苏州生活垃圾分类中的问题和思考

■ 何 晟

随着社会经济的迅速发展，城市化进程和城市人口急剧增加，城市生活垃圾污染问题日益严重，如何解决城市生活垃圾问题成为人类共同关注的环境问题之一。垃圾分类作为一种促进生活垃圾处理无害化、资源化和减量化的重要途径，被很多国家所采用，在欧盟、日本等发达国家已经取得明显成效。我国垃圾分类概念的提出可以追溯到20世纪50年代，国内很多城市从2000年开始垃圾分类，苏州市也从2000年开始垃圾分类，通过创新垃圾分类模式，不断完善垃圾分类的政策法规体系、收运体系和终端处理体系，苏州生活垃圾分类取得了一定的成效。但由于生活垃圾分类涉及到垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理等多个环节，与大量的垃圾产生者有密切关系，要推进城市生活垃圾分类，需要对一些关键问题进行思考，并提出相应的对策建议。

一、城市生活垃圾分类中的问题

（一）垃圾分类技术方法和评价体系不完善

目前国外的生活垃圾分类技术和标准已经十分成熟，但由于我国不同城市的生活垃圾成份、性质、终端处置模式，以及我国的具体国情都不相同，很难直接将国外的先进垃圾分类方法应用到国内，国内城市之间也很难有可直接借鉴的经验。目前国内城市的垃圾分类也按照不同的标准在进行，如分成可回收和不可回收、有机物垃圾和无机垃圾、可燃垃圾和不可燃垃圾、干垃圾和湿垃圾等，名称复杂的垃圾分类体系给市民的投放造成了困扰。此外，由于国内城市生活垃圾的定义、范畴和国外也有较大差距，一些借鉴国外的评价指标在国内的具体计算方法也不明确，各地摸索的评价指标也不尽相同，评价体系的不完善给各级管理部门对垃圾分类效果的评价造成了影响，也很难反映出我国城市和国外城市，以及我国不同城市之间生活垃圾分类水平的差距。

（二）政策法律法规有待健全

目前，我国虽然在一些法律条文中对垃圾分类做出了规定，但其立法原则、思想相对滞后，原则性规定多，实质性、可操作性的规定少，例如在《固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》中都提到了生活垃圾的分类，但是对于具体分类方式、如何分类、不分类的处罚等没有明确规定，给管理部门的具体实施带来了一定难度。此外，缺乏全国性的实施细则和配套法规影响了垃圾分类立法的严肃性、稳定性和强制性。

（三）综合协调机制不完善

目前国内城市的垃圾分类多是由环卫部门在推动，相关政府部门之间综合协调机制不完善。垃圾分类是一项系统工程，贯穿于从源头分类、正确投放到分类收集、运输和最后处理的整个过程中，具有很强的专业性、社会性和广泛性，涉及部门多，涉及人员杂，并且整个系统处于经济社会发展的末端环节。目前生活垃圾收集工作由街道、居委会、物业等有关部门负责，垃圾清运、处理工作由环卫部门负责，再生资源利用由商务部门负责，有害垃圾由环保部门负责，医疗垃圾由环保和卫生部门负责。在垃圾处理产业化的链条中，各部门职能尚未形成合力，环卫部门在推进垃圾分类过程中碰到相关单位、部门执行力不强的问题，市民也大多数都不了解，难以在垃圾分类上给予配合。

（四）垃圾分类的终端处理系统有待完善

垃圾分类以后的各类垃圾需要建设相应的终端处理设施才能保证垃圾分类整个链条的循环运转。但目前国内很多城市的终端处置设施能力面临很大的缺口，有害垃圾方面，以江苏省为例，整个江苏仅有一家废旧荧光灯管的终端处置企业，处置能力不足，运距远，处置成本高；厨余垃圾方面，目前的厌氧或好氧生物处理的工艺都有待完善，生物处理后的肥料产品的销路还不能保障；其他垃圾方面，生活垃圾填埋场和焚烧厂的建设面临较大的“邻避效益”，很多城市日常生活垃圾终端处置设施建设严重滞后。

（五）市民意识转化行为行动还需要较长时间

尽管市民通过各种渠道已经了解了垃圾分类，但由于缺乏对垃圾分类整体知识的了解，很多人还不知道具体如何分类，长期以来的生活习惯也难在短期进行改变，市民真正投入生活垃圾分类的人数有限。

（六）经济保障措施和垃圾收费制度有待完善

垃圾分类需要投入大量的资金进行设施、设备、人员的配置，并且要持续地开展宣传，无论哪个环节都需要增加资金投入，目前在垃圾分类中的投入更多地偏重于末端处置环节，对于其他环节的投入相对偏少。此外，国外垃圾分类效果明显的主要原因之一就是生活垃圾收费制度，通过垃圾分类，可以减少垃圾产生者在垃圾处理费方面的支出，从经济层面推动垃圾产生者开展垃圾分类。

