用好用活广西政府投资引导基金研究

李世泽

摘要：广西政府投资引导基金于2015年12月成立以来运作取得积极进展，但也出现了可投优质项目不多、制度性成本居高不下、运营监管不力等问题。广西政府投资引导基金应借鉴重庆、福建两省（市）政府投资引导基金在完善运营模式、优化基金布局、强化项目培育等方面的经验。用好用活广西政府投资引导基金的对策包括：明确定位，加快设立和完善各类产业投资基金;完善制度，改进政府投资引导基金管理方式;建立政府引导基金对接区域股权市场机制;集聚优势资源要素，打造强大的项目库;整合先进金融业态，实施综合金融运作;完善扶持政策，对创业投资实施有效激励。

关键词：广西政府投资引导基金;股权投资;运营模式;综合金融运作

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2018）06-0116-04

政府投资引导基金，又称产业引导股权基金，是指由政府出资设立，采用股权投资等市场化方式募集运作，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节的政策性基金。用好用活政府投资引导基金，有利于创新财政资金分配方式，提高财政资金使用效率，充分发挥财政资金的引导和放大效应，促进政府有形的手与市场无形的手有机融合，推动经济高质量发展。2015年12月广西出资30亿元成立政府投资引导基金，通过1+N母子基金模式、直接股权投资，以市场化运作带动金融机构、国有企业及社会资本投资重点产业。从实际运行来看，广西政府投资引导基金已初具规模，但也出现了一些问题。广西可借鉴重庆、福建两省（市）的运作模式与运营经验，用好用活政府投资引导基金。

一、广西政府投资引导基金取得积极进展

（一）建立政府投资引导基金参与股权投资市场的制度体系

2017年广西自治区政府先后审议印发了《广西壮族自治区人民政府关于设立广西政府投资引导基金的意见（修订）》（桂政发[2017]18号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西政府投资引导基金子基金操作指引（修订）的通知》（桂政办发[2017]50号）、《广西壮族自治区人民政府办公廳关于印发广西政府投资引导基金直接股权投资管理暂行办法的通知》（桂政办发[2017]45号）等文件，推动完成了“1+2”的引导基金政策文件体系。制度体系基于中国证监会、财政部、国家发展改革委的规范性要求，符合广西实际，明确了政府投资引导基金的投向、方式、比例、程序等关键要素。

（二）加快子基金设立和投资进度，放大财政资金杠杆

广西政府投资引导基金2015年12月开始运营以来，围绕培育发展新兴产业和扶持传统产业转型升级，聚焦实体经济，取得良好成效。引导基金注册资本30亿元，截至2017年底，广西壮族自治区人民政府已审议通过的引导基金公司首期认缴投资子基金方案和直接股权投资计划共计30.03亿元，已超注册资本额认缴。引导基金累计完成投资20.37亿元，其中投资子基金5.21亿元，直接股权投资15.16亿元，剩余资本金9.63亿元。自治区人民政府审批同意引导基金参与投资11支子基金，计划募集资本总规模323.23亿元，首期认缴95.07亿元，其中：引导基金认缴出资47.59亿元，首期认缴14.37亿元，放大财政资金杠杆5倍以上，充分发挥了财政资金的杠杆放大作用和乘数效应。引导基金实际投资5支子基金共计5.21亿元，带动社会资本、金融机构投资11个项目企业累计29.92亿元，其中投资区内企业累计29.83亿元，在全国地方省市政府产业投资基金中，属于进度较快地区…。

（三）吸引专业基金管理公司参与股权投资市场培育建设

广西首创全国省级政府引导基金代理运营竞争合作机制，组织开展了公开遴选引导基金代理运营机构和战略合作伙伴工作，公开选聘了国内知名的15家专业基金管理机构作为战略合作伙伴，其中，排名前5的机构作为代理运营服务机构，在项目筛选、投资决策和内部管理等方面，为广西产业发展提供丰富和专业的人力资源和政府投资基金管理经验。支持在广西设立股权投资类企业，引入股权投资，自治区财政根据政策给予一次性奖励10万元。同时，广西自治区财政对符合条件的广西总部级基金管理公司给予一次性补助500万元，支持基金业发展。

