广西实行耕地轮作休耕制度研究

陈展图 杨庆媛

摘要：轮作休耕是世界上农业发达国家和地区普遍采用的保护耕地产能、修复耕地生态、调整优化农业种植结构和区域布局结构的有效措施。探索实行耕地轮作休耕制度试点是党的十八届五中全会做出的实现我国耕地可持续利用和农业可持续发展的战略决定。我国自2016年下半年开展轮作休耕制度试点以来取得了明显的成效，一些省份也在自主进行轮作休耕，未来我国轮作休耕的规模和范围将进一步扩大。广西尚未进行组织化、规范化的轮作休耕，但实行轮作休耕有充分的必要性和可行性。广西实行轮作休耕制度的对策主要包括：科学选择轮作休耕区域，优先轮作休耕亚健康耕地;综合考虑区域粮食安全、农业劳动力安置和地方财力，合理确定轮作休耕规模;制定区域差异化的轮作休耕补助标准;针对土地利用问题类型设计多元化的轮作休耕技术路径;强化轮作休耕的后期管护，统筹利用轮作休耕耕地;完善对轮作休耕耕地和农户的监测，开展轮作休耕绩效评估。

关键词：广西;耕地;轮作休耕

中图分类号：F304.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2018）06-0069-08

世界上主要的农业国家和地区，不管是大农场经济体的美国、欧盟、加拿大、澳大利亚，还是小农经济体的日本，以及我国台湾等，都积极实行耕地轮作休耕制度，作为保护耕地产能、修复耕地生态、调整农业种植结构和区域布局的有效措施。其中，美国发展形成了世界上最为完善的休耕制度——CRP（Conservation Reserve Program，土地休耕保护储备计划）。事实上，自从人类社会进入农业文明后，就一直存在着轮作休耕的农作方式，先后经历了森林休耕耕作、灌木休耕耕作、短期休耕耕作、一年一茬、多茬复种五个阶段。在我国历史上，春秋时期就有关于轮作休耕的记载，例如，《诗经》《周礼》等。纵观我国农业耕作史，发展了撂荒耕作、休闲耕作、连作耕作和复种轮作4种耕作制度，形成了精耕细作的土地用养结合模式及相关的一整套技术措施。只不过历史时期的轮作休耕是农民自主的、零散的个人经验行为，并未上升为制度。将轮作休耕作为制度固定下来并加以系统科学的研究，则是20世纪30年代尤其是70年代以来的事。现代轮作休耕制度是国家自上而下的制度安排，强调主动性、组织性、科学性和计划性。面对我国粮食产量、粮食进口量、粮食库存量“三量齐增”、部分耕地资源严重透支的客观现实，以及国外粮食市场供给充裕的有利时机，我国于2016年下半年起探索实行耕地轮作休耕制度。本文在全面总结当前我国实行轮作休耕的总体形势的基础上，深入分析了广西实行轮作休耕的必要性和可行性，最后提出广西实行轮作休耕制度需重点解决的若干问题。

一、当前我国实行耕地轮作休耕的总体形势

（一）国家轮作休耕试点规模、范围迅速扩大

2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次明确提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，标志着我国耕地利用方式从掠夺型向保护型的根本转变，耕地轮作休耕上升为国家战略。习近平总书记在《关于（中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>的说明》中对实行耕地轮作休耕的背景意义、基本要求、区域布局等做了明确说明。其后，2016、2017、2018年中央一号文件、《中国“十三五”规划纲要》《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》《国土资源“十三五”规划纲要》等文件、规划均把探索实行轮作休耕制度试点作为推进农业供给侧结构性改革、促进农业可持续发展的重要举措。

2016年6月国家发布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（以下简称《试点方案》），有力地促进了我国轮作休耕工作走向组织化、制度化、规范化。当前，我国轮作休耕试点面积从2016年的616万亩增加到2018年的2400万亩（不含地方试点的600万亩），试点范围从9个省区扩大到11个省区，涉及东北冷凉区、农牧交错区、西南石漠化区、重金属污染区、地下水漏斗区、小麦稻谷低质低效区等区域，预计2020年在5000万亩以上，约占全国耕地面积的2.5%（见表1）。

