监察委：反腐进入法治快车道

侯兆晓

编者按

2018年2月11日，中国31个省区市的监察委员会领导班子全部产生，这标志着深化国家监察体制改革试点工作迈过一个“重要时间节点”。

监察法来了，在思想上、实践中无疑会带来各种各样的冲击和影响，这些对今后依法治国、反腐败斗争都会产生巨大、现实的意义。

监察法的通过、监察委的成立，无疑标志着用法治思维、法治方式实现对行使公权力的公职人员监督全覆盖。这无疑是中国法治史、反腐史上的一件大事。

监察委的设立起源于中国古代监察制度

随着各地监察委的纷纷成立，我国的国家体制已经演变为人民代表大会制度下的“一府两院一委”，即在同级人民政府下，监察委员会对人民代表大会负责、受人民代表大会监督，并且与检察院、法院之间形成递进式的相互制约关系，在有效发挥依法反腐、加强人权司法保障、坚持我党依法执政等方面将产生不可估量的巨大作用。

可以肯定的是，从监察委的没立和试点区域来看，这无疑是对我国司法制度改革提供了一剂药方，即在深度挖掘中国传统文化中有益和可利用价值的制度模式，并改造性地加以继承和创新，也是新的历史条件下实现司法改革的有益探索。而“两院一委”的没计也为监督权的行使和集中提供了分解制衡。

古代监察制度起源甚早，中国古代的封建国家为监督政府官员，为国家利益和皇帝利益而服务，维护既有的统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的一项专门的“准司法”性质的国家监督制度。监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令和法制（当然，这里是指封建法制）的统一，参与并监督中央和地方司法（在古代，司法从属于行政，因此，在古代，司法和行政是同义词）机关对重大案件的审理活动，是中国古代监察机构及监察官员的主要职责。

中国封建社会历代的监察制度，对加强政府对官吏的监督，清腐除害，调整统治阶级内部矛盾，起了一定的作用。它成为加强中央对地方的控制、强化皇权、巩固封建统治的重要手段。但在封建君主专制制度下，监察制度是皇权的附属品，它能否发挥正常作用，与皇帝的明昏有密切关系。同时，由于封建政权和封建官吏的阶级本性所决定，监官本身因贪赃枉法而获罪者也不乏其人。

以古鉴今，国家监察委的设立和运行，目前还需在“一府两院一委”的体制下形成明确具体的制度规范，并有效地向社会公示并取得公信。在行政法治逐步完善的大背景下，国家监察法的出台和修改监督法的实现，方能使监察委的运行真正体现其没立的时代价值，并避免掉入古代监察制度同体监督、听命皇权的历史窠臼。

构建党统一领导下的反腐监督新体系

监察体制改革，被中央定位为事关全局的重大政治改革，其目标在于构建集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。

随着今年各个地方两会陆续闭幕，省级监委主任已由各省区市人大选举产生；随后，省级监委副主任、委员也相继在各地人大常委会上获得任命。中央纪委研究室有关人士说，在地方换届时一并完成监察委员会组建工作，有利于使监察体制改革与地方人大换届紧密衔接、统筹安排。

这项改革工作之所以能顺利得以进展，得益于之前在北京、山西、浙江三个省份开展的试点工作。

为了贯彻落实党的十九大精神，根据党中央确定的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，在认真总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。

党中央高度重视深化国家监察体制改革及试点工作。习近平总书记6次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究，审议通过改革和试点方案，对改革作出顶层没计，明确了试点工作的时间表和路线图；在党的十八届六中全会、十八屆中央纪委七次全会和“7·26”重要讲话中作出重大部署。

习近平总书记十分关心改革试点进展情况，2017年6月23日在视察山西时指出， “你们在国家监察体制改革试点上下了很大功夫，制度优势正在转化为治理效能，要运用好这一改革成果”，为进一步做好改革及试点工作指明了前进方向、坚定了信心决心。

监察对象的大幅扩展，试点地区深刻认识党内监督与国家监察是一体两面的辩证关系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，真正把公权力关进制度的笼子。

