为准则首尾，根据法拘束力的强弱排列成一束光谱，两者之间结合着许多基准与指导行为。这一理论将效能、效率作为行政行为之一项准则含在光谱之内，行政机关在遵循效能原则选择行政手段不得不受法的约束。而根据个案情况，在拘束力强弱不一的各种准则中行政机关也是有自己的选择权的，即常说的“合法的自由裁量权”，政府在面对某些突发暴力、恐怖事件时维护公共安全，高效的执行解决危机成为首要任务，选择最弱拘束力或“正当的违法”类准则符合实际。

基于效能原则的正面价值指引，行政管理创新可呈现以下的发展趋势：（1）以适当扩权推进创新。这正是基于纷繁复杂社会挑战的现实情况，面对行政法制度不能回应社会需求得出的结果，是用适当集权的手段推进法治的过程，是一种过渡状态。但它的这种扩权并不是加强社会全面管制，而是有的放矢，针对社会普遍关注、问题严重、利益重大等行政任务就不必僵化恪守权力清单中划定的依法行政范围。因此，有条件的承认此时地方性“行政规定”（即“红头文件”）治理社会的效力，既是对冒违法风险制定大量的“红头文件”来推行依“法”行政的正视，也是基于中国实情对权力有效分配的一次探索，这与2015年3月修定《立法法》将地方立法权扩大到设区的市的做法不谋而合。而针对需要在规制上进行缓和的社会自觉地带，就需通过“简政放权”来使市场机制发挥资源配置的基础作用。日前，实践中政府出现大量行政审批权下放正应着这一要求。（2）以多元的行政手段、方式回应创新。面对现代社会发展需要，消极的排除社会病态这种应付式行政行为已不能满足政府负起充实国民社会权并积极兴利的责任，因此，行政机关得改变被迫行为为自觉行为。于是现代行政行为与之传统相比不仅出现了许多柔性、契约方式，更朝着服务型、防范型多元行政行为方向发展。这种多元化的趋势正是管理创新的反映，又推动其发展。

（二）宏观的社会印迹——宪法变迁

行政管理创新作为回应社会需求的一种改革举措，在实践中不断寻找着自我。这种摸着石头过河的试错渐进改革创新之路，其所带来的一个宏观结果是社会变革与成文宪法之间的紧张关系——传统的立宪主义思维是以宪法规范之于社会的有效控制为逻辑起点，而试错渐进式改革则可能突破现行法律框架，如是，二者之紧张关系便不可避免。这种紧张关系起因有些并不是改革本身的不正当，而是因为我们的宪法和法律规定了某些它们本来不该规定的东西——不应该限制农民的基本自由，不应该没有理由地区别对待农村和城市土地，不应该在宪法中规定特定的经济组织机构等等。而为消解这种紧张关系，成文宪法周期性地调适自身——在不断地确认试错性的碎片化的“改革成果”中，实现了其自身之变迁。这正揭示了行政管理创新对宪法的影响——宪法自身的变迁。

来源于基层力量的管理、实践者针对实施行政任务遇到的困难进行自发探索和自主创新，创造一套属于自己的问题解决机制。这既是一次被迫行为也是一次试验行为，一旦试验成功，即被推为一种普世的经验。因此，这也成为中国改革常用之道——划分试点和推广两个阶段。不刻意追求一步到位的改革，而是力图通过微量改革的累积，逐渐达成质的飞跃。从这个角度而言，行政管理创新者充当了一个隐性宪法解释者角色。宪法修改程序十分严格，故某些规范与现实的冲突便通常采用宪法变迁的形式，在某些国家，宪法变迁是进行宪法修改的必要的准备工作，宪法修改正是在宪法变迁积累的经验上进行的，用丰富社会规范、适应社会生活的形式。在此，这种宪法解释者的角色对宪法变迁的影响主要体现为不对宪法文本作程序上的变动，而是经长期的实践已经取得当代国人的共识时基于社会实际所产生的宪政实质性运作变动，属于实质性宪法范畴。