二、广西政府投资引导基金实际运行中存在的主要问题

（一）可投优质项目不多

一般来说，对于当期风险较大的领域，财政资金不敢投出;对于回报期较长、短期回报较低的领域，社会资金不敢投入，因而可投优质项目成为决定政府投资引导基金成败的关键。广西产业基础较为薄弱，特别是科技创新能力较低，制约了基金投资规模，甚至出现“资金等项目”的情形。而市场化的基金偏爱投资有发展前景和潜力的科技型中小企业。实际情况是，广西科技型中小企业十分匮乏，优质项目储备较少且短期内难以激增，一些产业项目储备不符合现有的引导基金投向领域，部分基金陷入无项目可投的尴尬境地，出现“基金到位、项目缺位”的现象。

（二）制度性成本居高不下

广西政府投资引导基金虽已签约5家代理运营服务机构，但是由于审批流程环节多、反复多、耗时长，市场化特点并未得到凸显。从立项、出资到资金到位中间环节有10多个，上报层级包含运营公司、引导基金公司、财政厅和自治区政府常务会议多达4级。据反映，广西每支子基金平均设立时长将近1年。冗长的出资流程审批往往会消磨出资方的信心，增加出资不确定性，与此同时，项目各方随时面临着政策及市场的快速变化，承担重新谈判的制度性风险，放缓了资金落地与投资进度。

（三）运营监管不力

广西政府投资引导基金设立初期宣传力度较大，但完成投资目标后，对子基金的投后监管和信息披露仅涉及投资子基金数量、子基金投资项目数量。而所选子基金或所投项目的发展情况，投资收益和退出方式，扶持企业发展状况、科研成果及上市情况等信息非常匮乏，因而难以了解子基金的运作效果。监管缺失及信息披露不规范，意味着项目投资责任无法准确落实到相关部门，弱化了政府投资引导基金的监管效果。

三、重庆福建两省市政府投资引导基金的经验借鉴

重庆市2014年5月设立产业引导股权投资基金以来，截至2018年6月末，共发起设立专项基金26支，总规模258.24亿元，积极引导军民融合、智能制造、智慧农业、大数据、大健康、节能环保等领域的产业发展。福建省2015年6月设立产业股权投资基金以来，通过母基金、子基金、项目的三层放大效应，以政府认缴出资的100亿元引导基金，撬动社会资本超千亿元。广西政府投资引导基金虽已初具规模，但与重庆、福建两省（市）政府投资引导基金相比，在投资规模、投资效益等方面还有一定差距，应借鉴重庆、福建两省市的运作模式与运营经验。

（一）完善运营模式

重庆市产业引导股权投资基金遵循“政府引导、社会参与、市场运作、规范管理、防范风险”的原则。市财政局牵头建立引导基金工作协调机制，市发展改革委、市经济信息委、市科委、市商务委、市国资委、市金融办等12家部门共同参与，审议引导基金重大事项。设立引导基金公司，受托管理引导基金，负责建立规范的引导基金“募投管退”运营管理机制。引导基金主要采取与私募投资基金管理人及其他社会资本合作设立专项私募投资基金（简称专项基金）的方式进行投资，同时可适当直接投资其他私募投资基金及跟进投资专项基金所投项目。严格实行“负面清单”管理，明确引导基金不炒房、不炒外汇、不进入二级市场炒股、不放高利贷，也不搞明股实债和债券投资。

