十年后，我们应对重特大灾害的能力是否提高了？

吴琪

减灾科技保障了有序救援

三联生活周刊：我是2008年5月在汶川灾区现场碰见你的。你那时候作为专家组组长为中央决策提供依据，和民政部王振耀司长一起，研究如何评估汶川地震的灾害、怎么安置灾民、重建应该遵循哪些原则等等。现在回头看，汶川地震在我国灾害史上，是一场怎样的灾害？

史培军：汶川地震的严重程度，在中国有记载的历史上都是罕见的。从建国后的历史来看，它与1976年的唐山大地震是一个级别的。不同之处在于，唐山是百万人口的工业城市，比汶川伤亡大得多。汶川地震发生在山区，人口分散，否则伤亡会更加惨烈。

我们确实需要在一个历史坐标中来看待这场灾难。实际上，在2003年“非典”之后，我国开始着手国家应对重特大灾害的制度设计。2007年，国家第一部《突发事件应对法》诞生。到了2008年春节期间，遇上南方低温雨雪冰冻灾害，我国是第一次依法应对这场重大灾害。2008年南方低温雨雪冰冻灾害引起数以亿计人的回家难题，由于水、电、交通的中断，这场灾难带来的人口伤亡和经济损失，基本相当于1998年长江大洪水带来的损失。以前我们也遇到过大灾，但这次是第一次按照法律来应对，我们在应对灾难时的制度能力在增强。

突发事件应对有法可依，这在我们综合减灾制度建设上是个大的进步。比如2017年九寨沟地震的救援，我们是在依法行事，法律制度保障了执行的权威性和有效性。

三联生活周刊：去年九寨沟地震发生后，整个救援给人秩序井然的感觉。我记得汶川地震发生后，你提到通信中断，灾区的信息出不来。海事卫星那时在中国是奢侈品，大多数地方用不起。“通过这次灾难我们才发现自己的装备是多么落后。所以这场‘战役中，情报信息工作受到很大的阻隔。”现在我们面对地震的救援，明显的变化是什么？

史培军：从2017年发生的四川九寨沟地震来看，我们应对突发灾害的能力，确实比之前大大增强了。地震发生后，国家启动了二级响应，四川省启动了一级响应。汶川地震发生时，人们是比较茫然无措的，不知道该进还是该出。

这些年里我国发生的重大灾难，我都是作为专家组组长奔赴现场。去年8月8号九寨沟发生地震后，我们首先严格控制外来车辆，不让进入灾区。灾区内的人数，我们大致心里有数，当时景区管理方的数据是，里边有至少5万游客，还有在景区内工作、打工的人群。

但是九寨沟景区大，人很分散，我们马上启用无人机，把景区每个角落都拍了一遍，知道人群分散在哪些景点，将景区内的几十条道路，依据交通优化设计的信息技术，临时改成单行道，确定一个方向进、一个方向出。本来景区内的山路就比较窄，地震后有些路塌方、埋压堵塞了，那些能走的路，如果不加以统筹，一旦有双向的车堵住了，整个救援就难以开展了。对于景区内各种数据的掌握，有利于我们拟定很细致的救援方案。

景区内所有的车，不管是公车私车，都被临时征用为救援车，帮着带游客出来。就这样，我们有序地撤出了景区内的上万辆车，每辆车都尽可能载满乘客出来。但是景区内的车数量是不够的，因为有些大车把客人送进去之后就出来了。所以我们又紧急动员绵阳以北的政府车辆、社会车辆，在统一指挥下，有序进入景区，拉人出来。我们遵循老幼弱者先走的原则，优先把他们载出来。

三联生活周刊：政府方面有了一套面对灾害的应急体系，老百姓的配合程度怎样呢？汶川地震后，有些有救援能力的人跑出灾区，不熟悉情况的志愿者却大量进入，你提过这并不是科学、有序、有效的方法。

史培军：九寨沟地震发生后，景区外也聚集了不少人，想要进入。自发过来的人分为两种：一种是有亲朋在景区里的人，要开车进去救人。这里边以四川省内的人过来找亲友为主。一种是志愿者，认为有能力进去救援。我们告诉他们，灾区必须严格管制，这样才能最大限度地救出生命。

任何一个人进入高风险地带，都很可能成为一个没有保障的人，随时可能成为一个需要他人救援的对象。外界救援的人如果大大超过实际需求，他们的补给就容易成问题。

一开始，被我们拦住的社会车辆很有意见，说不让他们进去救人，也吵吵闹闹。我们向大家解释：你们进去是为了接人出来，我们的工作也是为了他们安全出来。你能做的事情，我们在有序组织下，能做得更好。有些路段被滚石堵住了，铲土机在一点点开道，社会车辆进去了就更添堵了。一直到一批批灾民出来了，我们才安排一些车辆，载着应急食品、药品、应急帐篷进入。

