精准扶贫工作中法治保障的调查与反思——以湖南省绥宁县6个村为调查对象*

陈胜国，罗紫薇

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的概念*习大大最揪心的事儿[EB/OL]．[2017-11-26].中国经济网．http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201602/22/t20160222_9000797.shtml.。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知中，也提出了要建立精准扶贫工作机制，国家制定统一的扶贫对象的识别办法，各省在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，建设全国扶贫信息网络系统*中共中央办公厅、国务院办公厅.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见[EB/OL].[2017-11-26].http://www.gov.cn/zhengce/2014-01/25/content_2640104.htm.。

精准扶贫是新阶段扶贫工作中的一个重要思想，是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式*精准扶贫[EB/OL]．[2018-01-26].https://baike.baidu.com/item/%E7%B2%BE%E5%87%86%E6%89%B6%E8%B4%AB/13680654?fr=aladdin.。要实现国家精准扶贫的战略，加大法治保障力度是关键，为此，笔者以湖南省绥宁县6个村为调查对象，对精准扶贫工作中法治保障情况进行了调查，据此分析存在的问题及原因并提出了完善对策。

一、调研的动因及方法

(一)开展调研的动因

改革开放以来，全国范围内有计划有组织地开展大规模开发式扶贫，使我国贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化。进入21世纪后，随着经济的发展，人民生活水平不断提高，扶贫开发工作也迎来了更大的压力与挑战。在此情形下，习近平总书记提出的“精准扶贫”战略目标，成为了新时期党和国家扶贫工作的精髓与亮点，也成为了全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要保障，受到社会各界的广泛关注。为此，2018年中共中央一号文件进一步聚焦乡村振兴，强调了法治在乡村振兴中发挥的重要作用，要求“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。”*2018年中央一号文件公布全面部署实施乡村振兴战略[EB/OL]．[2018-02-12].http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/04/content_5263760.htm.然而，在精准扶贫实施的过程中，村民因毒返贫、因赌致贫情况严重，村支两委窝案串案、群贪群腐现象较为突出。如何进一步消除绝对贫困，扫除全面建成小康社会的最大障碍，保障脱贫攻坚工作在法治轨道上正常运行是我们亟需解决的问题。

自党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，中国共产党始终坚持在大力推进中国特色社会主义现代化建设的同时，不断推进中国特色社会主义法治建设，不仅将依法治国作为“治国方略”，而且在党的十八大之后将建设“法治国家”进一步提升为建设“法治中国”，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出系统部署，党的十九大更是对中国特色社会主义法治建设进行了崭新的历史定位，并在此基础上描绘和勾画了中国特色社会主义法治建设的宏伟蓝图。新时代，建设中国特色社会主义现代化国家更需要法治的作为和担当*吴传毅.新时代更需要法治的作为和担当[EB/OL]．[2018-03-14].中国共产党新闻网，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0314/c40531-29866641.html.。因此，扶贫工作作为新时代建设中国特色社会主义现代化国家的重要工作内容，法治建设对其的意义不言而喻。

法治建设对精确识别扶贫对象、精确制定帮扶政策、精确管理扶贫信息和资金以及精确考核扶贫成效都有着重要意义。实现扶贫对象选择程序公平公正需要法治，实现帮扶政策的科学合理需要法治，有效实施帮扶政策以及合理管理扶贫资金需要法治，对于扶贫负责人、扶贫项目、扶贫成效的考核与监督更加需要法治的参与。

同时，为了贯彻落实习近平总书记2017年5月3日在中国政法大学考察时的有关精神(法学学科是实践性很强的学科，法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系*申卫星.积极推进法学教育改革创新[N].人民日报,2017-06-09(07).)，为了进一步培养学生公正情怀，加强实践锻炼能力，笔者利用2017年暑期社会实践活动，组织学生走进基层、关注社会，走进湖南省绥宁县，开展了旨在将法科生的理论学习与实践能力培养有机结合的，以“精准扶贫工作中的问与思”为主题的实证调研活动，以实际行动助推湖南省脱贫攻坚任务的新发展与新成就。

(二)调查研究的方法

在此次社会实践中，调查组主要对绥宁县插柳村、大园村、小乡村、盐井村、赖梅村、上白村等六个村的村民开展问卷调查，并对每个村的村支两委、二十家贫困户以及绥宁县司法局、扶贫办等进行深度访谈。调查组针对村民关注的问题，设计了《乡村法治建设助推精准扶贫的调研问卷》，共有20道题目，主要包括四部分内容：一是村民的基本情况，二是法律与政策认知，三是法律意识与法律维权，四是精准扶贫政策落实现状。本次调查共完成问卷300份，其中有效问卷282份，有效率94%。完成相关深度访谈记录共计73份。参加本次问卷调查的村民涵盖了不同的年龄阶段与知识水平，具有一定的代表性。