福建省成立股权基金协调小组，由常务副省长任组长，分管财政的副省长任副组长，省财政厅、金融办、发改委、经信委、国资委等相关部门分管领导为成员。福建省产业股权投资基金有限公司按照协调小组确定的投资政策和投资方向，负责产业股权投资基金的日常运作。基金公司按照各个子基金投向的要求，对子基金按照市场化方式独立运作，并结合行业状况，分别采取有效的运营管理模式，既有市场化程度高的，也有政策引导性强的，在保值增值基础上，充分发挥对重大产业项目的支持作用。

（二）优化基金布局

重庆市产业引导股权投资基金主要投资于工业、农业、科技、现代服务业、文化、旅游等产业，聚焦支持新兴产业培育和传统产业优化升级，形成“全产业、全阶段”的投资组合模式。重点招募具有先进制造业、国防装备制造、农业、旅游、环保等产业背景和资源优势的大型产业集团共同设立专项基金。专项基金所投项目覆盖了从初创、成长到成熟期的各发展阶段企业。

福建产业股权投资基金构建全生命周期服务体系，不局限于过去主要投向创投基金，而是重点转向对企业发展全生命周期、企业发展全产业链以及支持地方发展战略等方面提供全方位的支持作用，主要投向具有发展潜力的重点行业初创企业、新兴产业。根据企业生命周期搭建覆盖初创、种子、成长和产业化的多层次基金投资体系，满足企业在不同发展阶段的需求。

（三）强化项目培育

重庆市明确了产业引导股权投资基金项目的推荐范围、基本条件，制定了《产业引导股权投资基金项目筛选标准》。针对初创期、发展期、成熟期等不同的企业发展阶段，对引导基金项目的行业标准和业绩标准作了明确规定。比如，初创期企业提出的业绩标准是：有两年以上经营历史;技术具备产业化条件;未来三年预计净利润年均增速大于30%，或预计营业收入年均增速大于30%。对成长性较快的企业或其他技术领先的优秀潜力型企业，可适当放宽条件。

福建产业股权投资基金坚持发展本省特色，聚焦省内重点产业转型，精准对接新兴产业。通过龙头产业基金增资造船项目，对船舶产业发展及船政文化传承起到积极作用;通过电子信息产业基金参与集成电路项目等投资，推动电子信息产业发展和产业结构调整;通过参与本土企业合资项目，推进信息技术深化应用、在线教育、VR产业链与“互联网+”等方面的发展。

四、用好用活广西政府投资引导基金的对策

（一）明确定位，加快设立和完善各类产业投资基金

建立健全“1+N母子基金”投资模式，推动政府投资引导基金与金融机构、社会资本、市县财政等不同主体合作，积极设立发展不同类型的产业投资子基金。针对处于不同生命周期的企业，设立天使基金、创投基金、成长基金、并购基金等。加快设立“一带一路”投资基金、北部湾创新发展投资基金、战略性新兴产业基金，做强做优珠江西江产业投资基金、广西铁路发展投资基金等。在政府引导基金的統筹下，各个子基金形成特色鲜明、分工合理、相互协同的局面，既扶持新兴产业快速成长，又有效促进广西传统产业整合转型。

依托专业投资运营的各子基金管理团队，为广西企业提供规范管理等增值服务，培养一批具备上市条件的优秀企业，着力打造广西最大的上市公司孵化器。争取年均投资8-10支子基金，每支子基金平均约投资3-5个企业，利用引导基金让利优惠政策，以及通过股权投资和委托专业投资运营管理团队引导、督促企业等有利条件，培养发展规范化管理的民营企业，着力打造广西最大的规范民营企业发展的助推器。引入专业基金管理公司，通过在广西注册设立子基金，引进专业基金从业人员，为广西各部门提供引资、咨询、管理、培训等专业服务，为广西建造“基金小镇”创造了聚集条件，着力打造西部地区一流的基金管理公司聚集平台。