等到一批批游客安全出来了，前来的亲友们也安心了，不愤怒了。运送出来的大批游客，四川省内的我們安排车辆送到绵阳机场、火车站，四川省外的一般送到成都机场。这次救援也体现了，灾区大数据信息的获取，能够起到救命的作用。它使得我们在地震后72小时的黄金期，实现了近10万人次的快速移动，大大减少了伤亡。

三联生活周刊：也就是说，无人机航拍灾区情况、交通路线的优化，再加上有序的组织，起到了救命的作用？

史培军：科技不仅创造生产力，科技也能保护生产力。像九寨沟的救援，科技在这方面发挥的作用，与创造财富同样重要。我们需要意识到，防灾减灾救灾光有资金还不够，发展和增强科技能力同样重要。我这儿牵头完成了关于重特大灾害的统计制度。2013年这项统计制度由国家正式颁布，我们一直在不断完善，到今天已经有了700多个指标用于灾害统计。对灾害把握得越准确，应急救援的工作才能做得越好。这些年我深感减灾科技进步带来的重要作用。比如近年来台风造成的人员伤亡大幅下降，这与预警水平提高关系很大。

政府相关部门应对有序，对老百姓来说也是一个学习过程，这其中也包括志愿者队伍。汶川地震中，一些志愿者给灾区留下了不太好的印象，缺乏救援能力，反而占用了很宝贵的救灾物资。如今大家已经认识到，一场救灾就是一场战役，不是心怀同情就行，如果没有知识，不会科学和专业地应对灾难，在现场反而是制造麻烦。现在的志愿者们也会有序参与培训，专业性大大增强。

史培军

灾民自立是基础也是根本

三联生活周刊：汶川地震给人们带来的心理创伤很大，一些亲历者向我形容，“一朝被蛇咬，十年怕井绳”。他们对于仍然居住在地震活跃带，感到比较担忧。

史培军：2008年汶川地震之后，我国这10年来发生的较大级别的地震，有2010年青海玉树地震、2013年四川芦山地震、2017年四川九寨沟地震。加上邻国尼泊尔2015年的大地震，在我们看来，都是印度板块与欧亚板块碰撞、新构造运动的结果，属于同一个地震活跃带和活跃区。

我国有四大地震区，华北、西南、西北和台湾，都面临着地震威胁，这里边有欧亚板块、印度板块的活动，也有我国华北地区自身地质构造运动的原因。比如以北京为中心，周边300公里为半径的地区，历史上也曾发生过一些大地震，并不比西南地区少。只是最近这些年，西南地区比较活跃。

在汶川地震后，社会上就有声音说，为什么不把人搬离地震带？这是不现实的。我们不可能通过一次灾后安置工作，消除中国到处存在的城乡二元差异的现实，我们也没有奢侈到不在地震带住人、生产与生活。灾害高风险地带不等于无人居住地带，美国、日本都有不少灾害高风险地带，它们同时也是经济发达地区和人群高密度居住地带。所以除了极个别情况，我们不是将人搬离地震带，而是如何建设设防水平高的房屋、如何增强应对灾害的能力。

三联生活周刊：汶川地震灾区重建后，房子的抗震烈度如何呢？

史培军：住房一般都是抗8级地震烈度，医院、学校这些公共建筑，抗震级别要高一些，能达到8.5级到9级。抗震级别每提高一级，房屋的修建成本要高出大约20%。有些个别灾害高风险地区，人口居住分散，对房子抗震的级别要求又特别高，重建的时候就会把这些人迁到相对安全的地方。在重建的过程中，安全被放在了最重要的位置。

回头来看，2008年的汶川地震对我国综合减灾能力的提高，起到了很大推动作用。汶川地震之后，我国将5月12日设成了国家防灾减灾日，每一年“5·12”前后都有很充足的宣传。这正如陈颙院士所主张的：我们第一要重视灾害链;第二应该认识到，高质量建筑能够化解地震灾害;第三要提倡防灾文化，坚持以预防为主，做好事前防范与应对。现在我国各级政府对防灾减灾救灾的重视，在2008年之前是不可想象的。

三联生活周刊：你在汶川地震之后，又几次回去考察灾区，和灾区的地方政府打交道也比较多。四川在灾后重建中，汇集了非常多的资金和资源，这些资助给四川灾区整体上带来了什么样的变化？

史培军：1976年我国的经济水平到了崩溃边缘，没有财力去应对一场百万人口工业城市的大地震。唐山地震8年之后，经济发展才恢复到地震之前的水平。在经济不发达的时候，一个社会的重建也乏力，人的精神状态恢复起来也慢。

