从国内首例留置案看浙江如何做好监察改革先行者

傅潇潇

2016年，随着中共中央十八届六中全会的召开和习近平总书记发表有关监察体制改革的重要讲话，国家监察体制改革——这个崭新的词语进入了公众视野，开启了中国监察体制改革的序章。

11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市没立各级监察委员会，从体制机制、制度建没上先行先试、探索实践，为全国推开积累经验。12月25日，全国人大常委会表决通过了关于在三省市开展国家监察体制改革试点工作的决定，规定了试点工作涉及的最主要、最基本的制度。

浙江作为第一批试点省份，其监察体制改革由此走上探索前行之路。

首起监察留置案

2017年1月20日，浙江省十二届人大五次会议选举产生了第一任浙江省监察委员会主任。当天下午，浙江省人大常委会会议任命了省监察委员会副主任、委员。

2月17日，杭州在该省率先完成13个区、县（市）监委的组建、转隶工作。4月18日上午，杭州市监察委员会正式挂牌成立。市、县两级实行纪委监委合署办公，对党委全面负责，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。

此次改革，杭州市、县两级监委从该市检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪三个部门划转编制259名，实际转隶人员239人，其中市级43人、县级196人。

机构挂牌、人员组建，只是迈出了改革的第一步。为加快推进纪委、监委机关人员思想、工作、业务等方面的全面融合，杭州市纪委快速启动了纪检监察业务专题集中培训，并开始举办年轻干部夜学班。通过全员集中专题培训和年轻干部每月一至两次的夜学，使全体纪检监察干部深化对全面从严治党的认识，将法律法规、党纪党规融会贯通，提高了队伍战斗力。

浙江省纪委书记、监察委主任刘建超认为，浙江监察体制改革和山西、北京都是在中共中央的决策和全国人大决定的基础上来开展相关的工作，尽管做法上可能有一些区别，但取得的成效都是一致的。至于“浙江经验”，有个形象的比喻就是，改革就像一个人的身体，为了保持活力，不但这个人身体中的主动脉血液要走通，毛细血管也要通。下一步会继续精准有序地推进监察体制改革。监察体制改革不是写意画，而是工笔画，一定是精准的。

浙江省委书记车俊曾说： “浙江在推进监察体制改革试点上积极审慎，扎实有效，全面准确落实党中央和中央纪委决策部署，试点工作取得圆满成功，为全国推开提供了浙江经验。”

截至2018年3月11日，浙江省共对292名被调查人采取留置措施，办结案件中被留置的主要监察对象100%移送起诉。此外，未采取留置措施，直接移送检察机关审查起诉172人。浙江省监察委成立以来，已审查调查厅级干部29人，其中涉嫌职务犯罪8人，同比增长60%。移送起诉的案件平均留置42.5天，比前三年纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64. 4%。

而这其中，上城区监委办理的全国首例監察留置案件更是得到了社会各界的普遍关注。

2017年3月17日，杭州市上城区监察委员会依法对涉嫌贪污的某机关下属事业单位工作人员余建军作出立案调查决定，并对其采取留置措施，此案系国家监察体制改革试点工作以来的全国首例监察留置案。

彼时，上城区监察委员会才刚刚组建一个月零四天，浙江省、上城区监察委刚刚挂牌成立，杭州市监察委尚未挂牌。

上城区纪委常委、区监委委员田涛在接受本社记者采访时表示，由于无经验可循、无先例可依，首期留置案面临的困难和压力可想而知。但就在4月5日，上城区监委主动联系对接区检察院，协商案件移送方案。17日，此案《起诉意见书》及30余卷近1米高的案卷材料一起移送区检察院案管中心。20日，区检察院正式决定逮捕佘建军，监察程序和司法程序的衔接转换顺利实现。

同年12月26日，经杭州市中级人民法院审理判决，余建军因犯贪污罪被判处有期徒刑15年，并处罚金200万元，扣押冻结在案的财物没收并继续追缴赃款。同时，杭州市纪委监委还对此案启动“一案双查”，对涉及失渎职行为的5名相关责任人给予了相应的党纪处分。

至此，全国首例监察留置案件落槌定音。

严格审批力保无误

2017年3月16日深夜，上城区纪委书记、区监委主任金晓东与区纪委副书记、区监委副主任吴电荣仍坚持在岗，他们在等待一个涉及上城监察委这个刚刚成立的部门重要工作的一个回复。

此前14小时，上城区监委接到上城公安分局报告：16日凌晨4时，余建军到辖区派出所投案，自称其套取公款用于网络赌博，现已无法偿还。

经向杭州市纪委报告后，金晓东很快接到通知，参加当天下午杭州市纪委的专题会议。会议明确，由上城区监委进行初核，并成立由金晓东任组长的工作领导小组，负责统筹协调。

16日下午5时30分，案件调查工作会议在上城区监委召开，决定抽调20余名业务骨干组建调查组，兵分两路开展谈话和书证调取工作。一组由区监委委员田涛、第一纪检监察室主任戚晓峰带队，与佘建军进行谈话；二组与两名证人核实相关情况。

经过漫长等待，田涛从电话传来信息： “成了！”通过几小时调查，投案人身份、所述情况的真实性核实完毕。根据初步认定的涉案金额判断，很可能要启用留置措施。

17日上午，案件调查工作全面推进，初步核实余建军利用职务便利套取公款，涉嫌职务犯罪的事实。下午，杭州市纪委、上城区监委向浙江省监委汇报案情调查情况，并得到回复：此案由上城区监委立案调查，同时决定首次使用留置措施。

