改革开放40年我国政治体制改革的主要进展和走向

[摘 要] 改革开放40年来，我国政治体制改革取得了不少进展，主要体现为：始终坚持正确的改革方向，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；按照坚持党的全面领导的原则，健全中央党政领导体制；按照党总揽全局、协调各方的原则，理顺党政关系；丰富了民主形式和民主内涵，不断完善民主实现机制与程序；改革创新权力监督机制，组建集中高效的国家监察委员会。

[关键词] 改革开放；政治体制改革；人民当家作主；民主集中制；政治文明

[中图分类号] D62 [文献标志码]A [文章编号] 1672-4917（2018）03-0031-08

所谓政治体制，是指政党、政权机关和其他政治组织的结构体系、职能划分及其运作方式。一般分为两个层面：一是国家权力结构体制，主要包括执政党的产生方式与执政方式，国家立法、行政、司法权限的划分及相互关系，国家基本的选举制度和决策模式等；二是政府行政管理体制，主要指政府机构的设置及其职能、政府的社会调控机制、国家人事制度等。[1]党的十二大报告明确提出，要继续改革和完善国家的政治体制和领导体制。1986年9月，邓小平指出：“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。”[2]176-177我国政治体制改革的范围大致包括政治体制改革的方向原则、党政体制改革、完善党政关系、依法治国、人大改革、政府改革、政协改革、纪检监察体制改革等方面。改革开放40年以来，我国政治体制改革主要在以下方面取得了比较突出的进展。

一、政治体制改革始终坚持正确的方向和原则

对于政治体制改革而言，方向和原则至关重要。政治体制改革坚持什么方向、遵循什么原则，直接决定了改革的性质和成败。20世纪八九十年代苏联东欧各国的政治体制改革最后都变成了“改向”，教训十分深刻。在国内学界已经形成的一个共识是，中国在政治体制改革方面积累的宝贵经验中，“最核心的一条，就是把握正确政治方向”。[3]

（一）坚持四项基本原则，保证政治体制改革的社会主义方向

首先，中国政治体制改革的前提是坚持四项基本原则。这是政治体制改革的总原则，也是政治体制改革的价值取向问题。邓小平认为，“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导”[4]391。改革党和国家的领导制度，“正是为了坚持和加强党的领导”。[4]341-3422012年12月，习近平总书记指出：“以四项基本原则保证改革开放的正确方向”，坚定不移走中国特色社会主义道路。”[5]152013年11月，他还指出：推进改革的目的是要不断推进我国社会主义制度的自我完善和发展，“这里面最核心的是坚持和改善党的领导、坚持和完善社会主义制度”。[5]18

其次，坚持根本政治制度和基本政治制度，不断完善政治体制机制。党的十六大报告明确提出，政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。 2014年9月，习近平总书记指出，要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，“要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”[6]主要是推动政治体制与机制的完善。如果说中国的经济体制改革是“取代型”的改革，是用社会主义市场经济体制去取代计划经济体制，那么，可以说政治体制改革则是“完善型”的改革。[7]中国政治体制改革是“完善型”改革（社会主义政治制度的自我完善和发展），而非“取代型”改革（用西方民主制度“取代”中国民主制度）。如果将人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等根本政治制度、基本政治制度都改了，那么中国政治体制改革就不是“自我完善”，而是“改向”了。国内外那些坚持“取代型”改革标准的学者认定中国政治体制改革进展不大，这恐怕是重要原因之一。事实正好相反，中国政治体制改革取得了较大进展。

（二）把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来

党的十六大报告首次提出了三者有机统一的原则：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[8]553

2003年9月，胡锦涛在中央政治局第八次集体学习时强调：“坚持政治文明建设的正确方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是我们推进社会主义政治文明建设必须遵循的基本方针，也是我国社会主义政治文明区别于资本主义政治文明的本质特征。”[9]这就将“三者有机统一”的原则上升到社会主义政治文明建設“基本方针”和社会主义政治文明本质特征的高度，凸显了其对于中国政治体制改革的指导意义。

