地方主要领导调整频繁影响了经济社会健康发展

范柏乃 刘四方

习近平总书记在中共十八届二中全会第二次全体会议讲话时要求各级领导干部，发扬钉钉子的精神，一张好的蓝图干到底。面对严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，确保地方主要领导的稳定性并树立其威信，是坚持稳中求进工作总基调、保持战略定力、做好经济筑底企稳、维持社会团结与政治稳定的政治前提。目前，我国地方主要领导的频繁调整，已在一定程度上影响了经济、社会、政治健康发展。以地级市为例，我国共有地级市293个，所辖范围覆盖全国除港澳台地区、直辖市和部分少数民族地区外的全部行政区域。地级市政府承担落实中央、省级政府政策的任务，兼有组织、引导、调控所辖县、乡经济社会发展的职能，是我国地方治理体系中承上启下的关键枢纽。然而，对全国27个省、自治区的80个地级市党政主要领导在任时间统计分析表明，2001年至2016年，我国地级市市委书记平均在任时间仅为2.7年，市长平均在任时间为2.6年。地级市主要领导在任时间不足3年已成近年来的普遍现象。

当前，频繁调整地方主要领导的弊端已经凸显，有必要采取有力措施确保地方主要领导的稳定性。

地方主要领导频繁调整的弊端凸显

科学选拔任用领导干部，会有效推进经济社会健康发展，增进人民福祉。领导干部选拔任用导向偏误或机制不健全，会阻碍经济社会发展，甚至导致灾难性后果。地方主要领导的频繁调整导致了政府的短视决策与行为，由此取得的短期成效是发展隐患的天然庇护。但随着国家各项事业进入新常态，改革进入深水区，速度当头的粗放发展模式失效，地方主要领导频繁调整的弊端主要体现在以下四个方面：

第一，不利于转变发展方式和优化经济结构，影响经济高质量发展。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，保持地方主要领导干部的稳定性是跨越关口的迫切要求和推动经济高质量发展的战略需要。近20年来，国家出台相关政策，推进产业转型升级和战略新兴产业发展，进而转变发展方式和推动经济高质量发展，在诸多方面取得了有目共睹的成绩，但一些地方在发展过程中仍存在产业升级持续动力不足、社会“工匠精神”缺乏和经济发展模式粗放等问题。上述难题产生的一个重要原因是地方主要领导调整过于频繁。囿于在任时间过短，地方主要领导无暇思考制约经济转型升级和新旧动能转换的深层次“病因”，难以针对当地实情对产业发展进行具有前瞻性的布局，其制定出台的治标不治本的产业发展政策，使一些地方产业转型升级、战略新兴产业培育表面“捷报频传”，实际停滞不前。久而久之，产业发展可持续性不足的积弊逐渐凸显，地方经济发展整体陷入滞胀。以东北三省为例，近年来，辽宁、吉林、黑龙江三省经济出现断崖式衰退。三省最近16年各市平均每任市委书记、市长在任时间仅为2.7年，其中牡丹江市2001年至2016年共有8任市委书记和10任市长，平均在任时间均不足2年。东北地区如此，经济社会总体发展水平较高的浙江也存在同样问题。2001年至2016年，绍兴市共有6任市长、7任市委书记，各任市长、市委书记平均在任时间均不足3年，产业转型升级步伐缓慢，经济结构性调整缺乏实质进展。2011年至2015年，绍兴虽GDP总量仍维持较高水平，但GDP年增长率连续5年下滑。2016年1月至9月，绍兴GDP增长率仅为4.8%，在浙江省11个地市排名垫底。

第二，不利于民生改善和人民群众生活质量提升，影响社会稳定发展。改善民生是一切工作的出发点和落脚点，是提升人民群众“获得感”的有效途径，是老百姓能够享受国家发展与改革“红利”的最直接体现。党和国家积极探索和推进医疗、教育等领域改革，近年来对人民群众广泛關注的环境治理方面高度重视并取得一定成效。但民生建设领域仍存在决策过程不科学、执行过程效率低、执行效果打折扣等现象，例如一些民生工程烂尾、闲置、拖欠工程款，损害百姓切身利益，伤害人民群众感情，影响政府公信力。安徽凤阳县自2009年起兴建大量民生工程、市政工程，2014年县政府拖欠安置房、廉租房工程款3亿元，导致建筑工人薪资欠发，暴露出对用于民生工程的财政资金缺乏中长期合理规划的问题。凤阳县2011年至2016年有县委书记、县长各3任，每任县委书记、县长平均在任时间不到2年。由此可见，地方主要领导调整过于频繁正是此类现象的背后成因之一。由于调整过于频繁，一些领导为追求“政绩”，热衷于将资源投入“短平快”建设项目，对耗时多、问题杂、投入大、见效慢的民生建设则选择性地忽视或家长式地推进，致使诸多民生问题始终得不到解决，成为地方治理过程中的沉疴宿疾。

第三，不利于领导干部攻坚克难和健康成长，影响党的干部队伍培养。扎根岗位、攻坚克难的意志品质向来是党培养干部的重要内容和选拔干部的重要标准，是党员干部的优秀本色。焦裕禄、孔繁森、任长霞等领导干部都用自己的行动乃至生命对此进行了诠释。过于频繁的职务调整，使一些领导陷入对“经历丰富”的盲目追求，忘记为人民服务的初心，在地方治理过程中，对容易解决的表面问题迅速解决并大肆包装宣传，制造“政绩”以求职务调动与升迁，对难以在短期内解决但严重影响地方可持续发展的难题则避之不及，致使干部队伍内部兴起浮躁之风，严重影响领导干部健康成长。