（二）地方轮作休耕实践不断深化

实际上，地方开展的实践比国家自上而下地安排轮作休耕要早。新疆乌鲁木齐县2012年休耕3.7万亩，每亩补偿480元，作为减少地下水超采、缓解城市供水压力的措施;2015年乌鲁木齐市实施压粮节水7万亩左右，其中乌鲁木齐县休耕面积总计57490亩;根据《库尔勒市退耕休耕工作实施方案》，库尔勒市在2014、2015年连续休耕15万亩。2014年6月河北省出台《河北省地下水超采综合治理试点方案（2014年度）》，开展地下水超采综合治理试点，探索冬小麦休耕的“一季休耕、一季雨养”的季节性休耕。2015年3月公布的《安徽省新安江流域水资源与生态环境保护实施方案》拟在新安江沿岸试点农田休耕新模式。根据2016年1月出台的《陕西省人民政府办公厅关于推进耕地轮作休耕实行化肥农药使用减量化的意见》（陕政办发[2016]4号），陕西省从2016年开始开展耕地轮作休耕、绿肥种植试点，年均试点面积达到全省耕地面积的2%。江苏省从2016年开始，每年安排5000万元财政资金用于耕地休养生息补贴，两年来已在35个县（市、区）试点，实施面积49.33万亩，其中昆山市早在2015年就率先制定冬春生态休耕方案，拟“5年全市耕地轮作休耕一遍”。

在國家《试点方案》施行后，江西等省也都加入轮作休耕行列，例如，2016年10月出台的《江西省国土资源保护与开发利用“十三五”规划》提出“探索实行耕地轮作休耕制度”，2018年3月出台的《江西省耕地草地河湖休养生息规划（2016-2030年）》）指出“试点休耕的重金属污染区、生态严重退化地区的生态和农产品质量安全问题得到初步解决，重点地区和试点地区探索出适于全省借鉴的耕地养护、轮作、休耕工作方案”。四川省在2017年1月颁布的《关于以绿色发展理念引领农业供给侧结构性改革切实增强农业农村发展新动力的意见》提出“启动省级耕地轮作休耕制度试点，积极争取纳入国家试点范围”;在2018年2月出台的《关于实施乡村振兴战略开创新时代“三农”全面发展新局面的意见》中明确“扩大轮作休耕试点，建立市场化、多元化生态补偿机制”。因此，可以判断，未来将有更多的省区自主进行耕地轮作休耕。

二、广西实行耕地轮作休耕的必要性与可行性分析

（一）必要性分析

1.耕地本底条件较差，耕地综合生产能力总体不高

广西土壤类型以赤红壤、石灰性土、红壤、砖红壤为主，大多呈酸性，耕作层薄，土壤养分含量较低，中低产田占总面积的78%;土壤酸化趋势明显，酸性土壤面积比全区第二次土壤普查时增加32.6个百分点。据普查，广西土壤有机质含量小于2.5%的耕地面积占53.17%，缺磷面积占61%，缺钾面积占56%。土壤耕作层小于12cm的耕地面积占65.10%，耕层潜育化的渍害田面积占14.37%。例如，位于广西东部非岩溶区的梧州市耕地土壤养分状况属中等水平，其中，耕地耕作层厚度平均为14cm，耕层较浅;80%监测点土壤pH在5.0左右，属酸性水平;土壤速效钾含量平均为63mg/kg，耕层厚度、速效钾含量指标远低于全国平均水平（见表2）。柳州市1-2等高产田面积仅占耕地总面积的3.83%，而3-9等的中低产田占比高达96.17%，耕地肥力整体偏低。而岩溶石漠化发育、水土流失较严重的河池、百色等地的耕地生产能力更差。

