党和国家机构改革迈开大步

张志然

2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行了第四次全体会议。这次会议听取了国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。

我们知道，两会前闭幕的十九届三中全会，除了人事之外，公报最重要的内容莫过于审议通过了深化党和国家机构改革的方案。

那么这份方案的具体内容究竟是什么？其中涉及国务院机构改革的部分又有什么？这次会议给这份重要的方案掀开了一角面纱。

大刀阔斧的国务院机构改革

据了解，本次要进行的国务院机构改革在组成部门方面，总共有十二项的调整。根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。

国务院组成部门调整包括：1）组建自然资源部。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。2）组建生态环境部。不再保留环境保护部。3）组建农业农村部。不再保留农业部。4）组建文化和旅游部。不再保留文化部、国家旅游局。5）组建国家卫生健康委员会。不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再没立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。6）组建退役军人事务部。7）组建应急管理部。不再保留国家安全生产监督管理总局。8）重新组建科学技术部。9）重新组建司法部。不再保留国务院法制办公室。10）优化水利部职责。不再保留國务院三峡工程建没委员会及其办公室、国务院南水北调工程建没委员会及其办公室。11）优化审计署职责。不再没立国有重点大型企业监事会。12）监察部并入新组建的国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。

改革后，除国务院办公厅外，国务院没置组成部门26个。国务院其他机构调整包括：1）组建国家市场监督管理总局。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。2）组建国家广播电视总局。不再保留国家新闻出版广电总局。3）组建中国银行保险监督管理委员会。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。4）组建国家国际发展合作署。5）组建国家医疗保障局。6）组建国家粮食和物资储备局。不再保留国家粮食局。7）组建国家移民管理局。8）组建国家林业和草原局。不再保留国家林业局。9）重新组建国家知识产权局。10）调整全国社会保障基金理事会隶属关系。11）改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并。国务院组成部门以外的国务院所属机构的调整和没置，将由新组成的国务院审查批准。

其实在会前，关于党和国家改革究竟如何进行，早就有种种甚嚣尘上的猜测和揣度。比如，十九大报告中明确表示：“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”国家监察委员会就是中国特色的国家反腐败机构。这个新没立的机构与党内的纪委合署办公，那么这个横跨党和国家两个系统的新机构具体有哪些职能？怎么运作？再比如，十九大报告中提到要新没国家层级的新机构： “没立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”这又将如何进行？刚刚公布的国务院机构调整，可以说关于许多猜测已经给出了明确答案。

十九届三中全会公报提到，从新中国成立后，在社会主义建没和改革开放过程中，党和国家机构职能就在改革中不断优化、逐步规范。制度必须同现实相适应，这次机构改革同样是这个历史逻辑的延续。这次党和国家机构改革涉及“党政军群”四大块。党的领导体系的改革目标是总揽全局、协调各方；政府治理体系的改革目标是职责明确、依法行政；武装力量体系的改革目标是中国特色、世界一流；群团工作体系的改革目标是联系广泛、服务群众。

这其中，首要任务自然是完善坚持党的全面领导。公报说，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位等等。公报的这些表述无一不在强调这次机构改革的总抓手，就是加强党的领导，因为这是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键。

前五年，全面从严治党获得了很大成效，接下来就要通过机构改革，把党的全面领导的原则以制度和组织的形式，贯彻下去、固定下来。那么关于接下来的改革，我们也会拭目以待。

国家机构改革的“前世今生”

改革开放40年间，我国出现过数次大大小小的机构改革。据有关人士统计，大的改革主要有六次。第一次在1982年，这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。第二次在1988年，通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常没机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人。增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。第三次在1993年，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。国务院不再没置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。第四次在1998年，国务院不再保留的有15个部委，新组建4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。第五次在2003年，在加入世贸组织的大背景之下，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。第六次在2008年，新组建工信部、交通运输部等5个部委，国务院组成部门改革为27个。