（二）完善制度，改进政府投资引导基金管理方式

在遵循《广西壮族自治区人民政府关于设立广西政府投资引导基金的意见（修订）》（桂政发[2017]18号）文件精神和原则的基础上，制定广西政府投资引导基金代理运营服务管理暂行办法、工作流程、绩效评价办法，建立规范高效的基金代理运营服务管理制度和竞争机制。政府投资引导基金主管部门应按照相关政策及合作协议，简化审批流程，提高审批效率，设置最多办事步骤及最长办事时限，着重发挥市场化专业机构以及同行专家作用，减少对子基金的干预;对子基金设立后日常管理遵循市场化、企业化管理原则，不干预其具体运作。建立健全“投入-运营-退出-再投入”的良性循环机制，明确基金的具体管理模式、运作方式、收益分配和基金退出方式。整合区内各行业社会信用信息、工商注册信息、企业财务数据等，督促基金代理运营服务机构及时披露基金运作情况，通过提供征信服务，降低投资风险。

（三）建立政府引导基金对接区域股权市场机制

设立自治区级直接股权投资基金，对在北部湾股权交易所挂牌的符合标准的企业，给予股权投资支持。根据广西的产业发展戰略和发展现状，在行业领域、经营指标等方面设定资助标准，对于对符合标准的挂牌企业，依据其经营规模和融资状况，进行数额不定的股权投资。一方面，吸引其他符合条件的企业到区域股权交易所挂牌;另一方面，通过引导金融资源流向挂牌企业，缓解中小企业融资难题。

（四）集聚优势资源要素，打造强大的项目库

对接工商部门、北部湾股权交易所等单位的数据，整合发改委、工信委、科技厅、商务厅等单位的项目数据，重点围绕战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、传统优势产业等产业领域，特别是新技术、新产业、新业态、新模式“四新经济”，遴选优质项目，加强动态管理，完善项目概况、亮点、风险点、资金需求等资料，为政府投资引导基金提供丰富的项目储备。探索发起设立区域性科技创投子基金群，分别与南宁、柳州、桂林市政府共同设立3支以上主要投资于电子信息、智能装备、新材料、生物医药等区域优势产业项目的科技创投子基金。充分利用通过子基金进行股权投资的百家民营企业的平台优势，将政府投资引导基金打造成为广西最大最优的混改合作项目储备库。协同推进产业招商、金融招商，加快引入区外优质产业项目，以点带面延伸提升广西产业链。

（五）整合先进金融业态，实施综合金融运作

坚持“金融+实业+技术+服务”的运作思路，保证每一只子基金都有专业基金运营机构、大型工商企业、优秀科研团队作为合资人或合伙人，为相关企业提供项目、资本、技术、管理、人才等全方位服务。设计多元化的产品组合及平台支撑，利用股权改善企业资产负债结构，利用债权满足企业周转性资金需要，利用夹层融资为企业提供债转股、股转债及债加股等灵活多变的融资方式，利用担保、租赁、保理、投行服务解决企业的各类金融需求。强化政府投资引导基金的发展初心，在股权投资上对初创期、中早期企业设置投资最低比例，在子基金设立模式上设置投资阶段前倾，有目标、有重点地培育科技型、初创期企业，带动社会资本聚焦科技型中小企业发展。

（六）完善扶持政策，对创业投资实施有效激励

建立创业投资与政府项目的对接共享机制，扶持本土龙头创投品牌，在基金注册落户、基金规模、早期项目风险补偿、阶段性投资奖励、税收优惠等方面出台有关优惠政策，以提高股权投资机构前来广西落户的积极性。出台私募股权投资基金及管理团队扶持政策，对帮助广西企业创业、发展、上市（挂牌）的投资基金企业予以支持，吸引更多区外优质股权投资基金企业、从业人员入驻广西。支持国有创业投资企业制定自主投资决策、国有股权处置、经营业绩考核、薪酬与收益分配等制度，尽快推动建立容错和长效激励约束分配机制，适时推进国有创投机构混合所有制改革试点，鼓励探索国有创业投资企业核心团队持股和跟投模式。

责任编辑 莫仲宁