2.局部地区耕地污染，影响食物安全

广西土壤点位超标率较高，总体超过全国平均水平，超标类型以镉、砷、汞等无机污染物为主@。造成广西土壤超标的主要原因：一是受地形地貌和成土母质的影响，土壤重金属背景值偏高，有色金属成矿带是导致背景值偏高的天然原因，如土壤镉的背景值为0.267mg/kg，是全国土壤镉背景值（0.097）的2.75倍。二是工业生产造成污染，特别是重点企业和矿区周边的土壤污染情况较为严重，其中，无机物污染面积较大，以重金属污染为主，超标的重金属元素有镉、砷、汞、锰、铬、镍、铅、锌、铜等，有机物污染面积相对较小，但污染程度非常严重。三是农业活动本身造成污染。由于耕地地力较差，为了提高产量而大量施用农药、化肥等，造成耕地不同程度的污染。例如，2014年广西农药使用量比2003年增长了19.4%，但农药平均利用率仅为35%，大部分农药流失，污染土壤、水环境，影响农田生态环境安全。四是城市和工业危险废物、城市垃圾非法倾倒造成土壤污染。近年来，一些不法分子将广西作为非法倾倒危险废物的目的地，进行跨省倾倒。例如，2017年广西法院共新收破坏环境资源保护犯罪案件1742件，其中非法占用农用地罪案87件。此外，空气污染物通过降水进入土壤，同样对土壤造成污染，近年来广西发生酸雨的频率高于全国平均水平（见表3）。例如，2016年广西酸雨频率为19.8%，而全国为12.7%。全区受污染的农田达2.67×104km2，每年损失粮食超过4×10t。受污染的耕地产出的食物通过食物链进入人体，将会造成严重的安全问题。

3.石漠化形势依然严峻，耕地生态问题不容忽视

广西石漠化具有范围广、程度深的特点。根据2011年石漠化监测结果，广西岩溶土地面积833.43×10hm2，占广西土地总面积的35.1%，涉及10个市77个县（市、区），其中石漠化土地面积192.6×104hm2，占岩溶土地面积的23.1%，占全国石漠化土地总面积的16.0%。石漠化土地面积中，轻度石漠化27.5×10hm2，占14.3%;中度56.7×104hm2，占29.4%;重度99.9×10hm2，占51.8%;极重度8.6×10hm2，占4.5%。可见，广西石漠化以重度和极重度为主，两者占石漠化面积的56.3%，而轻度和重度共占43.7%。与第一次全国石漠化监测结果相比，广西石漠化土地面积6年净减45.3×10hm2，占全国同期净减少面积的47%，在全国治理成效最大。但广西潜在石漠化土地面积229.4×10hm2，占全国潜在石漠化土地总面积的17.2%。虽然广西石漠化趋势整体得到遏制，但局部地区的石漠化程度仍在恶化，继续退化面积有18.15×10hm2，石漠化仍是广西最为严重的生态问题。石漠化问题与“老、少、边、山、穷”等问题交织，人均耕地低于全区平均水平，人地关系紧张，加上农业设施落后、耕地本底条件差等，耕地生态建设困难重重。

