公益诉讼之改革足印

阿计

案件范围，聚焦公益和民生

如何划定案件范围，是设计检察机关提起公益诉讼制度的首要问题。尽管从理论角度出发，一切侵害公益的行为均可列为公益诉讼的目标，但就制度设计而言，必须综合考虑公益问题的缓急、司法资源的有限、社会转型的变迁等种种复杂纠葛，对案件范围作出合理限制，将检察力量投入到需求最为紧迫、问题最为突出也最能发挥其优势的公益领域。

正是基于這样的思路，2015年7月，全国人大常委会通过的相关授权决定，将检察机关提起公益诉讼试点改革的案件范围，明确限定为以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点。显而易见，上述领域不仅涉及重大的国家利益和社会公共利益，直面公众高度关注的民生问题，也是社会力量难以有效监督的范畴。由此烙下的，正是“公益”“民生”

“难点”三大鲜明标签。

其中最为引人注目的，当数环境资源领域的公益诉讼。环境问题与人类的当下生存与未来命运休戚相关，是典型的公益议题。从西方国家的历史看，工业化时期也曾饱受环境污染的困扰，由此也推动了环境公益诉讼率先起步。同样，环境问题已成为影响当下中国国运和民权的最严峻威胁之一，检察机关以环境公益诉讼为突破口，既是使命所在，也是众望所归。

试点期间，诸如广东练江污染、贵州乌江污染、济南卧虎山水库污染、贵阳百花湖污染、湖北丹江口污染、甘肃祁连山生态破坏等一系列影响重大的环境事件，接踵进入检察机关的公益诉讼视野。除了重点个案外，多地检察机关还纷纷启动专项监督行动，以大规模、高密度的环境公益诉讼，检测试点改革的效应。据统计，截至2017年3月，试点地区检察机关借助公益诉讼手段，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷；督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促近1400家违法企业进行整改。就案件数量而言，环境公益诉讼已远远超过“半壁江山”，成为检察机关办理公益诉讼的主攻方向，这一紧扣公益焦点的突进之势，携手民间力量形成环保合力，倒逼职能部门履行环保职责，收获了最为显著的试点成果。

除了督促环保，检察机关的公益诉讼也频频触及其他民生议题。颇为典型的是，自新消费者权益保护法引入公益诉讼制度后，由于诉讼主体过于单一、消协组织能力不足等因素，消费公益诉讼始终处于“落地难”的困境。在此背景下，2016年11月，云南省临沧市检察院就四起不法店商损害众多消费者合法权益的案件，分别向法院提起民事公益诉讼，从而以批量式的集中行动，成功激活了试点期间首批消费公益诉讼。

在保护国有资产等方向，检察机关的公益诉讼同样战果赫赫。以试点期间福建省首例国有资产流失公益诉讼案为例，福建省光泽县检察院在办理一起玩忽职守罪案时，发现该县农业机械管理总站在审核国家农机补贴时，严重失职，导致公共资金流失。2016年6月，光泽县检察院就此案向法院提起行政公益诉讼，经法院判决，最终追回了被套取的国家农机补贴款。据统计，截至2017年6月，试点地区检察机关在国有资产保护、国有土地使用权出让领域的公益诉讼，共挽回直接经济损失89亿余元，其中，收回国有土地出让金76亿余元，收回人防易地建设费2.4亿余元，并督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。

为期两年的试点期内，检察机关的公益诉讼共办理生态环境和资源保护领域案件5579件、国有资产保护领域案件1387件、国有土地使用权出让领域案件858件。这些数据显示，试点改革所划定的四大案件范围，有三项得到了充分的实践检验。不过相形之下，涉及食品药品安全领域案件仅为62件，差距明显。不少批评因此呼吁，诸如问题奶粉、假疫苗之类的公共事件，对公众的危害并不亚于环境污染，甚至引发更严重的社会恐慌。检察机关的公益诉讼不能仅仅盯住环保领域，却忽略了食品药品安全这一民生重点。

造成这一反差的一个重要原因是，最高人民检察院在试点之初发布的“试点方案”，仅仅将食品药品安全领域纳入了民事公益诉讼范围，而未纳入行政公益诉讼之列。但试点实践却发现，负有监管职责的行政机关的不作为、乱作为，恰恰是食品药品安全问题的主要诱因。而行政公益诉讼的缺席，却导致检察机关无法对责任部门实施有效监督，仅仅针对涉事企业的民事公益诉讼，只能治标不治本，难以从根本上保护公益和民生。事实上，最高检的相关调研报告也坦承，试点案件范围“较窄”，对非试点领域公众反映强烈、国家利益和社会公共利益受损事件，无法通过提起公益诉讼进行保护。其中的一个突出焦点，正是食品药品安全领域未能纳入行政公益诉讼范围。

