公益诉讼之理想图景

阿计

民间公益力量的诉权困境

检察机关提起公益诉讼制度的确立和实践，奠定了检察机关主导公益诉讼的现实格局。但由此也带来了一个根本性的悬念：未来的公益诉讼发展，是否应当永远延续这一模式？

由检察机关担当公益诉讼的主力军，固然能发挥其独特优势，具有打破公益诉讼僵局的现实意义，但从本质而言，这并非公益诉讼的理想状态。检察机关对公益诉权的过度垄断，一方面可能因各种利益纠葛和干预压力，引发滥用诉权、选择性诉讼的危险；另一方面，一旦检察机关消极履职，也会埋下公益诉讼无人“接棒”而止步的隐患。此外，在民事公益诉讼领域，具有强势地位的检察机关更须谨慎介入，以避免破坏诉讼公平。

从长远看，大量公益诉讼应当由公益组织、民间团体等社会力量担当。原因就在于，诸多社会组织本身就是基于特定公益目标而诞生，相对于力量有限、职能多元的公权力机关，它们对相关公益议题往往更为关切也更为专业，因而在更广泛的公益诉讼领域，能够更好地承担起类似“私人检察官”的角色。事实上，由社会组织发起公益诉讼，不仅是许多法治发达国家的主流模式，也是当下中国社会的普遍期待。

颇能说明问题的是，由数個权威机构组织评选的“2016年十大公益诉讼”，除两例由检察机关启动外，绝大多数都由社会组织发起，前三位更是全部由社会组织包揽，分别是：中国消费者协会诉雷沃重工等违法生产销售摩托车案，上演了新消费者权益保护法实施后中消协保护农村弱势消费者的公益诉讼“首秀”；中国绿发会诉淘宝网销售非法汽车尾气净化器案，打响了针对电商行业的环境公益诉讼第一枪；江苏省消费者协会诉南京市水务集团供水合同“霸王条款”案，首次向垄断陛公共服务行业亮出公益诉讼之剑。诸如此类的突破以及超高的关注度，足以证明社会组织发动的公益诉讼视野之广阔、影响之巨大。

然而，相对于公众的普遍期待，社会组织公益诉权的空间却过于狭小，不仅局限于环保组织和消协组织，还面临着资格条件的限制。事实上，在环境保护法和消费者权益保护法修改过程中，社会组织的公益诉权始终是反复论证、博弈的焦点，尽管不断向开放的方向演进，但其最终设置的门槛仍将大量社会组织挡在门外。按照环保法规定的法定资格，全国7000多个生态环保类民间组织或社团，约有700多个拥有公益诉权，仅占十分之一。而消费者权益保护法更是将公益诉权限定于中消协及省级消协组织，不仅其官方色彩及诉讼动力遭到相当怀疑，更令人担忧，大量消费侵权事件将因基层消协不具公益诉权，而无法借助公益诉讼破解维权困境。

更大的制度障碍在于，即便是获得公益诉权的社会组织，其公益诉讼的拳脚也只能施展于民事领域，而无法向有怠责违法之嫌的行政机关发起行政公益诉讼挑战。颇能说明问题的是，2011年6月发生的蓬莱油田海上溢油事故，对环境造成了举国震惊的巨大破坏，肇事的康菲石油中国有限公司事后被责令停产。但2013年2月，国家海洋局认为康菲公司已完成整改，并批准其恢复生产。此举引发了不小社会争议，中华环保联合会为此向法院起诉国家海洋局，要求确认其批复康菲公司复产的决定违法。但这起备受关注的公益诉讼，最终因原告不具备行政公益诉讼资格，而遭法院驳回。

相对于社会组织有限的公益诉权，民事诉讼法等相关法律不承认公民个体的公益诉权，也令许多人感到失望。不少批评直言，这一限制不仅不利于实现公共参与、民主监督的原则，而且以往一些公民以曲线方式发起并可能受理的公益诉讼，将因法律的明确限制而彻底出局，进而放大公益诉讼的“缺位”危险。典型的一例是，2014年4月兰州自来水污染事件发生后，引发当地民生恐慌，5名市民为此向法院起诉污染企业，却因缺失公益诉权而遭法院拒绝。其后，舆论呼吁消协组织能出面发起公益诉讼，一些市民甚至联名向省消协发出敦请信，依然以失望而告终。