如何才能实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者相统一？党的十八大报告作出了回答：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”[10]这三个“更加注重”对应三个“保证”（保证人民有效治理国家，保证人民实现四种形式的民主，保证人民依法享有广泛权利和自由）。简言之，这“三个保证”的实质就是保证人民当家作主这个根本。

党的十九大进一步从理论上阐明了党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间的内在逻辑关系：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”[11]十九大还提出，健全人民当家作主制度体系，加强人民当家作主制度保障。

在某种程度上说，改革开放以来我国在政治体制改革方面取得的最具实质性的突破，就是“把共产党领导、人民当家作主与依法治国有机结合起来，进一步完善和发展了社会主义民主政治制度及其运行机制”。[12]

（三）中国政治体制改革要坚持中国自己的目标和民主评价标准

首先，中国政治体制改革的主要目标是发展社会主义政治文明。党的十六大将建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。党的十七大、十八大都将“发展社会主义政治文明”作为政治体制改革的目标。中国不会以西方资本主义所谓的“政治文明”为模板，更不会照搬西方民主模式。中国坚决反对多党竞争、三权分立和议会民主那一套错误做法，坚持走中国特色政治文明之路。

其次，中国政治体制改革的根本目标是人民当家作主和调动全体人民积极性。1986年9月，邓小平指出：“我们政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社會主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”[2]178党的十八大也强调，政治体制改革要“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标”。[10]以人民当家作主作为中国民主政治发展的根本目标，大大超越了西方资产阶级民主的限度。

最后，坚持中国特色的民主标准而不是西方的民主标准。2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。[6]这八条民主标准是对西方单纯强调选举民主标准的超越，中国民主标准更加全面，既包括民主选举标准，又包括民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等标准。

二、按照坚持党的全面领导的原则健全中央党政领导体制

党和国家领导体制问题是我国政治体制最核心的问题。我国的领导体制，“大体上由国家权力系统、行政管理系统和党的系统所构成”。[13]中国共产党的领导体制包括广义和狭义两个方面：广义的党政领导体制，主要是处理党政权力关系，即处理中国共产党与人大、政府、政协、公检法之间的权力关系。狭义的党内领导体制，是“中国共产党实施领导活动的组织结构、运行规则、运行机制的总称”[14]2。我国党和国家领导体制改革遵循着从中央到地方的思路，因此，笔者重点分析改革开放40年来中央层面党和国家领导体制改革的进展。

（一）中央党政领导体制不断完善

首先，中央党政领导体制的组织结构由“一个核心”和“五个党组”构成。即中央委员会、中央政治局及其常委会——全国人大党组——国务院党组——全国政协党组——最高人民法院党组——最高人民检察院党组。其中，党中央是领导核心，并通过上述国家机构的党组发挥领导作用。1989年9月，邓小平指出：“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”[2]319换言之，中央政治局常委会负责重大问题决策，全国人大、国务院等国家机构负责贯彻执行。2014年1月，习近平总书记指出：“中央委员会，中央政治局，中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。”党中央作出的决策部署，“人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实”。[15]772这就表明国家机构党组在贯彻落实党中央决策部署方面具有重要领导作用。此外，在中央一级还建立和强化了各国家机构党组向中央政治局及其常委会汇报工作的重要机制。党的十八大以来，中央政治局常委会、中央政治局连续三年听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报。这一重要的制度安排，使党中央通过各机构党组加强了对国家机构的集体领导，凸显了党组在国家机构运行中的领导作用。

其次，建立党政军最高领导人“三位一体”的领导体制。改革开放之初，中共中央总书记、国家主席、中共中央军委主席三个职务一度分设。1983年6月，李先念当选为国家主席，此时的中共中央军委主席是邓小平，中共中央总书记是胡耀邦。1988年4月，杨尚昆当选为国家主席，1989年6月、11月，江泽民先后当选中共中央总书记和中共中央军委主席。1993年3月，江泽民当选国家主席后，形成中共中央总书记、国家主席、军委主席三位一体的领导体制。2004年9月，江泽民在十六届四中全会上辞去中央军委主席。他指出：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”[8]603此后，党政军最高领导人“三位一体”制度化。