不过，通过实践所发现的制度设计不足，也为制度改进提供了最大动力，这正是试点改革的意义之所在，并最终体现于2017年6月底的修法行动。修改后的民事诉讼法将检察机关提起民事公益诉讼的案件范围，确定为生态环境和资源保护、食品药品安全等领域；而修改后的行政诉讼法所划定的检察机关提起行政公益诉讼的案件范围，则囊括了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。由此，食品药品安全这一重大民生焦点，正式画上了公益诉讼“跛足”的句号，与环保议题一起，共同进入了行政公益诉讼和民事公益诉讼的双翼保护之下。

诉前程序，长出“牙齿”的制度创新

回望检察机关提起公益诉讼的试点改革，其最具特色的制度创新，莫过于诉前程序的设计。

所谓诉前程序是指，根据试点方案，检察机关在提起民事公益诉讼前，应当先行督促或支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼；在提起行政公益诉讼前，应当先行向相关行政机关发出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履职。只有在相关机关或者社会组织没有提起民事公益诉讼，或者相关行政机关拒不纠正违法行为又不完全履职的情形下，检察机关才启动民事公益诉讼或者行政公益诉讼。

就行政公益诉讼的诉前程序而言，其基本目的是督促行政机关积极履职、自我纠错的主动性，以节约司法资源，促进司法效率。而在中国的传统诉讼观念和现实政治语境下，诉前程序也为解决行政公益诉讼争议提供了多元化手段，既体现了谦抑性特质，也不致破坏行政权的正当运行。

试点期间，检察机关以诉前程序“唤醒”行政机关的成功案例，可谓不胜枚举。吉林省白城市检察院发出检察建议后，有效遏制了莫莫格湿地保护区倒卖湿地表层土的非法行为；甘肃省酒泉市检察院发出检察建议后，迅速解决了困扰当地60多年的石棉污染问题；福建省南安市检察院发出检察建议后，两个月内2728万元土地出让金全部催缴到位……

而这些监督效力的呈现，正在于公益诉讼制度赋予了检察建议以崭新的活力。对于检察机关而言，检察建议已是一个运用多年的行权手段，然而在试点改革前，不少行政机关对于检察建议仅仅只是应付式的书面回复，却无任何实质整改行动，以致检察建议常常被戏称为“纸老虎”。而在试点改革启动后，前置于诉前程序的检察建议，连结的是跟进监督、公益诉讼的后续手段，是对一切敷衍了事、懒政怠责追究到底的威慑力。正是缘于这一根本性的变化，曾经柔弱的检察建议真正长出了“牙齿”，由“纸老虎”蜕变成了“真老虎”。

颇具说服力的一个典型案例是，云南省宣威市检察院在受理公民控告时发现，位于珠江源省级自然保护区内的5家采砂场长期违法开山采石，严重破坏森林、植被和水土，于是向当地环保、林业、国土、森林公安等部门发出检察建议，要求其依法查处，然而相关部门并未对此作出反应。就在检察机关准备启动行政公益诉讼前夕，当地市政府闻讯后，连夜作出了关停保护区内所有非法采砂场的决定，相关部门亦展开监管行动，并对违法者立案侦查。一纸小小的检察建议，由此激发出了巨大的监督效应。

与行政公益诉讼相比，检察机关在民事公益诉讼中的主体定位是补充性的，应当谨慎而非频繁地参与诉讼，以避免打破民事诉讼的当事人均衡状态。但这并不意味着检察机关只能消极等待乃至无所作为，民事公益诉讼的诉前程序正是由此展示了另一种价值维度，其基本目标是，在具有法定公益诉权的社会组织等不愿或无力起诉时，引导、建议、督促其及时起诉，或提供法律咨询、证据收集等方面的专业支持，以充分动员民间力量的深度参与，激活全社会保护公益的积极性。

堪称示范标本的一个案例是，江苏长青农化股份有限公司曾逃避监管，多次将化工危险废物交由无合法资质的个人处置，从扬州辗转运到昆山，倾倒至淀山湖镇垃圾填埋场，对当地环境造成严重污染。为了支持公益组织发起诉讼，昆山市人民检察院启动了诉前程序，先后奔赴上海市、扬州市、南通市、山东省等地，调取鉴定样本，锁定污染元凶。2016年4月，在与中华环保联合会达成“合作框架协议”的基础上，检察机关正式发出支持起诉意见书，以最为关键的证据提供，支持中华环保联合会提起了民事公益诉讼。在法院的主持下，案件双方最终达成监管意见书，由长青公司承担全部环境修复责任，并一次性预付5255万余元高额修复费用。在修复过程中，不仅中华环保联合会委派专家全程参与和验收，检察机关亦持续跟进监督，由此留下了一段检察机关和社会组织携手维护公益的佳话。

据统计，截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益诉讼案件的88%以上。其中，行政公益诉讼诉前程序案件为6774件，除了未到一个月回复期的935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。这意味着，四分之三的行政公益诉讼案件通过诉前程序就实现了监督目的。此外，检察机关办理的民事公益诉讼诉前程序案件为178件，其中促使相关社会组织依法起诉为34件，支持起诉的为2745。