二、扶贫工作中法治建设存在的问题及对策

(一)存在的问题

1.与扶贫相关的立法欠缺

尽管扶贫工作开展了如此长的时间,但我国至今还没有一部直接对扶贫工作进行规范的法律出台,与扶贫相关的规定只有部门规章、地方行政法规、规章,甚至有一些是政府机关的决议、决定,这使得扶贫工作制度化、规范化程度差,人为的干涉较多。与通过严格程序制定的法律相比,各个地方政府机关单独制定的规定、决定往往难以保证其全面性、科学性,这就导致了其实施效果必然不甚理想*杨秀丽.精准扶贫的困境及法制化研究[J].学习与探索，2016,(1):108-110.。

比如，根据调查数据显示，对于“村内有没有对扶贫相关信息进行公示”这一问题，虽然有36.21%的村民认为经常公示，但仍有19.93%的村民选择偶尔公示，27.91%的村民表示没有公示。也就是说，至少有超过1/4的村民反映扶贫信息没有及时公开。(参考表1)

表1 村内扶贫信息公示情况

对于“村里觉得扶贫工作大事时，是否会询问公民意见”这一问题，只有27.49%的村民选择了都会询问。立法上的空白导致了精准扶贫工作中的缺陷，其程序性的公平正义也很难得到落实。(参考表2)

表2 村内对于扶贫工作大事征求公民意见的情况

扶贫工作的每项细节都直接关系到每位村民的根本利益，但通过问卷调查可以看出，仍有大部分的村民没有及时得知扶贫等相关信息。村内的扶贫相关信息主要是通过信息公告栏进行公示，并无其他途径。在实地调查后发现，信息栏公示的信息较为分散，内容不全且多糅杂，这给村民了解、掌握精准扶贫信息造成了很多不便。

2.扶贫监督机制不够健全

调查数据显示，面对“村内一般通过什么方式对精准扶贫对象进行评选？”一题时，19.6%的村民选择召开村民大会公开投票；37.87%的村民认为经村民小组推介后，由村委会决定；11.96%的村民认为是个人自主申报，村民评议和村委会决定。但是有25.91%的村民认为没有评议评选。同时，还有许多村民指出在精准扶贫的对象当中，仍有不少打牌赌博、游手好闲的人。这可以从侧面看出，扶贫工作没有做到精准识别，缺乏监督导致扶贫没有落到实处。

近年来“打虎拍蝇”中的诸多案例都表明，扶贫领域中存在较为严重的基层干部截留扶贫款项、挪用公款、贪污受贿、任人唯亲等现象*比如广东省紫金县扶贫办挪用扶贫工作经费收到重惩。2013—2015年，紫金县扶贫办挪用扶贫工作经费46.3万元，给干部职工发放手机补助和用于公务接待等。紫金县扶贫办党支部书记、主任罗小苑受到撤销党内职务、行政撤职处分，县扶贫办副主任张国康、赖梓辉受到党内严重警告、行政降级处分，县扶贫开发培训服务中心主任胡德胜受到党内严重警告、记过处分。，严重损害扶贫效果，影响党中央扶贫政策的执行，危害极大。个别基层公权力组织有借助地方家族势力或其他势力，不贯彻落实中央决定，群众敢怒不敢言的现象依旧存在。存在这种现象的根本原因一方面是由于基层权力执行者缺乏法治观念，人治思想根深蒂固，另一方面则是由于监督机制的严重缺位。2014年，国务院在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中强调要把监督贯穿到扶贫工作的每一个环节。想要确保政府部门是否履行职责，是否存在不作为、乱作为等违规违纪行为，就要上下联动，整合立法监督、执法监督、司法监督、社会监督和群众监督力量，共建长效监督机制，确保扶贫工作的各个环节做到公开、透明、阳光。

当前，中国的扶贫脱贫已进入到攻坚克难的重要阶段，这块“硬骨头”能不能啃得下来，关键还要看情况落实得如何。从调查结果来看，扶贫工作虽正常开展，但群众满意度较低。原因之一就是不健全的监督机制。在实地调查时发现，大多数村内并没有开通相应的渠道让村民建议、批评和反馈。这无疑让监督环节软弱乏力，不利于扶贫工作的有效开展。