（二）恢复和完善了中央集体领导体制

中央政治局常委会集体领导制度是指中共中央政治局常委会成员分工合作与协调合力相结合的集体领导机制。具体说来，这种集体分工协作机制是指“中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发，既分别代表不同机构、分管不同工作，同时又协调合力进行重大决策的运行机制”。[16]161982年，党的十二大决定废除存在多年的主席制，中央只设总书记。从此，中央总书记取代中央主席成为中共中央的最高领导者。[17]中央委员会总书记负责召集中央政治局和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作。中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构，也同样实行集体领导制度。

此外，中国共产党还建立了中央领导人集体交接班机制。正如习近平总书记所说，“我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度，实现了国家机关和领导层的有序更替”，[6]形成了具有中国特色的权力交接模式。

上述中央政治局常委会集体领导机制、中央领导人集体交接班机制等机制的确立，标志着党的最高权力机构的选拔机制与运作机制更加民主、更加高效。

（三）领导核心机制的确立是落实民主集中制的重要制度安排

党中央实行集体领导，也必须有一个领导核心。1943年10月，毛泽东指出：“实行一元化的领导很重要，要建立领导核心，反对‘一国三公”。[18]69毛泽东引用“一国三公”典故，意在强调当时抗日根据地的党、政、军三方面应当有统一的领导，不要政出多门，工作上应当互相协调、配合。1989年6月，邓小平指出：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的”。[2]310一个国家、一个政党，领导核心至关重要。为什么这么说呢？如果没有领导核心，每个中央政治局常委在自己分管的领域就拥有很大权力，不愿让其他政治局常委过问，这就可能出现“九龙治水”局面。如果有了領导核心，就能使党中央能够保持统一行动能力。作为民主集中制的制度安排，党中央领导核心的含义是，“在党的最高决策层不能够就重大问题做出统一决定的情况下，由党内授权的总负责人做出最终决定并成为全党意志。”“在这种情况下由‘核心做出最终决定，方能使得在重大问题上或在重大关头，党依然能够保持统一行动能力。”[19]换句话说，党中央领导“核心在很大程度上意味着有权在政治局常委会这个层面推进协调、沟通、交流、整合，在议而不决的重大问题上有权进行最后的拍板、决策”。[20]坚持民主集中制，既需要发扬民主，又需要正确的集中，形成决策共识。在政治局常委会内部，中央总书记作为领导核心进行协调、沟通、交流、整合非常重要，有助于政治局常委会议最终决策的形成。党的十八届六中全会正式提出“以习近平同志为核心的党中央”这一重大命题，并被写入了十九大通过的党章。

（四）建立健全党对重大工作集中统一领导的体制机制

党的十八大以来，进一步加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，增设并优化了党中央决策议事协调机构。2013年12月，党中央设立中央全面深化改革领导小组，2014年1月、2月、3月分别成立了国家安全委员会、中央网络安全与信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组。

2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》除了组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等机构外，还将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会，“负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。[21]31需要特别指出的是，党中央决策议事协调机构必须在中央政治局及其常委会领导下开展工作。习近平总书记阐述了增设并优化党中央决策议事协调机构的目的和重要意义。他指出：“按主要战线、主要领域适当归并党中央决策议事协调机构，统一各委员会名称，目的就是加强党中央对重大工作的集中统一领导，确保党始终总揽全局、协调各方，确保党的领导更加坚强有力。”[21]89上述机构的设立及有关职能强化，其重要意义体现在强化决策和统筹协调职责，“提高重点领域决策和行政效率，确保改革重点任务得以有力推进”。同时还体现在，“中央政治局常委会内部协作得到加强”。[22]笔者认为，机构的增设和优化不仅加强了政治局常委会内部的协作，而且加强了每一个中央决策议事协调机构内部成员（包括党政部门负责人等领导小组或委员会成员）之间的协作。