二、苏州城市生活垃圾分类探索与实践

（一）探索垃圾分类模式

根据城市生活垃圾产生的情况，结合苏州市终端处置设施的建设和规划，苏州市在2010年对垃圾分类模式进行了优化，创新性地提出了“近期大分流，远期细分类”的模式。这个模式扩大了垃圾分类的范畴，将建筑垃圾、园林绿化垃圾、农贸市场有机垃圾等非居民直接产生的垃圾作为垃圾分类管理的对象，由于这些垃圾的产生者是单位，而且成份相对比较单一，资源化利用的难度相对较小，管理的难度有所降低，通过对这些垃圾的分流和资源化利用，减少进入日常生活垃圾填埋和焚烧终端处置设施的量，还实现了垃圾的资源化利用。大分类共分五类：餐厨垃圾（饭店食堂等单位产生的）、建筑垃圾、园林绿化垃圾、农贸市场有机垃圾和日常生活垃圾。针对居民区厨余垃圾分类的难题，这个模式在居民区的细分类采用了因地制宜和循序渐进的原则来推进。短期内有条件的居民小区，可以分成有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾四类；对于厨余垃圾分类后不具备处理能力的小区，短期内分成有害垃圾、可回收物和其他垃圾三类。远期，厨余垃圾处理技术成熟，终端处置设施建成后，所有的居民小区都将按照“四分类”的方式进行分类。

苏州市“近期大分流、远期细分类”垃圾分类模式

（二）完善政策法规体系

政策法规是垃圾分类有效推进的基础，苏州市近年来通过不断完善政策法规和标准规划，明确了垃圾分类活动中不同主体的责任和义务，为推进垃圾分类奠定了基础。政府规章方面，苏州市出台了《苏州市生活垃圾分类促进办法》，并计划按照国家层面的《生活垃圾分类制度实施方案》制定苏州市垃圾分类的地方性法规；标准规划方面，苏州市出台了《苏州市区生活垃圾分类和治理专项规范（2017-2020）》《苏州市垃圾分类设施设备配置标准》《苏州市生活垃圾分类收运及处置作业规范》等规范性文件，明确了垃圾分类收运、处置各个环节的具体做法和未来规划；其他规范性文件方面，苏州市出台了《苏州市区生活垃圾分类及减量考核奖励办法》《苏州市生活垃圾强制分类制度实施方案》等60多部规范性文件，通过加强经济鼓励、监督考核等多种措施推进垃圾分类进展。

近10年苏州市城市生活垃圾成份重量百分比（%）

（三）创新生活垃圾分类收运模式

根据垃圾的产生量、产量频次、垃圾含水量等特性，苏州对餐厨垃圾、有害垃圾和可回收的回收体系进行了创新，大大提高了垃圾的收运效率。餐厨垃圾方面，采用收集、运输和处置一体化的模式，由政府委托同一家企业对餐厨垃圾进行收集运输和终端处置，减少了管理环节，提高了收集运输效率；有害垃圾方面，苏州市研发了有害垃圾专用收集箱，在投放环节就将不同类别的有害垃圾进行分类，各区采用市场化的模式，单独委托企业进行有害垃圾的收集，最大程度上避免了混收混运；可回收物方面，苏州市积极探索“两网融合”，居民产生的高价值可回收物由再生资源回收公司通过网络预约上门回收，低价值可回收物（玻璃），采取财政补贴的方式、市场化的模式，由第三方企业进行收集。

（四）提高生活垃圾资源化利用率

对分类收集到的各类垃圾，苏州市按照垃圾属性，能够资源化利用的，采用国内先进的工艺，优先进行资源化利用；不能资源化利用的再采用无害化的终端处置工艺进行处置，在无害化的前提下，不断提高生活垃圾的资源化利用率。餐厨垃圾方面，采用湿热厌氧工艺，资源化利用生产沼气和生物柴油；建筑垃圾方面，采用破碎制砖工艺，生产成再生骨料和再生砖等再生建筑材料；园林绿化垃圾方面，采用破碎工艺，破碎后的物料用于生产燃料棒、颗粒板及堆肥等；农贸市场有机垃圾方面，采用中小型就地处理设备，好氧处理以后再进一步制成有机肥料。

三、思考及建议

（一）正确评价垃圾分类实现生活垃圾减量的能力

由于我国城市居民的生活习惯，进入到城市生活垃圾终端处置设施生活垃圾的主要成份是厨余垃圾，从苏州市近10年的垃圾成份可以看出，厨余垃圾约占到了生活垃圾总量的65%，塑料约占17%，纸张约占10%。