3.公民的法律意识淡薄

通过对绥宁县扶贫办、司法局、各村村支两委及部分村民的深度访谈发现，各级政府虽然高度重视并扎实推进农村的法治建设，致力完善乡村社会治理体系，提升基层社会社会治理法治化水平，增强贫困村发展的内生动力*例如，以驻村扶贫工作为平台，积极开展“送法下乡进村”活动；利用法制学校组织村民上课，加大法治宣传力度；帮助聘请法律顾问，提供优质法律服务。在宣传月期间，共为农民提供免费咨询363次，“农村法律风险体检”163次，有效地促进了农村民主管理规范化，为精准脱贫攻坚和乡村振兴发展营造了良好的法治环境。，但问卷调查统计数据显示，村民的法治意识仍有待提升。特别是贫困乡村的村民，还没有掌握一定的法律知识。正如下图所示，有52.16%的村民在遇到别人借数额较大的钱时，会倾向于不写借条(参考表3 )；当合法权益受到侵犯时，有39.2%的村民首先选择“自己私下找对方协商解决”，更倾向于私力解决问题。(参考表4)

表3 村民遇到他人借款且数额较大时的处理情况

表4 村民对合法权益受到侵犯时的处理情况

(二) 精准扶贫工作中法治保障的完善措施

以法治保障基层扶贫工作不仅是建设法治政府和实现人民民主的必然要求，也是行政法治运行的内在要求。在基层扶贫工作中，扶贫主体必须深刻领会行政法的基本原则和具体要求。尤其是行政法律规范数量庞杂、层级不一，执法自由裁量空间相对较大，更加需要行政机关在具体行政行为中恪守依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护、比例原则、正当程序、公平公正等基本原则*姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015.66-74.。在基层扶贫工作中，政府尤其需要注意尊重和保障受扶贫群众的民主权利，不得随意变更、撤销有利于群众的行政行为，保证行政行为的确定性和安定性；注意在行政目标和行政相对人权益之间寻求平衡，避免为达成行政目标而损害群众利益；注意在法律规定的权限范围内行使公权力，避免越权行为给受扶贫群众带来损害等等。结合基层扶贫调研中发现的各项问题，笔者认为可以从立法、监督机制和社会保障三方面加以完善：

1.立法上，“补齐”程序“短板”，规范信息公示环节，充分保障人民知情权

美国法学家博登海默曾言：“历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾努力防止不可控制的混乱现象，也曾试图建立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会有序模式的倾向，绝不是人类所作的一种任意专断或‘违背自然’的努力”*[美]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社，1987.207.。在基层精准扶贫工作中，以政府为主导的扶贫模式必须保障法的秩序价值，其必要途径是确保程序的合法性。行政法的程序性基本原则包括正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则、行政公平原则。对于受扶贫群众来说，保障扶贫信息公开透明对他们来说则是“看得见的正义”。为确保政府信息公开得到贯彻落实，国务院颁布了《政府信息公开条例》，规定涉及扶贫、医疗、教育、社会保障的政府信息应当予以重点公开。在基层扶贫工作的具体实践中，由于民众普遍文化素养和监督意识相对较低，基层政府需要主动采取措施，通过更加贴近村民生活的方式保障村民的知情权：(1)丰富公示内容，完善公示信息。除了对扶贫政策、扶贫成效、扶贫项目等信息及时公开外，还要全面公开年度减贫责任书、建档立卡贫困对象脱贫计划、行业帮扶方案、精准扶贫措施和扶贫工作落实情况。重点对扶贫资金的来源、分配和去向等关键信息予以公开。(2)拓宽公示途径，增加行政透明。在线下，通过信息公告栏、政务通报、干部人事公示等形式及时、全面、准确地公开有关信息，同时要充分利用更加贴近百姓渠道，通过电视、网络等信息平台多角度、多层次推动公示环节，将扶贫信息主动送入村民家中，加大扶贫信息的公开透明度，以“公开透明”全程托底“精准扶贫”，让基层政府的“微权力”公开、透明、规范运行，最大限度地满足广大群众的知情权和参与权，防止信息公开仅仅流于政府公告栏而无人问津的情况。这样才能调动民众的参与热情，营造良好的工作氛围，确保精准帮扶落到实处，收获实效。

2.“拧紧”监督“螺丝”，构建长效监管机制，有效保障人民监督权

“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的一条经验。”*[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:人民出版社,2010.154.习近平总书记也提出，要“把权力关进制度的笼子里”。基层扶贫作为公权力主导的服务于人民的体系，必须严格进行监督，并且落实到制度化层面。

(1)形成协同联动，全面督查巡查。一方面要设立专门独立的扶贫监督部门，直接由中央、地方省级党委统一领导，对准扶贫领域进行专项巡视监督工作，严格查处在扶贫工作中的违法乱纪的行为，层层把关，层层监察*白高元.精准扶贫的法制化道路[J].法制博览，2016，(15):113.。还可以成立专门督查考评小组、纪律检查委员会，通过实地明察暗访、查看驻村工作台账、走访村民等方式，统筹协调、着力推进脱贫攻坚督查工作。另一方面，在各级扶贫部门设置来访接待处，举报栏，公布信访电话，充分利用互联网优势，建立一个集民生资金查询、办事流程查询、廉政信息获取、投诉举报等功能于一体的微信举报平台，畅通民意反映渠道，打造群众监督平台。通过加强政府监督和社会监督的合作，用精准监督护航精准扶贫，保障扶贫工作在法制化的道路上畅通运行。