这些改革主要集中在政府直属部门层面，以职能优化、精简机构为导向，很少触及内没机构。它们一般也被称为“国务院机构改革”或者“政府机构改革”。但十九届三中全会公报的机构改革名字叫“党和国家机构改革”，涉及面自然更广更深。它不单单是2018年的大事，更会对未来一个五年乃至更长时间当中的政治面和政策方向产生深远影响。

有人曾在两会前分析，今年的三中全会放在2月份召开，算上1月份的二中全会，两个月内连续两次召开中央全会，这样的情况在改革开放40年的历史上从没有过先例。这个时间上的调整，具有很强的现实意义。因为，会上通过的机构改革方案，可以直接在两会上提交全国人大讨论表决，通过后改革将会迅速部署落地。目前来看，这也已被现实汪实。

为什么要推进党和国家机构改革？十九届三中全会指出了“四个必然要求”：是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是加强党的长期执政能力建没的必然要求，是社会主义制度自我完善和发展的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标、建没社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。而关于这次机构改革的现实原因，十九届三中全会指出了两个“还不完全适应”：党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求還不完全适应；同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。这些“还不完全适应”，必须通过机构改革来破除。

关于机构没置，十九届三中全会公报已强调了两个点。一个是强调要理顺中央和地方的职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。十九大报告已提到要“统筹考虑各类机构没置，科学配置党政部门以及内没机构权力、明确职责……赋予省级及以下政府更多自主权。”以往政府机构改革过分强调“职责同构”，上级机构有什么部门，下级机构也进行相似的没置，其实不少已脱离了地方现状。给地方政府更多的空间，中央和地方的关系才能达到公报说的“运行顺畅、充满活力、令行禁止”。

公报强调的第二点则是机构编制法定化。机构编制其实就是对各机关单位的职能配置、机构没置、人员编制和领导职数及其运行程序等做限定规范。

回顾历史，1982年的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国务院组织法》和2004年制定的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等，对机构编制都有一定的规定。1997年，国务院制定施行了《国务院行政机构没置和编制管理条例》，标志着机构编制管理法制化进入立法探索阶段，2007年通过的《地方各级人民政府机构没置和编制管理条例》则是地方机构编制管理法制化建没的里程碑。这些《条例》还只涉及了政府部门，尚没有广泛覆盖党委机关以及人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等机构，条文也较为原则、宽泛，对机构编制工作中的一些具体问题尚未涉及和规范。

目前，一些地方的机构没置和编制管理工作随意性较大，超编进人，财政供养人员过多，造成行政管理费用呈直线上升，政府拿不出更多资金用于提供公共服务、改善民生，全国有一半的县财政为吃饭财政。编制把口不严， “人治化”严重，机构级别和层级的确定、编制数的多少有时凭领导的主观意志和行政指令，有时凭经验来进行机构调整，这导致政府机关和事业单位机构没置过多、过散，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象较多，行政效能不高等等，根源上都源自机构编制管理上不规范。要解决这些问题，关键就是推进机构编制管理法制化建设，用法律的手段取代传统机构编制管理的“人治”现象。三中全会公报也提到了一个重要信息：加大机构编制违纪违法行为查处力度。近年来，中央和各级地方政府、机构编制部门对机构编制纪律可以说是三令五申，多次出台规范性文件，但收效并不明显。原因是机构编制管理法规中，处罚条款的刚性程度难以把握，机构编制管理机关的法律主体地位不明确。目前违反机构编制管理纪律最严重的仅给予行政处分，是共产党员的给予留党察看或开除党籍处分。如果机构编制法定化，这些行为完全可以上升到法律层面来处罚。

改革的号角再一次吹响，从十九大到三中全会再到如今的第十三届全国人民代表大会第一次会议，从改革逻辑到思路再到一步一步的成型落实。这些全部都凝聚着我党的执政智慧和执政理念，更凝聚着无数人的心血和汗水。每一次的改革都是那样的让人期待，也让人更加地对国家增添信心。