2008年汶川地震之时，我国国力强盛多了，灾后的救援重建真是体现了“集中力量办大事”的精神。2008年当年，四川就获得各种捐助和捐赠700多亿元，是世界上大灾后获得捐助与捐赠最多的一次。很多地方政府对口援助灾区，拿出本级财政支出的1%，他们不光出钱，还出人援建。不然只有资金，灾区是无法短期内重建成这样的。

四川灾区利用灾后重建的机会，重新规划自己的人口和产业布局、调整灾区的产业结构，这是中国大灾后重建的一个创举。利用重建的机会，把生态建设、扶贫、城乡一体化发展等统筹起来，向着绿色发展、协调发展、创新发展迈进。

三联生活周刊：一些基层干部也向我提到，他们担心老百姓留下“地震后遗症”，说的是一些老百姓在习惯了援助之后，“等、靠、要”的思想严重了。

史培军：2008年地震之后，四川省连续5年保持在西南5省区GDP增长之首。大量的钱投到了四川，中央投入三分之一，地方政府投入三分之一，对口援助省市和百姓自己也投入一部分。“5·12”之后，我们很快公布了地震损失，后来又公布了恢复重建和援建方案，这体现了一种让人看到希望的决心。

但是在地震灾区的重建中，我们也看到需要改善的地方。一方面是灾区的地方政府，都希望列入中央支持的恢复重建当中，各地在专家进行灾害评估的时候，都怕给自己评得不够严重，这在某种程度上，成了“比慘大会”。我们的财税制度，分级管理有待完善，灾区的地方政府，容易把这样的灾害，看作是找中央要钱的难得机会。

有一些灾民，对政府的依赖心理确实在增加。不过也有相当多的人是看到了积极的发展机会，比如重建使得农家乐集中起来发展，各有分工，形成规模。人口集中起来居住之后，公共服务更有保障。地震后我去过几次四川灾区，总是能感觉到当地人们对生活的热爱，那种积极向上的精神每每都很打动人。

地震后我就提出，一旦条件具备，当地应该尽快组织恢复生产，因为政府有了正常的财政收入，才能去管理社会，才能去发展企业，当地的人们才能谋生。我们应该充分发挥他们自己的积极性。他们有劳动能力，灾害过后可以重建家园。灾民如何自立，才是重建后最基础、最根本的问题。

需要综合应对多种灾害

三联生活周刊：除了地震灾后，我国现在总体的综合减灾能力如何？

史培军：汶川地震过去10年了，我们回头看，正是要问问自己：作为一个世界经济体量排名第二的国家，我们的防灾减灾救灾能力，是不是与我们的经济水平相一致？

一方面，确实与以往相比，进步很快。但是要从我国是世界第二大经济体来看，我们综合减灾的水平，在全世界还进入不了前30名。各级政府还没有完全意识到，保护生命比经济发展还重要。北京、上海这样的大都市区设防标准比较高，但我们大多数城镇设防水平仍然较低，农村则是几无设防。我们倡导建设美丽乡村，应该意识到安全是底线，安全比美丽更重要。

三联生活周刊：我们很多人对设防还没有多少概念。“设防低的城市、几无设防的乡村”，需要怎样来改变？

史培军：现在很多城市有了抗地震的设防标准，但是对于台风、山洪、沙尘暴、冰冻雨雪、滑泥流这些灾害，没有完善的设防标准。一场一场台风过去了，山洪过去了，我们的新老建筑有没有达标？不知道。因为我们连针对这些灾害的设防标准都没有，所以根本谈不上有没有达标。

老百姓的投保意识不强。我总说，大家出去吃一顿饭的钱，就能给一栋房子投保。人们并没有拿出多少财力，来投入防灾减灾救灾。发达国家的投保率在15%～25%的水平，英美高达40%～50%，我国不到5%。所以我国遇到大灾，基本是国家与地方政府出资重建，保险资金参与很少。一个社会设防水平和意识强的国家，从公众到企事业单位、各级政府，都应该利用商业保险保护自己。

我们也需要从单一灾害应对，转变为多灾害综合应对，提升综合风险防范的能力。比如2015天津滨海爆炸事件，它的次生灾害沿着生产链、供应链，沿着不同的地理环境条件扩散开来。管理部门如果各管一段的话，很多问题难以有效解决。现在国际社会对防范多灾种、灾害链、灾害遭遇（碰头）和系统风险越来越重视。在将综合风险防范与绿色发展、减灾与应急管理统筹起来方面，我国还处在起步阶段。有时候，防灾减灾救灾的共识难以达成，有利益得失的问题，有管理政绩的问题，有互相间缺乏信任造成的沟通难题。