(2)强化领导责任，加大监督力度。为了保障扶贫领域资金如实到位，脱贫攻坚任务能如期完成，必须加强扶贫资金监管，遏制扶贫领域的违纪行为。要将扶贫资金的安排与使用作为监管重点，每年进行不定期抽查，抽查结果可与相关考核挂钩，建立定期督查巡查制度。同时，也要落实主体责任，加大执纪力度，对工作不负责、走过场和弄虚作假等行为造成不良影响的，严肃追究相关人员的责任，以精准监督护航精准扶贫，为打赢脱贫攻坚战提供纪律保障。

(3)各监督主体应当联合、充分行使监督职能。县级人民代表大会作为辖区选民直接选举产生的权力机关，在听取和审议基层政府部门工作报告时，应当充分发挥监督作用，了解基层政府扶贫情况，问责和纠正基层政府在精准扶贫过程中的违法违规情形；执法部门内部的监督机构应当充分自纠自查，在法治框架内行使行政权力，在行政系统形成反馈机制；司法机关和监察机关需要积极支持基层扶贫工作，加强对基层扶贫领域职务违法违纪的预防与打击，尤其是地方监察委员会应积极通过走访摸排发现违纪线索，严格依法依纪处理；基层群众也应加强监督意识，在自身权益受到公权力侵犯时，主动通过合法渠道进行监督。

3.“筑牢”责任“防线”，健全保障体制，保障人民社保权

“权利结构的不平等和不合理使部分社会成员陷入贫困，结果又进一步强化了社会对他们的偏见和排斥，加剧了社会矛盾”。可见，部分社会成员权利的剥夺是贫困问题形成的本源之一。然而，我国扶贫方式却一直停留在开发式扶贫阶段，与人们对贫困问题的认识深化相互脱节，致使扶贫效益无法得到进一步提升*周强,胡光志.精准扶贫的法治化及其实现机制探析[J].福建论坛(人文社会科学版),2017,(1):118-125.。所以，社会保障作为一种国际通行的、成熟运行的社会救济方式，为社会弱势群体提供了社会救助、养老、医疗、失业和社会福利等方面的基本生活保障。十九大报告中，习近平总书记也明确提出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”*习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)[M].北京:人民出版社，2017.因此，推进城乡最低生活保障制度共享发展，健全社会救助体系，做好医疗、就业、教育、住房等专项救助与低保政策、扶贫政策的制度整合和待遇衔接必不可少。

其一，完善农村医疗体系，建立各类医疗保险衔接机制，统筹考虑医疗救助。对负担医疗费用过重的家庭和个人给予适当救助，提高报销比率，增加基层医疗投入，加强基层医务人员队伍建设。同时，大力开展贫困地区和贫困人群的健康教育、健康干预、健康促进，解决“因病致贫、因病返贫”问题。

其二，完善教育救助体系，建立贫困家庭教育资助基金，引导社会捐资助学。对义务教育阶段“因学致贫”家庭落实“两免一补”政策，实行高中阶段学费全免，开辟贫困大学生助学贷款绿色通道，建立省市县三级助学基金，对贫困大学生学费全免，确保贫困户子女不因贫辍学，顺利完成学业，提升自我发展能力，阻断贫困的代际传递。只有统筹推进城乡社会保障体系建设，不断完善和健全社会保障制度，人民的生活才会更加美好和幸福。

三、结语

“在精准扶贫的战略指引下，分开看，各部门每项具体的政策都是好政策，但在具体落实过程中，互相打架难以形成合力的现象时有发生。”*消除“精准扶贫”政策短板[EB/OL].[2018-02-01].http://www.xinhuanet.com/plitics/2016-04/23/c128923547.htm.在这个环节上，充分发挥法治的优势，利用各种备案审查机制将政策与政策以及政策与法律结合起来，才是我们消除政策短板的良途。就像哈耶克的一句至理名言:“良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标的实现”*[英]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来译.北京:三联书店,1997.69-71.。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”*陈代曙,冯世民,张胤,等.扶贫开发立法的必要性和紧迫性探讨[J].老区建设,2008,(3).在党的十九大报告中，习近平总书记强调“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。2018年是打赢脱贫攻坚战的关键一年，只有不断完善精准扶贫领域的“良法”，发挥扶贫立法的引领和规范作用，才能实现精准扶贫的“善治”，才能确保到2020年实现“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的目标任务，才能让全体人民共享发展成果，才能让中华民族伟大的“中国梦”真正实现！