同日下午，经上城区委主要领导同意后，区监委经向市纪委报批同意实施留置措施。

案件调查期间，浙江省市两级党委、纪委主要领导高度关注，分管领导多次就办案进程、留置措施实施、相关文书的适用等作出具体指导，提出明确意见，充分履行了改革试点的主体责任和监督责任。

在2018年全国两会上，刘建超透露作为国家监察体制改革试点省份，浙江在先行先试中探索出台多项规定，如建立集体研究机制和上提一级审批机制，从严把关留置审批，同时对留置地点、留置时长、监督留置措施实施等作出明确规定。

2017年3月18日上午，留置操作流程的细化方案，在相关专题会议讨论中进一步完善：在宣布留置令和执行留置措施时，监委办案人员必须着正装，以示庄重。

同日下午1时28分，上城区监委两名办案人员向余建军宣布留置令，并由其本人签字接收。随后，办案人员将其送至留置场所，并完成登记、体检等流程。此外，区监委还就留置期间人员安全、汛问、饮食、医疗等问题作出周密细致安排。

3月19日，在宣布留置后24小时内，上城区监委以《留置通知书》形式通知余建军家属和工作单位；对其进行首次汛问前向其宣读《权利义务告知书》；对物品扣押进行全程录音录像，并充分保障其休息权利。

为确保办案安全落实到位，区监委对余建军在留置期间讯问活动均全程同步录音录像。整个调查工作体现了规范化法治化，也为办理全国首例留置案留存了完整素材。

4月20日，上城区检察院正式决定逮捕佘建军，监察程序和司法程序的衔接转换顺利实现，国内首起留置案留置时间为33天。

提炼经验砥砺前行

据了解，余建军是杭州市直某机关下属事业单位的科员，不是党员，不是上城区的干部，也没有贪污上城区国有资产。按照以前的规定，这类案件不归上城区管辖，因此以前的上城区纪委、区监察局并无办理此类案件的经验。按照当时初步查明的余建军的贪污行为，应当对其采取留置措施，而当时，浙江省乃至全国也没有一家单位办理过留置案件，没有任何经验可供上城区监委借鉴。

余建军投案自首之前，上城区监委并未掌握其有关线索，没有收集到任何与案件有关的证据。按照相关规定，派出所不能长时间限制其人身自由，如果无法在短时间内收集到充分证据，确定其违法犯罪行为并予以留置，那就只能将其释放，一旦其逃跑或者自杀，后果不堪没想。

从人员因素阱，首案调查启动时，上城区监察委员会才刚刚组建月余，区纪委原有干部和区检察院转隶干部还在磨合之中，尚未形成具有战斗力的稳定团队。从法律依据讲，虽然有全国人大常委会授权的十二项调查措施，但具体的操作细则尚未出台，连办案必不可少的法律文书都没有模板。

在困难重重的局面下，上城区区委书记陈瑾高度关注此案，在立案前直至结案后，多次听取专题汇报，多次亲自参加部门协调会并作重要指示，特別是勇担政治责任，亲自签署《立案审批表》。

由于余建军是在没有任何证据准备的前提下投案自首的，必须迅速收集到足够的证据，以确定是否对其采取留置措施。案件刚开始的头两天是最艰难的时刻，十多个办案人员分头行动，通宵加班，白天外出取证，夜晚撰写报告，通过20多个小时的连续奋战，本案中关键一个犯罪事实被证据彻底锁定。这使得上城区监委有足够的把握对调查对象采取留置措施。

此案为上城纪委监委向违纪违法犯罪打响的第一枪，在浙江省纪委监委、上城区委的领导和指挥下，上城纪委监委实践了12项法定监察职权中的11项，创设了20佘套法律文书，经历了留置办案的全流程，也摸索了一整套与公安、检察院、法院、案发单位等部门的沟通协调机制，这些工作为国家监察体制改革提供了上城经验、上城样本。办案过程中，组织动员机关全部业务精英20余人，分成五个办案小组，统一指挥，分工协作，全心投入，精益求精。余建军案锻炼了队伍，振奋了士气，使纪委原有干部和检察院转隶干部完美融合。

此前任上城区反贪局长的上城区区监委委员田涛告诉记者，监察工作相对于此前工作，对自身要求更高，力求做到纪法双能，其性质也要求调查内部透明化。新的岗位让他深深感觉到自己并不是一个从事司法的机器，而是一个司法从业的主体、一个政治工作的参与者。

余建军案是国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例采取监察留置措施案，作为国家监察体制改革的试点省份，浙江为监察法的制定提供了实践素材。

此外，浙江还先后制定出台《监察留置措施操作指南》 《监察留置场所暂行规定》等，为依法有效开展监察提供了有力保障。

在今年两会上，谈及浙江未来的监察体制改革工作，刘建超表示，国家需要制定统一的实施细则，在试点基础上进一步完善，同时应完善机制加强监察委内部职责衔接，深化纪检监察机关与审判机关等的协作配合。例如要理顺执纪监督部门与审查调查部门、派驻机构的职责界限，进一步明确执纪监督部门的调查权限、派驻机构的监察权限和工作程序等。

刘建超称，浙江未来也将继续推动监察体系拓展延伸，特别是向国有企业、科教文卫、基层群众自治组织延伸，从体制机制上实现对所有行使公权力的公职人员全覆盖。

浙江省委书记车俊则表示，监察法通过以后，浙江还将在几个方面重点下功夫。浙江将把监察法所体现的法治精神和制度安排落实到该省全面从严治党的实践中去，特别是落实到清廉浙江建设的谋划部署中去，巩固和发展山清水秀的政治生态。