开放诉权方能凝聚公益合力

事实证明，过多限制社会力量的公益诉权，并不利于全方位多角度地维护公共利益，更无法在公益诉讼失语时采取任何补救措施。现实中，大量以公益为目标的NGO、残疾人权益协会、少年儿童保护组织、患者权益保护中心、动物保护组织、法律援肋机构、公益律师事务所、业主委员会正在蓬勃兴起，它们对公益诉讼有着更高的热情和愿望、更强的动力和能力，没有理由将其挡在公益诉讼的门外。因而，立法有必要改变保守思维，尽力鼓励而不是限制公益诉讼，在民事和行政的双重维度上，最大程度地向社会组织平等开放公益诉权。如此，才能全面动员民间社会的公益能量，深度激活公益诉讼的应有功能。

与此同时，现实生活中不断向侵害公益现象发起挑战的公益律师、普通公民等等，不仅抱有强烈的社会责任感，也具备专业知识和诉讼能力等方面的优势，因而在条件成熟时向公民个体开放公益诉权，也应列入未来的改革选项。可资借鉴的是，在现代公益诉讼发源地的美国，“公民诉讼”正是环境公益诉讼等领域的最大亮点，立法对公民公益诉权的开放姿态，成为激发公民参与社会治理的最有力推手。其意义正如一位学者所言：“私人争执可导致公共利益，你加入战斗越多，你就为他人而使世界的情况变得更好。”

事实上，自我国引入公益诉讼的制度和实践以来，如何放开民间的公益诉权，就始终是一个争议焦点。之所以进展未达社会预期，一个重要原因是来自一些公权机关的利益掣肘和观念障碍，比如认为民间发起公益诉讼不易“协调”，可能波及政府形象、当地利税大户利益，或者担忧引发大规模的群体性诉求，影响社会稳定，甚至因此将试图发起公益诉讼的公民视为“挑讼刁民”，指责公益组织“别有用心”。而对于公益诉讼可能揭开的政绩污点、官场丑闻等等，更是有着本能的抗拒。但这样的阻力也从足以从反面证明，进一步引入民间力量，以强化公益诉讼的监督效应，何其重要和迫切！

另一个现实顾虑则是，一旦向民间社会全面开放公益诉权，将会引爆“滥诉”风险，令司法资源不堪承受。这样的担忧或许不无道理，但问题的关键是，对于可能发生的权利滥用现象，更为适当的做法应当是设置合理的约束机制，而非从根本上压缩乃至剥夺诉权。比如可以借鉴许多国家的成功经验，对社会组织或公民提起公益诉讼设立前置审查程序，要求其先向检察机关或有关行政机关提出制止损害公益的申请，当有关国家机关不予起诉或处理时，方可提起公益诉讼。如此可兼顾保障诉权和防止滥诉的双重目标，有效平衡两者的冲突。

要全面激发维护公益的民间力量，除了最大程度地开放公益诉权，还有赖于制度层面的扶持。从长远看，公益诉讼的制度构造，有必要跨越公法、私法的鸿沟，融合行政、民事的分野，乃至制定出专门的公益诉讼法，对公益诉讼制度作出不同于一般诉讼的特别设计。其中尤为关键的一点是，创设有利于民间原告的诉讼程序、举证责任、费用承担、权利救济等规则，并以基金等形式构建激励机制，鼓励更多的社会组织乃至公民个体参与公益诉讼。事实上，这也是检察机关应当有所作为的方向，理应以支持民间公益诉讼等方式，实现优势互补，凝聚公益合力。

追溯既往，检察机关提起公益诉讼制度的确立，无疑是一个历史性的节点，为公益诉讼成为司法常态奠定了良好起点，也为公益诉讼的继续前行打开了无限前景。但放眼未来，基于特定时代而被推上前台的检察机关，并非公益诉讼的唯一主体。检察机关主导公益诉讼的格局，应当视为演进道路上的过渡形式，更多隐含着扶持、培育公益诉讼社会主体的深意。随着民间力量在公益诉讼疆场上全面崛起、冲锋陷阵，检察机关终将更多地转向维护公益的最后—道防线。从独领风骚到集体发力，由此塑造的维护公益共同体航船，驶向的正是公益诉讼的理想彼岸。