（二）可行性分析

1.粮食总产稳定，粮食安全有保障

部分耕地轮作休耕在短期内确实会减少粮食产量，但是通过轮作休耕提升耕地质量，改善耕地耕作条件，耕地复耕后即可提高产量。因此，只要控制好轮作休耕规模，轮作休耕对粮食产量的影响是可控的。例如，2017年我国轮作休耕1200万亩，其中輪作1000万亩，休耕200万亩，大概影响粮食产量近80亿斤，相当于整个粮食年产量的0.6%，远低于退耕还林、轮作休耕试点、退耕还湖还湿等导致粮食减产最多年份占粮食产量2.5%的预期，可见轮作休耕对粮食安全的影响完全可控。2012年以来，广西粮食总产量稳定在1500×10t左右，加上农业科技进步，优良种子和先进种植方法的推广，以及在粮食流通、储存环节提高效率，降低损耗，将可置换出耕地进行轮作休耕。全区粮食口粮自给有余，实现谷物基本自给、口粮安全的目标是有保障的。实际上，粮食安全并不能作为区域是否实行轮作休耕的决定性条件，日本和我国台湾粮食自给率均不高，尤其是日本近年来粮食自给率更是徘徊在40%左右，但日本在20世纪70年代初即开始休耕，包括轮种休耕、管理休耕和永久性休耕三类，多数年份的总面积均超过50×10hm2，约占耕地总面积的64.6%;我国台湾也在20世纪80年代中期开始休耕，有多达四分之一的耕地处于休耕状态。

2.经济发展稳健，经费支出有支撑

轮作休耕需要给予参与的农户一定数额的经济补助，对地方财力是一个考验。2016、2017、2018年我国轮作休耕中央财政分别投入14.36亿元、25.6亿元和50亿元，而自主开展轮作休耕25万亩的江苏省每年投入5000万元。且在实际轮作休耕过程中，还会涉及很多其他经费支出。调研发现，作为国家休耕试点的云南省石林县2016年休耕1万亩，但县级政府需另外协调168.3万元用于工作经费和培肥费用，其中技术培训费15万元，信息数据服务费4.8万元，绿肥种子补助费22.5万元，绿肥机械粉碎与还田90万元，微生物应用36万元，也就是说，石林县每休耕1亩，县级政府就要增加168.3元的休耕配套资金。这对地方政府来说显然具有一定的压力。近年来，广西社会经济发展速度较快，2017年地区生产总值突破2万亿元，地方财政收入达2604.21亿元（见图1），具有较好的开展轮作休耕的经济基础。

3.各地试点数年，广西开展有参照

如前所述，国家于2016年下半年起开展轮作休耕制度试点，但一些省区在2014年就已经开始探索，例如，河北、新疆已实施数年，积累了很多可供借鉴的经验。河北地势平坦，居民点集中，耕地围绕居民点连片分布，交通便利，耕作方便，形成了整村推进的休耕模式，即行政村内所有的耕地均参与休耕。云南地形崎岖，耕地坡度大，地块面积小，采取整片推进的模式，即在选择休耕区域的时候要求选择地块连片面积在500亩以上，休耕区域与村行政区域不完全重合，休耕片区有可能涉及到多个行政村，1个村内有的村民小组休耕，有的不休耕，即使在1个村民小组内，也有休耕户和非休耕户。此外，云南省还发展了免耕净种绿肥、少耕肥豆轮作、免耕肥草间套种、免耕牧草过腹还田四种休耕培肥模式。黑龙江探索建立米豆麦、米豆薯、米豆杂（杂粮）、米豆饲（饲草）等多种轮作种植模式;江苏昆山鼓励新型合作农场推行土地休耕轮作制度，对休耕的土地，市财政按每亩200元的标准进行补贴。这些试点为地区广西提供了丰富的参考经验。

三、广西实行耕地轮作休耕的关键问题分析

（一）科学选择轮作休耕区域，优先轮作休耕亚健康耕地

要实行轮作休耕，首先要把用于轮作休耕的耕地选出来，才能开展。从国家选择东北冷凉区、农牧交错区、地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区探索实行耕地轮作休耕制度来看，显然是坚持了土地利用问题导向和目标导向的结合，即土地利用问题突出，且利于优化调整农业生产结构和区域布局。广西同样面临着很多土地利用问题和农业生产结构不优的问题，土地利用问题表现在石漠化、水土流失、土壤污染、中低产田占比大等，农业生产结构不优表现在部分优质农产品供给不足，例如，玉米、大豆产量偏低。因此，广西轮作休耕区域的选择应该首先是那些面临退化、遭受污染、生态敏感、质量低下的亚健康耕地（但必须是25°以下的耕地，25°以上的是退耕，而不是轮作休耕。当然，让亚健康耕地轮作休耕并不意味着健康的耕地不用轮作休耕，实际上，只要条件具备，所有的耕地均应进行轮作休耕），以及有利于优化农业供给侧结构性改革的耕地。这就需要充分借助耕地质量调查、土壤地球化学调查、土地生态评估等成果，确定每块耕地轮作休耕的迫切性，根据迫切性合理选择休耕区域。此外，从探索轮作休耕试点的地区来看，为了避免纠纷、降低制度运行成本，轮作休耕的耕地都是权属明晰的耕地。