第四，不利于解决领导干部腐败问题，影响党的形象和政治安定有序。反腐工作作为推进全面依法治国、全面从严治党的突破口，成效显著，受到人民群众和国际社会的一致好评。然而，反腐“永远在路上”，在打击腐败过程中不断总结经验教训，发现滋生腐败的源头问题，是探索反腐长效机制、实现制度反腐的必由之路。回顾中共十八大以来落马高官们的腐败过程，四川李春城、河北梁斌等无不利用手中权力操纵他人职务调动、升迁，进行权钱交易、权色交易。这些案例充分说明，地方领导干部频繁调整，在客观上制造巨大的权力寻租空间，是滋生腐败的主要诱因之一。由此造成的买官卖官、跑官要官等现象，严重影响党的形象和政治安定有序。

亟须采取有力措施确保地方主要领导稳定

采取强有力的保障措施，确保地方主要领导的稳定性，是促进经济高质量发展、维护社会稳定和谐、切实保障和改善民生、科学培养干部队伍的重要前提。可以重点从强化制度保障、明确用人导向、构建激励机制、健全民主监督和加强责任追究等方面，研究制定确保地方主要领导稳定性的保障措施。

第一，不断完善并不折不扣地执行《党政领导干部职务任期暂行规定》，通过制度有效实施保障地方主要领导的稳定性。确保地方主要领导稳定性需要制度保障。中共中央办公厅于2006年印发《党政领导干部职务任期暂行规定》（以下简称《暂行规定》），作为党政领导干部任期制度规范。但《暂行规定》仅仅规定了党政领导干部的任期时间、任期计算等问题，对如何确保领导干部履职期满、领导干部任期内职务调整程序等尚未作出具体规定，可操作性不强，致使领导干部任期内职务调整仍有较大任意性。有必要进一步修订《暂行规定》，强化刚性约束，对党政领导干部任期内职务调动的事由范围、规范程序、监督机制、相关主体职责等作出明确规定。此外，应尽快构建以《暂行规定》为核心的党政领导干部职务任期制度体系，通过探索激励机制、民主监督机制和问责机制等，确保《暂行规定》切实有效落地，运用制度力量保障地方主要领导的稳定性。

第二，努力探索“五年磨一剑”的党政干部用人导向，通过激励机制保障地方主要领导的稳定性。用人之要，重在导向。党政干部用人导向决定干部评价标准，直接影响地方主要领导的政绩观和发展观。现行《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，提任县处级以上领导职务“一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历”，对是否在某一职位履职期满未作明确要求，进而演化成“多岗位锻炼”的领导干部用人导向，这对提升领导干部队伍活力、丰富领导干部执政经验等起到一定的积极作用。但过度强调“多岗位锻炼”，使长期扎根同一岗位踏实工作的干部被视作“能力不足”，强化了领导干部的投机行为和短期行为，使他们无心化解地方发展与治理难题。在改革关键时期，迫切需要树立“五年磨一剑”的用人導向，确保地方主要领导的稳定性。

激励机制是干部导向落实的重要载体，创新激励机制是树立用人导向的主要实现路径。为切实贯彻“五年磨一剑”导向，可以探索“期望年薪”制度和地方主要领导职务与职级并行制度。“期望年薪”制度是指对地方主要领导除正常工资外，设置绩效年薪并逐年累积，在领导干部任期届满时一次性发放的制度，从经济上对长期扎根基层的领导干部予以激励。地方主要领导职务与职级并行制度，旨在对能够在同一岗位任满五年的领导干部予以政治激励，使更有能力处理政策执行过程中微观事务的领导干部能够得到职级晋升，促使他们安心长期扎根基层地方政府工作。

第三，加强党政干部提拔任用的民主监督体系建设，通过有效的民主监督，保障地方主要领导的稳定性。缺乏有效民主监督，是领导干部提拔任用任意性较强的重要原因，影响了地方主要领导的稳定性。伴随法治观念逐步深入人心，人民群众对党政干部提拔任用的监督意识逐渐增强，规范化、透明度不足的任期内职务调动和晋升容易引起人民群众对党政干部提拔任用合理性、合法性的质疑。建立健全民主监督体系，是回应这种挑战的有效途径。制定出台《党政干部提拔任用民主监督办法》，将党政干部提拔任用民主监督过程纳入法治框架，在实现民主监督的同时规范监督行为。建立多元渠道的党政干部提拔任用信息公开体系，着力推进党政干部提拔任用透明化，通过各类媒体平台向公众公开干部提拔任用的原因、程序、法律依据等相关信息，打破当前民主监督主体处于信息不对称弱势地位的局面。探索领导干部提拔任用监督质询回应制度，建立领导干部提拔任用主体与监督主体间规范化沟通机制，公开回应来自人大代表、政协委员、普通群众等多元监督主体对干部提拔任用过程中反映集中的问题。

第四，明确落实党政领导干部提拔任用的主体责任，通过责任追究保障地方主要领导的稳定性。行之有效的责任追究机制，是责任政府建设视角下保障制度落实的重要手段和工具。通过建立责任追究机制，倒逼相关责任主体在党政领导干部提拔任用过程中谨慎决策、依法决策，扬弃任意性较强的思维与作风，进而保障地方主要领导的稳定性。梳理、制定党政领导干部选拔任用“权责清单”，明确各主体的权力与责任，确定主体责任追究的法律依据，为责任追究机制有效运行提供制度前提。制定《党政领导干部提拔任用主体责任追究办法》，对追究主体责任的主客体资格、启动程序、取证程序、抗辩程序、认定程序等进行具体规定，保障责任追究机制能够规范执行落实。