三、按照党总揽全局协调各方的原则理顺党政关系

执政党如何正确处理党政关系，是我国政治体制改革的核心问题之一。党政关系是指中国共产党的领导与国家政权（人大、政府、公检法）之间的职权关系。在中国，广义的党政关系还包括中国共产党与政协之间的关系。中华人民共和国成立之后，为了适应高度集中的计划经济体制的需要，在政治上逐步形成了高度集权的一元化领导体制和高度集中的权力结构。“领导体制形成了一种横向权力集中于党的系统，纵向权力集中于中央，党内权力集中于领导者个人的权力配置结构”。[13]中国党政关系受苏联“党政合一”模式影响较大，党政不分、以党代政现象不同程度地存在着。为改变这种权力过分集中、党政不分的现象，我国政治体制改革对政治权力进行了横向调整，“努力理顺党、人大、政府与政协之间的关系，注重激活各权力机构功能。”[23]我国政治体制改革在党政关系方面，先后经历了党政分开—党政分工—党政分工合作等探索，逐步理顺了党政关系。

（一）实行党政机构分开、党政职能分开

我国党政分开大致经历了三个阶段：第一阶段（1980—1982年），党政机构分开，取消“文革”中形成的革命委员会体制，各级党委、人民政府和人大分立； 第二阶段（1987—1989 年），党政职能分离，取消政府机构中的党组，党的领导定位为政治领导，政府职能与政党职能划分。[24]第三阶段（1989—2002年），党政职能分开，党组作用得到加强。党的十三届四中全会后，政府机构中的党组逐步恢复。从实质上看，党的十五大提出的“依法治国”也是党政分开思想的体现。总之，在这三个阶段，党政分开虽在一定程度上解决了党政不分、以党代政的问题，但也带来了其他方面的问题，如党的领导核心地位与党政分开的矛盾问题。因此造成了党的领导地位的削弱。十三大党章取消了在政府机构中的党组，虽然后来恢复设置了政府机构党组，但并没有明确党组的领导核心地位，因此，党的核心领导作用发挥不够。与此同时，还带来了职位重叠、党政难以协调等新的弊端。“比如常委班子内部和四大班子的职数太多、效率低下的现象，比如党委、人大、政府之间职能不清、运行紊乱的现象，比如四大班子之间职位重叠、难以协调、执行不力的现象等”。[25]这些都严重制约了中国共产党执政功能的充分发挥。

（二）实行党政分工，在完善党的领导方式与执政方式上下功夫

首先，正确认识党的核心领导地位，是理顺党政关系的基石。只有坚持党的全面领导，在这个前提下才谈得上党政分工。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，各级党委是本地区的领导核心。十六大通过的党章规定：“党组发挥领导核心作用”。[26]347此后，形成了“一个核心”“三个党组”的组织结构。“一个核心”是指各级党委在同级组织中处于领导核心的地位，“三个党组”是指分别设置的人大党组、政府党组、政协党组。“三个党组”的设置强化了中国共产党在同级组织中的领导地位，能确保党的方针政策和决策部署得到贯彻落实。

其次，按照党总揽全局、协调各方的原则协调处理党政关系。要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及团体的关系”。[8]555党的领导的含义，不是指党包揽一切，而是指党要发挥“总揽全局，协调各方”作用。即当政权机构内部（如人大、政府、政协）发生矛盾时可以由执政党来协调。

最后，要改革和完善党的领导方式和执政方式。处理好党政关系必须在改革和完善党的领导方式与执政方式上下功夫，也就是要做到党政分工，其目的是“形成由政党领导和引导、人大立法和监督、政府管理和执行的程序和格局，使党、人大、政府协调一致地工作”。[27]那么如何改革和完善党的领导方式和执政方式？那就是不断“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”，提高国家治理能力。

