政策转移理论下的我国官员财产申报制度探析

【摘 要】 财产申报制度在预防腐败领域的作用已经为世界诸多国家所承认。中国的财产申报制度的建立可以追溯到1987年，且在这20余年的时间里，中国很多地方都对这一制度开展了实践。但是由于缺乏相关的法律基础以及其他的一些配套措施，使得这一制度的实践并不成功。本文正是在政策转移理论的框架下对财产申报政策转移失败原因及促进策略的探讨。

【关键词】 财产申报 政策转移 我国 失败原因 促进策略

财产申报制度作为预防腐败的有效手段，最早起源于瑞典。在240余年前的瑞典，虽然各项条件均比较落后，但民众在当时便可以查询官员的纳税情况。但真正使财产申报制度得到世界认可的应归功于英国。英国在1883年制定的《净化选举，预防腐败法》作为世界上第一部关于财产申报制度的法律制度，其在遏制腐败蔓延，净化公职队伍以及提升政府公信力层面发挥了巨大作用。美国政府为遏制在政府工作人员中日益蔓延的腐败风气，于20世纪70年代末制定了《政府行为道德法》，法案对申报内容、申报机构、申报种类和方式以及申报问责等做了明确规定，要求法定公职人员必须按规定报告本人及其配偶和受抚养子女的财产状况，从而对法定公职人员的行为进行了规范。

财产申报制度在我国的身影最早可以追溯到1987年，六届全国人大常务会议在审议《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》时，曾明确指出“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立财产申报制度的问题，需要在其他有关法律中解决。”1994年，八届全国人大常委会将《财产申报法》列入我国的立法规划。从1995年中央办公厅和国务院联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》，直至现今实行的《领导干部报告个人有关事项的规定》，期间经历了数次修改。

一、问题的提出

我国借鉴国际上治理腐败的成功之道，在结合本国国情的基础上构建了具有中国特色的制度体系，现行的《领导干部报告个人有关事项的规定》在申报人员范围、申报财产范围、申报时间、方式以及问责上实现了既具有鲜明的中国特色又做到了与时俱进。在申报人员范围上，主要包括公务员法管理的机关以及参照公务员法管理的人民团体、事业单位县处级副职以上领导人员以及中央企业领导班子成员、中层管理人员。在申报财产范围上，与公共权力实施紧密相关的财产事务成为重点，子女从业、财产、房产以及投资情况均需申报。与公共权力实施紧密相关的财产事务成为重点，子女从业、财产、房产以及投资情况据需申报。在申报时间上，包括日常申报、初任申报以及离任申报，申报过程贯穿所在职务始终。在事后问责上，规定情况严重者要“从重处罚”。特别是新实行的财产申报制度与巡视制度结合了起来，可以对官员财产申报材料进行随机抽查与重点核查。可以收，财产申报制度在我国反腐事业上做出了重要贡献。但到目前为止我国尚未制定出一部正式的财产申报法。

据统计，“2009年新疆阿勒泰地区首开先河至今，试点官员财产公开的地区已接近40个”（截至2012年）。可以说，官员财产申报制度的实施空间已经得到了广泛扩展。政策实施空间主要包括地理空间、政策对象的范围、政策类型等内容。从地理空间说，既有东部的淮安、慈溪等地，也有西部的阿勒泰地区；既有北部的哈尔滨，也有广州番禺。就政策对象的范围来说，整体来看，从阿勒泰地区的政策客体只包含科局级干部，到浏阳市将市委书记、市长纳入政策客体的范围，虽然纳入这个范围的高级别领导干部数量不多，但是就政策对象的范围而言也是扩大了。就政策类型来看，财产申报的内容也在丰富，从“晒工資”到要求申报“拟提拔干部及其配偶、共同生活子女的房产、车辆、存款、投资、债务等五大类，以及其他需要说明的财产”，无论是“量”还是“质”都有一定程度的提高。然而，在目前几乎所有的实行财产公开制度的地区都遇到了一些问题，如配套设施如事后问责不完善；财产申报大部分只对内部人员公示等等，各地实施的财产申报都几乎已经“夭折”。经验与教训值得总结，因此我们有必要结合多罗维茨的政策转移理论分析财产申报制度这个“舶来品”，将其置于政策转移理论框架之下来看待失败的原因与促进成功的策略。

二、财产申报制度转移失败的原因

在多罗维茨和马什关于转移效果的讨论中，他们指出，被转移的政策并不一定能够成功。政策失败的原因可能是转移过程中的问题，包括：对所学习的政策学习不深刻；没有完全领会学习对象的得以成功实施的主要要素；移入国的制度环境不适合，移入国与移出国之间社会、制度等存在较大差异等。具体而言，包括如下几个方面：第一，政策客体不配合；第二，政策信息漏损与失真；第三，政策环境不适应。