（二）综合考虑区域粮食安全、农业劳动力安置和地方财力，合理确定轮作休耕规模

把轮作休耕的区域选择出来之后，也许并不能让所有应该轮作休耕的耕地马上进行，因为还必须考虑区域社会经济的承载力。轮作休耕的规模必须置于自然一社会一经济复合系统下进行科学预测。国家开展轮作休耕制度试点的其中一个背景是国家粮食供给充足，国内粮食库存增加较多，国际粮食市场供给稳定。我国是人口大国，任何时候都要保证国家的粮食安全，绝不可能过多地依赖国际市场。实行轮作休耕在短期内必定会对粮食生产造成减产，且轮作休耕规模越大，对粮食安全的影响就越大。因此，国家实施轮作休耕是非常谨慎的，且强调“轮作为主、休耕为辅”。到底多大的规模才会触及粮食安全的阈值，这在国家层面和区域层面的研究仍较薄弱。对于广西来说，粮食安全虽不用上升到国家层面，但是首先至少不能给国家带来负担，不能影响区域粮食安全。其次，轮作休耕必然会析出农业劳动力，他们暂时退出土地耕作，变为无业农民，数量太大会危及社会稳定，实施轮作休耕的同时必须对参与农户有临时安置方案。再次，轮作休耕有经济成本，需要给予农户补助，有工作经费、绿肥、种子等支出，对地方财政也是一个考验，轮作休耕的规模必须控制在地方财政可接受范围内。

（三）制定区域差异化的轮作休耕补助标准

轮作休耕会对参与农户生计造成一定影响，为了弥补参与农户的经济损失，同时也为了提升农户参与轮作休耕的积极性，必须给予参与农户合理的经济补助，不影响农民收入。休耕补助太高，会增加地方财政压力，加剧参与农户与非参与农户之间的不公平感;休耕补助太低，会打击农户参与轮作休耕的积极性，影响参与农户的生计。国家对不同轮作休耕区域、不同轮作休耕技术路径给予差异化的补助标准。有研究表明，河北地下水超采区的休耕补助标准偏高，应降低标准。国家对2017、2018年云南、貴州新增的休耕耕地亩均休耕补助降至2016年的一半，即从1000元庙降至500元/亩，对农户的预期产生了不利影响。因此，广西的轮作休耕补助标准要反映出耕地的自然、社会和经济价值，根据不同的轮作休耕方式，结合地方财政实力科学制定。此外，补助标准还应体现一定的弹性，即根据轮作休耕区域农产品市场的供需情况、粮食收储价格、自然灾害等情况进行调整，例如，在轮作休耕期内发生严重的自然灾害导致欠收、农产品供给减少，可适当提高轮作休耕补助，保障农户生计。