（三）党政分工合作，统筹设置党政机构使国家机构运行更加高效

党中央部门于1982、1988、1993、1999年集中进行了4次改革，国务院机构于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年集中进行了7次改革。党和国家机构的历次改革，“实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变”。[21]412018年2月，党的十九届三中全会开启了新一轮党和国家机构改革，针对党政关系中存在的机构重叠、职责交叉、权责划分不合理、权责脱节以及党政机构运行中协同不够、不够协调等问题进行了顶层制度设计。习近平总书记在关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明中提出，统筹设置党政机构：坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，科学设定党和国家机构，正确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。[21]85-86这就为当前党和国家机构改革中理顺党政关系指明了方向。换句话说，党政机构之间不仅要合理分工，还要进行协同、合作，才能发挥党政机构的合力作用。这次机构改革将有些中央决策议事协调机构的办事机构设在了国务院部门。这样做有助于理顺党政机构职责关系，统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调，形成统一高效的领导体制，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协调联动。陈希还分析了统筹设置党政机构的重要作用，那就是“推动党和国家各项工作在党的统一领导下，各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同”。[21]39

四、丰富了民主形式和民主内涵，不断完善民主实现机制与程序

从党的十五大到党的十八大，党中央一直强调保证人民依法实行“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。党的十九大還增加了“民主协商”，将民主内涵扩展为“五大民主”。即“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。[11]一个完整的政治体制应包含上述五个环节，但从民主实现过程来看，西方发达国家更加看重民主选举这一个环节，忽视选举后的其他环节。正如习近平总书记所说：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[28]与西方形式主义民主不同，中国强调在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全过程中都注意保障人民的民主权利，这就大大丰富了人民民主的内涵，拓展了人民民主的外延。在实践中，无论是人大选举，还是党内选举，都取得了不少进展。人民参与民主管理的形式多样。限于篇幅，笔者只重点总结我国政治体制改革在民主协商、民主决策方面取得的主要进展。

（一）不断拓展民主协商渠道，创立和完善中国式民主协商机制

选举民主和协商民主是当代中国民主的两个基本形式。2006年2月通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[29]与西方只关注选举民主这种形式相比，中国将民主的实现形式拓展为选举民主和协商民主等多种形式。

什么是社会主义协商民主？2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确规定：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”[30]社会主义协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，其意义在于“丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵”。[28]

改革开放以来，我国逐步建立由政党协商、政协协商发展到人大、政府、司法机关的协商等组成的协商民主体系。党的十八届三中全会明确提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”[31]除此之外，协商体系还包括各级党委决策之前和决策实施之中的协商。在中国，不仅协商渠道多样，而且协商形式不断创新。以政协协商为例，在改革中探索了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式。

（二）不断完善民主决策机制，形成了中国特色的民主决策模式

1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话中明确提出了党和国家政治生活的民主化、制度化的思想，强调各级党委要实行集体领导。1982年党的十二大上通过的党章规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定。[26]261此后，为了推进决策民主化、科学化，还建立了党委内部的议事和民主决策机制，即“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。[8]287

1986年7月，万里在全国软科学研究工作座谈会上的讲话中首次明确提出决策科学化、民主化问题。此后，从党的十三大报告到十八大报告，都强调了“决策的科学化、民主化”“科学决策、民主决策”等问题。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）比较全面地创新了民主决策的机制和程序：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[31]与以往决策的事后通报相比，在决策之前和决策之中开展的协商，有助于增强民主协商实效性，真正发挥协商在各级党委决策中的作用。该《决定》还指出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”“健全重大决策社会稳定风险评估机制。”[31]这样，从政治协商机制到决策咨询机制，从重大决策的合法性审查机制、重大决策的社会稳定风险评估机制，加上党委重大决策前的调查研究机制，形成了一个环环相扣的民主决策过程，从而能保证决策的民主化和科学化。