但哪些创新行为真正对宪法变迁产生推动力，也就是说属于真正意义上的宪法变迁。对此，此前学界也出现过理论上的争鸣，如“无形修改”论、“良性违宪”论等，实质上看都是对宪法变迁界域的探讨。在此，笔者试举两例进行对比探讨，前述河南“非正常上访训诫中心”例证，显然不能基于社会的维稳考量而抹煞宪法规范对人权的保障。而至于“孙志刚事件”中，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的规范明显与当时的社会实际的需要相违背，不利于现代化高速发展中资源和人口的流动，更不利于个人权益乃至整个社会保障。对此，政府出台了新的《办法》，创新管理制度，转而取代的是一套由强制变为自愿，由管制转为服务的救助制度。由此可见，前一例行为是典型的违宪行为，而后一例不能肯定说是一次宪法变迁过程，但其却体现着宪法变迁这一要义的实质内涵。

综上，置于效能原则之上的管理创新是符合我国社会中庞大而复杂繁重的行政管理情况，而在管理中践行着积极的创新行为又在潜移默化地引起宪法的变迁。反观之，宪法的变迁使得法以社会为基础，架空那些不为社会所适用的法律制度，又起着弥合法律制度与实践脱节的作用。但这只是从理论层面提供了支撑，法治社会创新还需要寻找制度层面的约束，以此引导行政管理创新良性发展。

三、法治保障——行政管理创新的制度约束

行政管理创新源于实践而高于实践，它也不断冲击影响着法律保留等公法理论，而行政机关决策者不确定的个人因素也造成违反行为时有发生，良性的创新活动必须有规则的约束并提供机制上的保障。

（一）应有的约束原则

诚如前述，实践性是行政管理创新基本属性，但“存在不一定合理”。在现代法治社会中行政管理创新还应具有一个鲜明的特性——法律属性，只有纳入行政法治的视野才有可能和有必要进行法学探讨。毋庸置言，将行政管理创新纳入良性的行政法治创新之路，首先必须有原则指引。

对此莫于川教授提出了四条原则：“1.对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点；2.对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之；3.创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡；4.创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。”这种总结大体上站在一个和目的视角进行的考量，而面对目前这种“双刃剑”式的创新行为，笔者认为首先应理顺创新过程中出现的风险问题，继而对症下药。这种风险有学者总结为：“其一，体制改革和创新明显违背现行的法律法规；其二，创新的体制本身是合法的，但是创新的手段和方法是违法的；其三，实施的手段违反宪法和法律的精神，但当时无明文禁止。”这样的总结是单纯从法律风险来看。而另有学者总结认为：“潜在风险主要是四个方面，即不合法、不科学、不公正和不合时宜。”后者总结的覆盖面较大，基本涵盖了目前创新过程中的问题和风险。而前者主要是在法律維度内考量行政管理创新风险，是对后者不合法这类风险的精确化。当然，不科学、不公正和不适宜也可能产生相应的法律风险。如某政府强行推行种植结构调整行为，这里面就可能因不科学、不适宜而导致农民利益受损从而产生的法律风险。因此，两者只是概括的视角不同，本质趋同，而在对约束原则总结时都应予以借鉴。鉴于此，参看莫教授的总结原则，笔者认为它应有的约束原则包括：

1.法律保留原则。法律保留原则是现代行政法治的首要原则，指在特定范围内对行政自行作用的排除，即“法无授权即禁止”。它包括两个方面，法律保留的范围和法律保留的密度。就我国而言，《立法法》第8条明文列举了10条法律保留事项，这些事项行政立法无权创设，显然在河南“非正常上访训诫中心”事件中用“训诫”手段变相限制人身自由违反了本法第8条第5款的规定。保留密度也即“法律”种类问题，在我国应包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及民族自治条例。地方自治条例在法律保留方面是有一定的变通权，针对地方独立势力、暴力恐怖事例，这类管理可采取暴力手段，对于属于自治事情也可自行处理。而《立法法》修改将地方立法权扩大到普通设区的市，地方“法律”规模有所扩大。因此，在我国“一元多层次”的立法体制下，地方政府应妥善清理本级政府的行政权力，在多层级的“法律”中正确设置保留的事项和权限，既能防止权力的滥用，又能及时回应社会的需要。