改革后，北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人。

新组建的国家监察委员会与中央纪委合署办公，将实现对所有国家公职人员的监督全覆盖，履行监督、调查、处置三大职责。两会前夕，最高人民检察院的反贪部门职能和机构人员已经划拨纪检监察系统。2月23日，最高人民检察院召开全院干部大会，欢送反贪污贿赂总局转隶人员。时任最高检检察长曹建明勉励大家坚决拥护党中央决策部署，在新的岗位上为反腐败事业再立新功。

从数字看监察委的人员构成

监察委各省掌门过半数为中央“空降”，或者为跨省任职，这些人事上的安排可以看出中央为了避免“熟人监督”，便于迅速开展工作的通盘考虑。

31位监察委主任中， “60后”有26人，占比八成；多数具有反腐、监督、司法、财政、审计等工作背景；13人从中央反腐部门“空降”，9人从其他中央国家机关“空降”，9人系跨省任职。

去年底今年初，多个省份县市两级监察委挂牌。今年1月下旬，全国各省区市两会纷纷召开，31个省级监察委主任随之产生。

这些监察委主任的年龄从50岁到61岁不等，其中“50后”有5人， “60后”有26人、占比超过八成。

31位省级监察委主任中有两位女性，分别是河北梁惠玲和陕西贺荣，两人均生于1962年下半年，任职路径颇不同。梁惠玲自1984年起在湖北任职32年多，曾任孝感市长、鄂州市委书记、湖北省委统战部长，2016年12月调任河北省纪委书记。贺荣1984年至2017年一直在法院系统任职，去年3月由最高法“空降”陕西，任省纪委书记。今年1月29日、30日，梁惠玲和贺荣分别被河北省人代会和陕西省人代会选举为省监察委主任。

31个省区市的监察委主任中， “空降”干部占很大比例，其中13人系从中央反腐机构空降地方任职，还有9人是从其他中央国家机关空降到地方，另有9人是跨省任职。

各地监察委主任均由同级纪委书记兼任。31位省级纪委书记的上任时间，有28位集中在2016年1月到2017年9月之间，至今少则半年、多则两年。任职时间最长的西藏纪委书记王拥军，2014年1月从中央纪委“空降”西藏，迄今4年多。

绝大多数省级监察委主任拥有从事反腐工作所需的纪检监察、司法、财政、审计等方面的履历背景。10位监察委主任拥有博士研究生学历，其中5人为法学博士。

改革成效初显现监察对象成倍增加

过去反腐败资源分散在多个单位、多个部门，反腐败的过程中会出现很多协调上的难度，影响了反腐败的效果。所以，形成党统一领导的集中统一、权威高效的反腐败资源力量，是这次监察体制改革的一个出发点。

参与此次监察体制改革决策咨询的中国政法大学副校长马怀德指出，监察委不是党的机构，它和党的机构“合署办公”；它也不是政府机构，因为它已经从政府机构中独立出来，形成了一个跟政府“平行”的机构。因此，它是一个国家监督机关。中央将此次改革定性为重大的政治改革，是由“一府两院”变成“一府一委两院”， “一委”即国家监察委员会。而这个“一委”，对“一府” “两院”都有监督职责。

据了解，监察体制改革一方面将中央的监察权力转换为国家权力，另一方面使反腐败力量集中并从现有行政权力结构中独立出来，从而更有效、更合法地实现反腐目标。

成立监察委后，绝大多数地方的监察对象翻番，改革成效初步显现。

去年开始试点的京晋浙三地，监察对象从改革前的137.8万人增至301.3万人，增幅达118 .7%。其中，北京增幅最大，从改革前的21万人增至99.7万人，增幅达374.8%。

除了首批試点地区，目前至少有9个省份公布了改革前后监察对象的数字变化，除重庆增幅较小外，其他8地都大幅增加，至少翻番。

其中：重庆市监察对象从185.36万人增至207.36万人，增幅为11.9%；安徽全省监察对象从24.7万人增至58.9万人，增幅达138.5%；江西全省监察对象从46.6万人增至116.5万人，增幅为150%；山西省监察对象从78.5万人增至131.5万人，增幅为67.5%；内蒙古监察对象从21.7万人扩展到56.5万人，增幅为160.4%；贵州省监察对象从22万人增至60万人，增幅为172. 7%；广西壮族自治区监察对象从30.5万人增至90.3万人，增幅为196. 1%；黑龙江全省监察对象从29万人增至105万人，增幅达262.1%；新疆监察对象从22.1万人增至116万人，增幅为424.9%；天津市监察对象从9万人扩展到约60万人，增幅达566.7%。