综合党的十二大到十九大的政治报告和中央全会文件，各级党委集体决策的程序主要包括决策信息收集（人民群众的情况反映、党委成员的调查研究）——决策方案的论证（社会公示与社会听证、专家论证与技术咨询、党内事务听证咨询）——广泛的多层次协商——党委会议集体讨论决定——决策考核评估（决策问责和纠错制度）等环节。[32]总之，中国决策体制的变迁经历了从决策权力集中化阶段到决策权力民主化阶段的发展。通过以决策民主化、科学化和法治化为导向的决策体制改革，“一个中国共产党主导、多方参与、科学论证、过程开放、依法运行的决策模式在决策体制改革的实践中初步形成”。[33]正如习近平总书记所说，“我们努力建设了解風情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制，增强决策透明度和公众参与度，保证了决策符合人民利益和愿望”[6]。

五、改革创新权力监督机制，组建集中高效的国家监察委员会

加强对权力运行的制约和监督，是政治体制改革的重要任务之一。在我国，监督包括党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等。在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的。党的十一届三中全会决定重新设立中央纪律检查委员会，这是党内监督的专责机关。

党的十八大以来，中央纪律检查委员会进行了几大创新：一是建立了主要由上级纪委决定下级纪委的人事任免的提名机制。党的十八届三中全会提出：强化上级纪委对下级纪委的领导。“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[31]二是建立和完善中央巡视制度，加强党内监督。党的十八大以来，“在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖”，“创新方式方法，实现党内监督与群众监督相结合。实行巡视组组长、巡视对象、巡视组与巡视对象关系‘三个不固定，带着问题进驻，下沉一级了解”。[34]三是推动派驻全覆盖，擦亮监督探头。“实现中央一级党和国家机关全面派驻纪检机构，统一名称、统一管理。实行单独派驻和综合派驻相结合”。[34]

在省（市）级层面开展国家监察体制改革试点。2016年11月，中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》规定：将由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。[35]

完善党中央机构职能，组建国家监察委员会。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》指出：为加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。[21]28-29

组建国家监察委员会和各级监察委员会具有重要作用。第一，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，有助于构建集中统一、权威高效的国家监察体系。第二，监察委员会的设立实现了纪法分开且有机衔接、相互制衡，有利于实现依规治党和依法治国有机统一。正如王岐山所说，“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡”。[36]第三，国家监察委员会相对于以前的政府监察部门，站位更高，这种“异体监督”的力度更大。在改革前的行政体系中，监察部门属于政府组成部门，与政府其他部门平级，对政府部门的“同体监督”效果十分有限。2018年新修改的宪法规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，这就使监察成为独立于行政之外的一种权力。

应该说，建立国家监察委员会是政治体制改革的一个重要突破，是加强党的全面领导的制度创新。正如习近平总书记所说，建立国家监察委员会“这项改革是事关全局的重大政治体制改革，具有鲜明的中国特色”。[21]88-89

六、结语

综上所述，由于党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一揭示了政治体制改革内在的逻辑关系，我国政治体制改革历程正是围绕着这三者有机统一展开的。可以说，三者的有机统一已成为我国政治制度最鲜明的特征、最显著的优势。在实践中，党的领导不断加强，人民民主不断扩大，法治成为治国理政的基本方式。依法治国也是我国政治体制改革和创新的重大举措。党的十九大强调全面推进依法治国，为新时代政治体制改革指明了方向。当然，中央对政治体制改革的许多顶层设计还需要与地方的创新实践相结合，在加强党中央集中统一领导的同时，不断扩大党内民主和人民民主，才能在实践中更加有效地推进社会主义政治文明建设。

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Abstract： Chinas political system reform has made considerable progress since the reform and opening up 40 years ago，mainly embodies as： always adhere to the correct reform orientation； commitment to the organic unity of Party leadership， the running of the country by the people， and law-based governance； uphold the principle of overall Party leadership， improve central Party-government leadership institution； according to the principle of the Party provide overall leadership and coordinates the efforts of all involved to modify the relationship between the Party and the government； diversify the forms and contents of democracy， continuously improve the democratic mechanism and procedure； reform oversight system of innovation power， establish collective and effective national supervisory commission.

Key words： reform and opening up； political system reform； the people run the country； democratic centralism； political civilization

（责任编辑 孙俊青）