首先，从占比最大的厨余垃圾上来看，目前国内很多城市都采用“干湿分类”的模式，将厨余垃圾单独分出来。这部分厨余垃圾通常采用小型厨余垃圾处理机进行就地处理，或是集中以后采用生物处理。虽然这些厨余垃圾单独分类后，减少了进入城市生活垃圾终端处置设施的数量，但处置这些厨余垃圾同样需要建设相应的处置设施，分出的这些厨余垃圾不能算为垃圾分类实现的减量。

其次，从进入终端处置设施垃圾中的可回收物成份，塑料、纸类和布类上来看，虽然约占到总量的30%，但这些塑料多为垃圾投放时使用的塑料垃圾袋，回收利用的成本很高，而纸张多为使用过的卫生用纸，难以回收利用。从可回收物的角度来看，对垃圾减量的贡献也不高。

因此，不考虑厨余垃圾对减量的贡献，仅考虑对垃圾中回收价值较高的可回收物的回收，按照占全部可回收物的50%计算，在目前垃圾成份及物流过程中的分流情况下，垃圾分类对垃圾减量的贡献不会超过15%。通过垃圾分类实现减量化，更多的措施应该前移，关注从源头减少生活垃圾的产生，如减少过度包装，减少一次性用品的使用等。

（二）正视“干湿分类”遇到的瓶颈

国内很多城市目前的垃圾分类都采用了“干湿分类”模式，将居民产生的厨余垃圾进行单独分类。厨余垃圾含水量高，主要成份是有机质，采用目前的填埋和焚烧都不是最佳的处理工艺。对于分类较好的厨余垃圾，采用生物的处理方法可以得到肥料或沼气，是较好的资源化利用工艺，为此将厨余垃圾单独分离并进行资源化很有必要。但目前厨余垃圾的处置和利用还面临几个瓶颈问题，首先是居民的分类准确率不高，准确率低会对后继的资源化利用产生较大的影响，混入的塑料成份需要通过预处理分离，混入的重金属会对后继的产品使用范围产生影响，如果采用二次分拣会对场地选择及周边环境有较高的要求，也会大大增加处置利用的成本。其次，居民厨余垃圾的集中资源化利用技术不完善，对于厨余垃圾中的盐份及可能存在的重金属的控制技术不成熟，造成厨余垃圾资源化的终端产品使用范围的局限，整个资源化利用链条不完整，造成整体运行的效率低下，需要更高的运行成本。

（三）在分类投放环节采取适当的经济正向激励措施

分类投放环节是整个垃圾分类中的关键和难点，国内城市在行政、经济、法规、宣传等多方面采取了措施，力争从多个方面来提高垃圾分类投放环节的准确率和参与率。行政方面，很多城市加强了部门协作，除了环境卫生和城市管理部门之外，环保、教育、再生资源回收等更多的职能部门参与到了垃圾分类；很多城市还加强了市、区、街道的行政考核。法规和宣传方面，很多城市制定了垃圾分类的政府规章，通过各种途径加强对垃圾分类的宣传。经济方面，很多城市采用了正向激励的方式来提高分类投放的准确率和参与率。居民层面，采用积分兑换等模式，对居民投放的可回收物和厨余垃圾等进行奖励；具体操作层面，采用购买服务的模式，引入了企业或其他社会力量来提高垃圾分类投放的参与率和准确率。

由于垃圾分类投放环节的管理个体数量众多，很难采用某一种手段来推动，在实际的工作中应该综合考虑以上各种推动力的协调作用。特别注意的是，在经济正向激励方面，对居民个人的经济鼓励应充分考虑城市的经济发展水平、鼓励的范围及实施阶段，避免前期对垃圾分类的投入鼓励措施过大，造成习惯性效应，从而对后继的大范围推广产生不利影响。按照“谁产生，谁负责”的固体废弃物处理原则，长中期要实现生活垃圾分类的有效推进，应该建立与垃圾分类相适应的垃圾收费制度，通过分类可以减少对垃圾处理的支出，从而提高垃圾分类投放环节的参与率与准确率。

（四）从城市固废的全过程管理角度审视垃圾分类

从城市固废的全过程管理角度来看，垃圾分类应该贯穿于城市固废从产生到最终处置的全流程。在管理对象方面，包括建筑垃圾、一般工业废弃物、再生资源回收等都应纳入垃圾分类的体系，通过对这些城市固体废弃物的分类，大大减少进入到城市生活垃圾焚烧厂和填埋场的数量；在管理流程方面，要充分考虑到产生、收集、运输和处置的全流程，特别是加强源头减量和终端设施建设，从源头减少垃圾，并保证分类后的垃圾能够妥善利用和处置。