试点实践证明，诉前程序这一制度创新，已成为检察机关办理公益诉讼案件的最大发力点，不仅成功实现了督促行政机关依法履职、调动公益组织积极行权的改革预期，而且通过这一“缓冲”程序，成功“消化”了绝大部分案件，避免了滥诉等风险。也正因此，2017年6月行诉法、民诉法修改后所确立的检察机关提起公益诉讼制度，明确将诉前程序规定为必经程序，并成为制度设计的重中之重。由此塑造的，正是以诉前程序为支点，审判机关、检察机关、行政机关和社会力量共同维护公益的大格局。

勇于起诉，将追责进行到底

尽管诉前程序发挥了强大的监督效应，但在检察建议无法奏效的情形下，提起诉讼依然是维护公益的最终选项。由此，

“既慎重使用诉讼手段，也敢于使用诉讼手段”，奠定了检察机关试点公益诉讼的双重基调。而与相对柔性的检察建议相比，更具刚性色彩的诉讼手段，展现的正是将追责进行到底的决心。

试点期间，湖北省检察机关首例提起并判决的行政公益诉讼案，颇具典型意义。该案的起因是，十堰市郧阳区检察院在履职时发现，在该区国家级、省级生态公益林内，存在未经审批开采石料的违法现象，郧阳区林业局尽管对违法者作出了行政处罚决定，后续执行却没了下文，罚款未能足额追缴，山林亦未能恢复原状，最终成了“烂尾执法”。2015年12月，郧阳区检察院向林业局发出检察建议，敦促其及时执法。然而，林业局对此却我行我素，在一个月的期限内，既未书面回复检察机关，执法懒惰亦依然如故。面对权力的傲慢，郧阳区检察院果断亮出诉讼之剑，于2016年2月向法院提起行政公益诉讼，将郧阳区林业局推上了被告席。一石激起千层浪，当年5月法院开庭审理此案时，当地行政机关主要负责人全部到庭旁听，而当法院支持检察机关诉讼请求的判决当庭下达后，林业局局长更是如梦初醒，当庭鞠躬道歉，并向社会郑重承诺：做一个守护绿色的忠诚卫士，

“以补往日之过，以立他日之功”。

而在民事公益诉讼的方向，面对民间力量时有缺位、失语的困境，由检察机关直接发起诉讼行动，守住的正是维护公益的最后一道防线。试点期间的一起典型案例是，湖北省鄖西县是碘缺乏病分布地区，当地一名个体工商户却多次销售假冒碘盐，危及当地民众的生命健康。尽管法院已追究涉案者的刑事责任，判处其有期徒刑一年缓刑二年，但近22吨假冒碘盐已经流入市场，埋下了食品安全的重重隐患。在此情形下，十堰市检察院向湖北省消费者委员会发出检察建议，建议其发起民事公益诉讼，然而后者既未书面回复，也未提起诉讼。为此，十堰市检察院于2016年12月直接提起了民事公益诉讼，要求被告召回假冒碘盐并交盐业部门处置，同时通过当地媒体向公众公开道歉。这些旨在消除民生风险、警示违法冲动的公益诉求，最终全部得到了法院支持。

据统计，截至2017年5月，各试点地区检察机关办理的公益诉讼案件中，提起诉讼案件为934件，占全部案件的11.8%。其中，法院已经判决结案222件，全部支持了检察机关的诉讼请求。

试点实践证明，就检察机关提起公益诉讼的制度设计而言，诉前程序与诉讼程序构成了唇齿相依的关系。作为诉讼程序的必要前提，诉前程序体现了提高办案效率、节约司法资源的追求；而作为诉前程序的后续手段，诉讼程序又蕴含着支撑诉前程序效力、强化公益保护力度的价值。正是这种互补融合、刚柔并济的程序制度设计，塑造了检察机关在公益保护体系中的独特作用。

也正因此，这一独具特色的程序架构，成为2017年6月修法确立检察机关提起公益诉讼制度时的亮点所在。耐人寻味的是，对于检察机关发出检察建议后依然不依法履行职责的行政机关，行政诉讼法修法草案的最初规定是“可以依法向人民法院提起诉讼”，但最终删去了“可以”的表述，尽管只是两字之删，却由模糊走向清晰，由此表达的，正是“将追责进行到底”的监督思维。

为期两年的试点改革，唤醒了检察机关提起公益诉讼的巨大能量，见证了检察机关法律监督职能由虚变实、由弱变强的深刻变迁，试点过程中所收获的成败得失，更为公益诉讼立法的变革提供了宝贵的实践资源。而经由法律确认的公益诉讼制度创新，又为检察机关发动公益诉讼开辟了崭新的通途。自此，检察机关提起公益诉讼的试点星火迅速燎原至全国，各地检察机关纷纷涌上公益诉讼的前台，一度缺位、脆弱的公益防线，开始加速筑起密集、坚固的公益堡垒。