本外币跨境资金协同监管存在的问题及建议

张国银

摘 要：由于跨境人民币业务蓬勃发展，人民币跨境结算已经成为跨境资金流动的重要组成部分。目前跨境资金监管更加注重本外币一体化，本文从剖析中国人民银行与外汇局对人民币跨境资金的监管体系的相似以及不同之处展开调查，针对其所存在的问题提出一系列相应的监管改进措施，构建地区跨境本外币政策协同机制。

关键词：人民币；外汇局；外汇管理；跨境资金

随着人民币在国际上的地位不断提高，这也将有助于促进我国对外贸易稳步增长，增强我国的经济全球化的适应能力，降低企业汇率方面的风险性，此外人民币还具备本位币以及国际货币两种职能。但由于跨境人民币的数额总增长迅速，加之国内对于跨境人民币和外汇资金的政策宽松度、监管方式、监管主体等有所不同，使得本外币协同监测管理面临新的形势。因此，如何统筹本外币监管政策，既保证外汇管理政策的有效性，又能促进跨境人民币业务的发展，有效防范异常跨境资本流动的冲击，形成本外币管理协同监管合力，是当前亟待解决的问题。

1 本外币跨境资金监管的主要差异

1.1 本外币监管依据不一致

目前，本币和外币的监管分别依据《中国人民银行法》和《中华人民共和国外汇管理条例》及其实施细则，本外币监管存在明显的政策差异。如市场准入中，人民银行以辖内银行机构为单位进行备案登记，而外汇局则以银行机构以及其营业网点为单位进行备案登记。

1.2 本外币业务监管目标不一致

跨境人民币业务管理归属于人民银行货币政策二司，其最终目的就是加快人民币的国际步伐，政策方面就是追求跨境人民币的业务量大幅度提升，但在大力推动业务量增长的同时，伴随着一定程度上管理不完备的情况； 外汇业务管理职能归属于国家外汇管理局，其最终目的就是确保国际收支整体处于平衡状态，降低跨境流动资金的风险性，避免产生过大的资金流波动，保障资本项目的顺利推进。

1.3 对交易真实性的要求不一致

因为交易双方的政策目的不一致，导致了本外币政策上的松紧程度也有所不同，同时检查处罚标准不一。主要体现在对于交易真实性的规定上。外汇业务监管强调交易背景的真实性，规定一笔资金的流出入必须伴随有相应的真实交易业务，这也成为每一次外汇核查检查的重点。而跨境人民币业务，则没有对交易背景真实情况的强调，对于无真实贸易背景的跨境人民币业务，目前也没有出台明确的处罚依据。

2 本外币跨境资金协同监管存在的主要问题

2.1 登记管理环节

根据外汇局《外债登记管理办法》规定，资本项下外债外汇业务要求进行事前登记，即境内主体在取得主管部门审批或在双方借款合同签订后，需事前给外汇局申请在资本项目信息系统进行信息登记，后续业务则由银行通过该系统依据事前登记产生的可流入流出额度，对该条线下的相关业务进行审核和办理。而资本项下人民币业务根据《中国人民银行关于明确跨境人民币业务相关问题的通知》（银发〔2011〕145号）的相关规定，银行本身可按照跨境人民币结算政策规定，履行真实性审核后办理跨境人民币结算业务，办结后在人民币跨境收付信息系统（RCPMIS）进行报备或登记。尽管2011年基于全口径数据采集需求，外汇局下发《国家外汇管理局综合司关于规范跨境人民币资本项目业务操作有关问题的通知》（汇综发〔2011〕38号），文件中指出要加大对于跨境人民币资本项目的操作流程的规范力度，但这也是外汇局的单方面要求，通过对这项政策的实际推广效果来看，跨境人民币资本项目业务仍有部分游离于资本项目系统之外，造成外汇局全口径统计外债数据的缺失，存在一定的风险隐患。

2.2 资金使用管理规定不一

在现今的监管体系中，外商在我国进行企业投资的时候，选用人民币与选用外国货币进行投资在便利性方面有着较大区别：选用外国货币进行投资时，事先应将外币结汇方能在境内使用，并且在进行结汇时，必须提供一定的资金使用状况的相关资料证明，还需要通过银行的相关审核后才可以进行兑换，在意愿结汇时，企业也需将结汇资金存放待支付账户，在提供相应材料后方可支付；而以人民币进行直接投资，其账户内资金使用只要符合国家有关部门批准的经营范围即可进行直接投资。

从企业的角度出发，不论是选用本币还是外国货币，其实质都是进行投资，但因币种不同而受到不同对待。长期以来，外汇资金在进行支付结汇时，都需要企业提供一些资料来确保资金使用的真实性，且进行结汇后的人民币将直接转入交易方的账户中，不会停留在结汇企业的账户中，这样有助于规范企业结汇的流程，也能够在一定程度上限制境外热钱的涌入。但是由于跨境人民币资金的监管体系不完善，没有合理的审核标准以及监管措施，导致其真实性难以确认，挪用跨境人民币资金的情况时有发生，极易成为境外违规资金流入的渠道，加大境内金融风险。