2.基本人权原则。这应该是一条始终贯穿于行政管理创新过程中的红线，人永远是目的而不是手段。政府通过手段、方式和体制的革新，其目的是完成行政任务、稳定社会秩序，从而实现善治。而实现善治的本质特征就是政府与公民和谐共处、共同治理社会。因此，在实践创新中基本人权原则不能动摇。这样才会避免河南“非正常上访训诫中心”事件、“夏俊峰”案件、“孙志刚”事件等再次发生。而政府对这类事件处理的“创新”正是违背现行的宪法、法律法规的主力军，如能在这类事件中坚持不触碰基本人权红线也就大大降低了行政管理创新中出现的违法风险。当然，前述莫教授总结的1、2点正是基于对人权的保障按照约束程度做了两方面细化，使之在实践中更具有可操作性。

3.权责统一原则。权责统一的最终目的是实现执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。它要求行政机关得到授权后一定要在自己的权限范围内行政，并受到内、外界不同角色的监督，当权力出现滥用时有相应的追责机制。如此，权力的来源必受到依法行政原则中法优越和法保留原则的“过滤”，这是权力不被滥用的前提。其次，任何权力的行使都背负着责任的“包袱”，迫使决策者、执法者时刻不忘行为的合法正当性。因此，它有力地规避了机关决策者因徇私舞弊而擅作主张导致的违法风险。再者，内、外不同角色的监督及追责中一套透明、公开、广泛的参与监督体制是题中之义，在行政管理创新全过程必不可少。信息、科技的日新月异既带来了行政手段、方式现代化，也带来行政服务、监督的高效便捷。在此，创新的体制本身是合法的，但是创新的手段和方法的违法事件时有发生，如“电子眼”取证侵害公民隐私权。如此，应该提高决策的透明、公开、广泛的参与程度，一旦监督力度提升，责任就能得到落实，这样的违反手段、方式也会成下降态势。

4.个案平衡原则。个案平衡本是法理学中解决法的价值冲突的一个原则，它要求同一位阶的法的价值发生冲突时，必须综合考虑主体之间的特定情形，使个案的解决能够适当兼顾双方的利益。因此，它包涵了利益兼顾和风险比例两个子原则。引入文中目的是用来否定个案中出现的实施手段违反宪法和法律的精神但当时无明文禁止等情形。实践中，由于创新是一种突破现有规则的试验行为，经常会出现无法律法规明文情形，如“南京市交警管理行人闯红灯事件”，尽管我国《道路交通安全法》对此闯红灯行为人强制没有否定，但这种强制行为根据个案平衡原则中风险比例原则看，如果放任交警有这种强制权不免产生权力的异化，同时也有限制人身自由之嫌。而根据利益兼顾原则，既要兼顾行人利益，又要兼顾安全，单纯兼顾安全而忽视行人利益是不可取的。当然，一些量化的标准也需从具体的个案中探讨。反之，从正面来看，一种创新行为没有法律法规的条文支持，但是符合宪法的精神和社会发展整体利益，也可借用此原则衡量之，而这种影响也涉及到宪法变迁和宪法修改。总之，在个案中坚持平衡原则契合了行政管理创新源于实践的特点，而反之又能在实践中进行利益衡量，约束不合理、不正当的行为，符合莫教授前文所提的“公平与效率、自由与秩序、社会效果与规范效果统一”的标准，这样的规则约束也是对管理创新实践性、独立性的一个限制。因此，其价值不言而喻。

（二）具体的措施保障

在规则和价值原则的指引下把自发创新行为转为自觉行为还需具体措施予以保障，这些措施应该是覆盖行政管理创新全过程，包括事前的学习取经；事中相对人的合作、参与，提高决策的接受性、科学性；事后的信息收集、反馈、废止及追责。

1.域外政府经验和国内企业经验的借鉴。域外政府管理社会的经验主要是从管理模式上进行借鉴。而现代西方的社会管理模式有着这样的发展趋势：秉着“小政府，大社会”“让信息跑路而不是公民跑路”的服务型政府理念，以市场为导向，在管理的组织上和结构上进行优化，积极推进多元化的福利和社保实施手段。这也是值得我国政府管理创新朝着这个方向努力。而在具体的措施上也可借鉴业已成熟的一些西方社会管理市场化手段，如公共服务外包、代用券、社会中介机构等。同时，政府对社会的管理一定得借助社区组织的力量，政府在对社区内部事务管理的能力不及社区组织，而社区稳定直接影响到基层和谐，这也是西方现代社会管理发展普遍重视它的原因。