（一）政策客体不配合：既得利益群体的制约

政策转移客体不配合是政策转移失败的重要原因。所谓政策客体是指政策所要处理的问题及其发生作用的对象，包括“事”和“人”两个方面。从“事”的角度看是指政策问题，从“人”的角度看即为目标群体，是指那些受到政策影响的社会成员，包括个体、群体和组织。政策转移客体不配合是指政策作用对象不配合甚至阻挠，其态度和行为将影响政策能否可以顺利实施。官员是财产申报制度的作用对象，但是因为传统文化中“藏富”心理以及其他因素使得他们并不愿意主动申报家庭财产情况。

一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示：反对者占七成，无所谓者占两成，坚决支持者占一成。学者分析总结了导致官员不远申报财产的原因。第一，出于对于个人隐私权的维护。很多官员对于民主社会政府官员的隐私权要受到一定限制这一点缺乏一定的认识，认为官员也是公民，也应该享有和普通人一样的隐私保护权。第二，部分官员确实存在违法违纪行为，如实申报将带来牢狱之灾；第三，官员群体获得了许多合法但不合理的灰色收入，如各种津贴等。

（二）政策信息漏损与失真：法律的缺位

政策信息的漏损与失真使得公共政策转移失去了可靠的信息基础，这必将造成转移过来的政策不科学、不合理，造成转移政策的执行偏离政策目标，最终导致政策转移的失败。不难发现，虽然我国的部分地区，如浏阳市，在财产公开制度规定上已经同美国《政府行为道德法》所规定的官员财产申报内容即为相近的情况下，当地纪委书记仍认为“没有效果呢？”这恐怕与法律的缺失有着密切联系。在上文中，我们已梳理了财产申报制度在我国的历史脉络，不难看出，我国该制度的规定与实施并不是由法律来保障，而是由政府制定的各项政策与条例。这就导致了一个后果，即政策的灵活性很大，这就给了那些对财产申报本来就存有侥幸心理的官员以可乘之机。对比美国，为遏制腐败的持续蔓延，净化公职队伍，其在20世纪70年代制定《政府行为道德法》，对官员财产申报的内容、种类、机构以及相关惩罚措施都一一进行了列举，这样美国的财产申报便可以在职责分明、科学合理的框架下实施。而中国由于缺乏一个统一的标准，所以在财产申报内容和具体措施上五花八门，甚至有的地方因为力主实行财产申报的官员离任而造成该制度的无法实施，这是值得我们深思的。

（三）政策环境不适应：问责力度不足

在试点的新疆、浙江等地区的官员财产申报实践过程中，也不曾出现因官员申报的不及时、伪报、瞒报而受到处分或者被免职的情况，如此一来，容易使官员产生侥幸心理。这同美国的问责力度形成了鲜明对比。但在2017年最新发布的《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部有关事项报告核查结果处理办法》中对不如实申报的情况重新做了规定，严重者“从重处理”。

三、财产申报促进策略

为促进公共政策的有效转移，确保公共政策的转移成功，可采取的主要策略是：建设学习政府，改善学习政策能力；全面了解转移对象；强化绩效评估，及时反馈转移政策的运行状况。

1.建设学习型政府

学习能力是政策转移成功的重要因素，这就要求积极建设学习政府，具备历史的眼光与结合现实的能力，准确掌握学习对象产生的社会、政治环境以及其他配套措施建设。在官员财产申报政策转移方面，应该从两方面入手：一是政府的转移能力建设，保证政策的转移不仅仅停留在照搬的阶段，应该在转移的更高层次上有所突破，学习政策本身的同时要注意到任何政策不是孤立存在的，其必然需要其他政策的配合。例如，财产申报制度得以成功运转，除制度自身设计外还需要有金融实名制以及社会信用制度等配合。二是政府工作人员公共意识的培养上，培养其公共意识，明确公职人员的隐私界限与普通公民隐私界限的差异，等等。

2.从历史的、系统的角度来理解财产申报制度，从多渠道获取财产申报制度的信息

历史地理解财产申报制度才能更好的明白相关配套制度建设的重要性；系统地理解财产申报制度才能更好理解与其他制度、与环境的互动。拓宽信息获取渠道，减少所获政策信息的失真。公共政策转移信息的获取渠道众多，通常有：“出国考察、跨国的信息交流、政府公务活动、政策咨询、学术研究与交流、传媒信息”等。具体到财产申报制度，可以派出专门队伍与人才出国交流，通過亲身感受财产申报制度在美国的运行情况，进而为国内日后的财产申报制度的构建奠定基础。

3.加强对政策的绩效评估，在持续完善中使财产申报制度获得持久生命力

绩效评估是判断政策绩效的有效手段，是对政策实施效果的基本评价，是政策运行过程的重要环节。应该重视政策绩效评估在财产申报制度运行中的重要作用，赋予制度持续的生命力。在实际中，有很多学者对我国的财产申报制度给予了持久的关注，对该制度在运行中存在的问题以及改进策略提出了大量建议。但是，提建议只是一方面，政府应当探索建立专门收集意见建议的反馈机制，以便政府部门及时根据社会发展情况对政策作出调整。

作者简介：王江涛（1991-），男，汉族，河北栾城。在读硕士研究生，中国海洋大学法政学院，政治学理论。