从厘清监察与司法职能定位看此次改革的重要性

陕西省扶风县林业站原副站长李新奇因非法经营罪于2013年11月被羁押，2014年8月被法院以无业人员身份判处有期徒刑5年6个月。由于李新奇隐瞒真实身份，司法机关也未能告知县林业站，导致其服刑期间仍违规领取工资78826元。

根据纪律处分条例规定，这样的党员肯定应该开除党籍。实际上，目前因违法犯罪入刑而却未被开除党籍的党员，现实中并非孤例。这些人中，不少是由司法机关立案侦查、起诉、判决入狱，既没有事先经过纪检机关调查，事后有关部门也未及时将党员违法情况与纪检机关沟通，导致“带着党籍蹲监狱”的不正常现象。

党的十八大之前，各级纪委的职能长期定位于办大案要案。以中央纪委对中管干部开除党籍的通报为例，其主要是以违法事实为主，如贪污、受贿、行贿等触犯刑律的内容，这和之后的司法机关侦查工作很容易造成重叠。党的十八大以来特别是新修订的纪律处分条例出台后，各级纪委通报的内容聚焦违纪而非违法事实，执纪审查时间也明显缩短，一定程度上厘清了纪检监察机关与司法机关的职能定位。但在对贪腐分子的立案调查方面，依然存在一定程度的职能交叉。另一方面，检察机关是国家的法律监督机关，其主要职责是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督，但目前却自侦自查、自捕自诉，有既当裁判员又当运动员之嫌。一位纪检干部介绍，曾出现过这样的情况，纪委干部在纪律审查阶段对一些贪腐分子进行组织调查后，掌握了大量的违法证据，但案件移送检察机关后当事人却突然翻案、矢口否认，检察机关又重新侦查一遍，既浪费人力物力，又降低了反腐机构的权威性。

正因如此，2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》 （以下简称《决定》）， 《决定》指出，将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。中央决定建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，旨在整合现有的行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，在党的统一领导下，厘清各自职责，避免职能交叉重叠、定位不清等现象的发生。

因此，此次改革提出要“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量”，就是要通过创新，对目前反腐败体制机制中一些不协调的地方进行改革。监察委员会成立后，如果一名党员被反映存在违纪问题线索，首先应由纪检监察机关对其进行审查，根据违纪情节对其作出相应党政纪处分；如涉嫌违法犯罪，将其违法证据移交司法机关，由检察院负责提起公诉、实施法律监督；如因触犯刑律被司法机关直接逮捕的，在提起公诉前，司法机关应先告知纪检机关，待纪检机关对其作出相应党纪处分后再对其判刑。

谁来监督监察委员会

《决定》指出，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

王岐山在2016年12月5日至6日在江苏镇江调研时曾指出，2017年要制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，把监督执纪的权力关进制度笼子。再联系刚出台不久的《中国共产党问责条例》 《中国共产党党内监督条例》，按照“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的原则，即将于纪委合署办公的监察委员会有多大的权，势必要担多大的责，通过内外监督相结合，确保“有权不可任性”。

北京市监察委主任张硕辅指出，中国自秦朝起就建立御史制度，经两千多年的发展，形成一套“自上而下的独立于行政权的监察体系”。

他认为，监察体制改革是确立中国特色监察体系的“创制之举” “没有先例”，是对权力制约体制的“新探索”。不过有分析指出，新成立的监察委同纪委合署办公，集执纪和执法为一体，权力之大令人担忧。

张硕辅回应说，监委的权力始终在内外监督下运行，纪委监委合署办公只意味着“责任的加大”。他解释，在重大问题上，将由市纪委常委会议、监察委会议集体研究决定，而重大案件也要得到同级党委和上级纪委监委批准。

根据监察法规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。

此外，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。

值得关注的是，监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建没忠诚、干净、担当的监察队伍。