（四）针对土地利用问题类型设计多元化的轮作休耕技术路径

国家轮作试点区域的技术路径推广“一主四辅”种植模式;地下水漏斗区连续多年实施季节性休耕，实行“一季休耕、一季雨养”;重金属污染区连续多年休耕，阻控、移除耕地污染物，修复受污染耕地;生态严重退化地区连续休耕3年，促进生态环境恢复。可以看到，轮作休耕的技术路径区域差异非常明显。广西采取何种形式的技术路径，恐怕不能一概而论。笔者认为，根据土地利用存在的问题，广西的轮作休耕至少有四种技术路径：一是针对土地污染的清洁去污型。广西是有色金属之乡，工矿区土壤污染大大严重于非工矿区，尤其是南丹、环江等资源型地区，长期的矿业活动、尾矿渣的无序堆放等极易使重金属元素进入自然水系和农田，危及人体健康。应实行治理式轮作休耕，把污染物从土壤中提取出来。二是针对生态退化的生态修复型。在石漠化地区、水土流失地区、生态敏感区实行生态式轮作休耕，主动降低耕地利用强度，主动降低人类活动的干扰强度。三是针对中低产田的地力提升型。广西有大面积的中低产田，轮作休耕要改善土壤结构，增加营养元素，提升耕地质量。四是针对大宗作物的连作障碍型。长期种植单一作物容易引起连作障碍，增加病虫害发生频率，导致土壤养分过度耗损，例如，甘蔗、花卉、玉米等耕地每隔一定年份就要轮换种植肥地作物，防止地力过快损耗。

（五）强化轮作休耕的后期管护，统筹利用轮作休耕耕地

实行轮作休耕的重点在于后期管护。轮作休耕是主动降低耕地利用强度的行为，其中休耕是暂时退出对耕地的使用，但这并不意味着对实施轮作休耕的耕地不管，相反，要加强轮作休耕耕地的管护，才能实现轮作休耕的目标。我国台湾地区由于忽视了对休耕地的后期管护，非但没有实现休耕的初衷，反而导致耕地生态状况恶化、病虫害加剧、农业生产效率下降等负面问题的出现。日本也有类似的问题出现。广西地处热带、亚热带地区，年积温高、降水量大，且雨热配套，如果对休耕耕地缺乏必要的管护，将极容易出现“森林转型”，长期休耕必然导致地表植被由草丛-灌木林-乔木林演替，增加复耕难度和成本。休耕地的农田设施、田间道路、田坎等也会由于长期休耕而废弛、坍塌。因此，必须未雨绸缪，强化对休耕地的管护。休耕期间，农户应把耕地交由休耕管理部门进行统一管理。针对广西耕地质量普遍较低、农田基础设施建设滞后等客观情况，在休耕的同时努力提高耕地地力、强化农田基础设施建设、开展土地综合整治，就可以弥补农业发展短板，夯实农业可持续发展基础，复耕后就能迅速形成产能。且随着轮作休耕规模的扩大，应强化轮作休耕耕地的规划利用，形成规模效益。

（六）完善对轮作休耕耕地和农户的监测，开展轮作休耕绩效评估

轮作休耕的监测包括两个方面，一是耕地使用情况、耕地地力的监测;二是参与农户的监测。科学布置轮作休耕耕地土壤质量监测点，定期进行取样检测，完善自治区、市、县三级土壤环境监测网络，与已有的生态环境数据库、土壤质量数据库、耕地质量等级数据库进行对接和整合。休耕不能改变耕地的农用地性质，不能因为休耕暂时退出对耕地的使用，而将耕地非农化，待休耕期结束后再变为耕地。要严防领取了轮作休耕补助，却不履行轮作休耕义务的现象出现。此外，还要对休耕农户的转移就业、农业经营行为进行监测。休耕必然会析出部分农业劳动力，他们的就业状态关系到休耕区域的社会稳定，必须正视且妥善解决休耕农户的再就业问题。同时，要坚决防止休耕农户为了获得农业收益重新开垦新的边际土地，造成新的生态破坏。加强对休耕区域人口流动的监测，建立在某些特殊情况下，例如，农民工大量返鄉的耕地复耕机制。在轮作休耕周期结束后，应由第三方对轮作休耕的绩效进行客观评估。评估的内容包括耕地地力的变化、生态环境效益、社会效益和经济效益，并将评估结果作为是否继续进行轮作休耕的重要参考。

责任编辑 莫仲宁