至于国内企业经验，主要是借鉴成本-效益分析经验。企业以市场为导向，以利益为动力，其在管理创新中敏锐度高、适应性强，能对瞬息万变的市场行情选择最有益的措施、手段。现代政府作为服务政府其本质也就是服务社会的市场主体，因此，为满足服务的要求可借鉴“私人”管理经验，顾及成本与效益关系，选择最优创新手段。这不仅是应对社会突发事件的现实要求，也是效能原则的一个体现。当然，其中引进先进的管理技术、方式也是其学习的对象。

2.参与性程序设计。行政参与其本质就是将公众或者行政相对人当作行政伙伴而不是管理对象，因此，参与就是合作，只有这样才可能真正转变社会管理观念，即把社会治理由政府“私事”转变为民众参与的“公事”。具体而言，参与性程序设计中参与人员包括两个方面：（1）公民的参与。扩大公众参与，实现信息公开，通过保障民主，构筑合意平台。这样不论是创新手段的适用或是制度的推行都有效地加入民意，提高了决策的可接受性。而可接受性的提高往往又是消解行政任务难以完成的“良药”，如此便形成了一个良性循环。（2）专家参与。专家的参与主要是保证创新结果的正确，提高决策的正确性。一次具体的实践创新过程，特别是涉及利益大、波及面广的行政决定，应进行专家论证。总之，参与的程序应该多样化，它不仅包括专家论证会、听证大会等主要参与程序，还应设计一些其他可以提高决策正确性的程序，如行政决策的调查研究、议决分离等应纳入规制程序。

3.合理的“自诊”系统。一套程序的创新设计和生成不等于其能完美的自行运转，因此行政机关需要洞察运行情况，及时收集反馈信息，以备调整。实践中，针对社会重大事件的管理革新通常采取试点推广的办法，其目的正是通过后期的信息反馈来提高决策的正确性和可行性，因此信息反馈应作为行政管理创新后期发展的一个重要保障机制。在此，行政机关可尝试设置附带性的一个后期审查机制，包括两个方面：其一，成功的创新被予以推广。“中国地方行政管理创新奖”正是对这种成功创新行为的一次肯定与推广。其二，失败的创新予以废除。这里的失败创新也就包含上文所提及的那几种风险情形：不合法、不科学、不公正、不适宜。同时，一旦这种创新被废止必然牵扯归责问题。对此，针对小过、小错可以在内部公务员责任追究机制中消化，而針对涉及利益大、波及面广的行政决策失误就必须有单独的责任追究机制，中共十八届四中全会所提及的重大决策终身责任追究机制正是回应了这个需求。当然，这也是一个日后需要深挖的制度，在此不作深究。总之，合理的一套“自诊”系统对促使行政管理创新良性发展必不可少。

四、小结

国家治理现代化就是对管理方法、经验进行创新升级，而方法、经验无不产生于实践，满足实践的需要后以此为契机总结法治经验、升级法治方法，进而指导行政管理实践，这便是常说的“从实践中来到实践中去”。而良性的行政管理创新正是在规则的约束下，秉着行政效能原则的指引，由一种应付式的行为变为一种合法、合理的自觉行为。这种纳入法治化现代治理轨道的行政管理创新，必将为社会治理注入一股新的动力，继续有效地推动中国现代化进程。

参考文献：

[1]邓正来.中国法学向何处去[M].北京：商务印书馆出版社，2010.

[2][德]汉斯·J.沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法[M].北京：商务印书馆，2002.

[3]朱新力，唐明良.行政法基础理论改革的基本图谱——“合法性”与“最佳性”二维结构的展开路径[M].北京：法律出版社，2013.

[4][德]施密特·阿斯曼著，林明锵等译.秩序理念下的行政法体系建构[M].北京：北京大学出版社，2012.

[5]章剑生.现代行政法基本理论（第二版）·上卷[M].北京：法律出版社，2014.

[6]江国华.实质合宪论：中国宪法三十年演化路径的检视[J].中国法学，2013，（4）.

[7]胡鞍钢.顶层设计与“摸着石头过河”[J].人民论坛，2012，（9）.

[8]王学辉.行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2011.

责任编辑：秦利民