2.3 外债统计口径不一致

《外债管理暂行办法》將外债定义为“境内机构对非居民承担的以外币表示的债务”。同时按照相关规定，按照外币计价结算3个月为期限的海外代付、远期信用证等，都会被纳入银行的短期外债的数据之中。境内机构对非居民承担的以人民币表示的债务不纳入外债指标中。按照人民币计价的远期信用证等也暂时不属于外债范畴。管理的标准不统一，导致银行的贸易项目中为了防范短期外债监管风险的人民币跨境融资产品层出不穷。在外债定义作出调整之前，目前所施行的外债监管效力下降。站在外汇监管的层面，境内金融机构出具人民币对外投资的保函，在原则上需要遵守当前施行的对外担保的有关流程进行合法操作，也就是人民币的融资性对外担保属于融资性资金的监管范畴之中，理应进行外债监管。

2.4 衍生服务贸易管理不一

外汇管理的相关规定中指出：针对单笔金额额度超过5万美元的项目，必须交由税务部门出具的对外支付税务备案表，外汇局内部的业务系统也会对企业的付汇项目进行实时监控，以此来提高外汇支付方面的真实性以及合法性。就外商投资企业而言，其外方产生的股息、红利、利润若以外币资金分配，则在跨境支付时若超过5万美元需在纳税后向银行提供服务贸易支付税务备案表。同样，在企业借入外债资金时，若币种为外币，则偿还外债时，按照规定超过5万美元时，其直接债务利息支付需向银行提供税务备案表。而跨境人民币结算政策并没有相关规定，增加了银行真实性审核的难度，容易给企业规避税收政策或汇出异常资金造成可乘之机。管理标准不一致，企业更愿意选择人民币。

2.5 资本项下人民币业务的违规处罚尚未明确

资本项目信息系统监测功能相对完善，有独立的合规性与异常指标监测模块，数据的完整性及功能模块的可用性强。而人民币跨境收付管理信息系统后台监测功能尚不完善，外债签约登记、外债提款和还款等外债变动信息分散在不同的管理功能模块，而且数据缺失和滞后的问题较为严重，难以实现有效监测和分析。更重要的是：外币的管理法規相对完善，对于银行和企业的违规行为，外汇局可依据《外汇管理条例》进行处罚，操作性强，对不法企业有威慑作用。但对于资本项目人民币业务来说，目前的各项业务管理规定分散于人民币结算有关文件中，企业违规行为处罚条款不明确。且《外汇管理条例》对外汇的定义为“以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产”，排除了跨境人民币结算行为，而且按照分工人民银行实施人民币监管。即便外汇局通过非现场核查等方式发现境内主体存在不符合外汇管理规定的人民币业务行为，因无法行使后续的检查权和处罚权，对违规行为事实上难以定性和处罚，管理没有抓手，存在风险隐患。

3 本外币跨境资金协同监管的建议

3.1 探索建立本外币跨境资金协同监管联动机制

首先必须要加大对于跨境资金的监管力度，协调落实本外币监管政策，实现本外币管理数据信息共享，形成跨境本外币一体化监管合力，构建地区跨境本外币政策协同机制，拓展跨境本外币数据的应用范围，加大对其的研究力度，积极摸寻更加科学的本外币跨境资金流动的管理模式，共同应对跨境异常的资金流动，保障市场主体依法合规开展涉外经营活动。

3.2 本外币管理制度制订应做到相互通用

逐步推进管理方式、管理要求、系统信息一致共享，避免因管理制度的差异，导致跨境资金管理不衔接，使管理效应大打折扣。对于跨境本外币管理方面的政策和要求，通过文件互传、召开通报会、联合学习、政策相互解读等方式传导到外汇管理部门和跨境人民币管理部门。如联合实施全口径跨境融资宏观审慎管理政策，建立全口径跨境融资统计监测信息共享机制。

3.3 要达到信息联动

其一，针对管理活动过程中出现的市场层面的不利讯息、一些重大风险、违规业务操作等，通过建立内部信息通报、召开信息通报会等方式，以此来及时地告知相关监管机构。其二，积极探究在跨境人民币的内部监管系统之中以及其它一些外汇监管的业务系统中，设置只有查询职能的对方部门操作员，明确查询职责、范围、保密要求，建立设置操作员审批制度，达到实时信息比对，提高及时识别异常交易的能力。其三，是建立两部门数据信息交换机制，确保两部门业务系统中数据真实、准确。

4 结束语

综上所述，随着跨境人民币结算量的增长，同时跨境人民币和外币在监管模式、监管主体以及政策松紧程度等方面都有所不同，使得本外币协同监测管理面临新的形势。本文从剖析人民银行与外汇局对人民币跨境资金监管的异同点切入，提出了本外币跨境资金应当协同进行管理的合理建议，共同建立跨地区的本外币政策协同体系、积极探寻成熟的本外币跨境资金共同管理的联动机制，本外币管理制度制订应做到相互通用，需要政策、信息和分析联动。

参考文献

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