基于审计巡视常态化下高等学校内部控制体系建设探究

王奇

摘 要：我国高等学校内部控制建设存在法人治理结构不尽合理，对内部控制的认识不够充分，对内部控制的执行力度不够，对内部控制缺乏有效监督等问题。因此，应落实建设主体，开展内部控制基础性评价，明确建设任务，健全内部监督与评价体系。

关键词：高等学校；审计巡视；内部控制；评价体系

中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2018）01-0041-03

一、我国高等学校内部控制机制建设的历程

2012年11月29日，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“规范”），并于2014年1月1日起正式实施，对全面提升高等学校综合管理水平、制约滥用职权和预防腐败、提高教育经费使用效率、促进教育公平公正具有重要意义。2015年8月3日，中央纪委、中央组织部印发并实施《中国共产党巡视工作条例》，为落实全面从严治党、依规依纪管党建设党提供有力制度保障。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求审计部门全面履行审计监督职责，重点对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2015年12月21日，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，为高等学校加强内部控制建设指明了方向。2016年6月24日，财政部发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，指出以量化评价为导向，为高校内部控制体系的建设指明了具体工作计划，有利于完善高校内部控制体系建设。2017年1月25日，财政部发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，明确规范高等学校内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，为促进高等学校内部控制信息公开，提高高等学校内部控制报告质

量提供制度基础。纵观我国高等学校内部控制制度建设历程，我国正在加快高等学校内部控制理论建设的步伐，而对于高等学校来说，建立和完善符合高等学校自身特点的内部控制十分必要。

百年大计，教育为本。教育经费投入多少直接影响到高等教育的发展。近年来，随着我国市场经济的快速发展，国家、省市财政部门加大教育经费的投入力度。2012年全国财政性教育经费支出占国内生产总值比例超过4%，教学条件和教学环境不断改善，生源质量和教学水平不断提升。但是，我们也清楚地看到，当前高等学校在教育经费管理与使用过程中，还存在一些配置不尽合理、管理不太规范的问题，违法违规现象仍然存在，必须采取切实有效措施予以控制。[1]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“加强经费管理需要完善经费使用内部稽核和内部控制制度”。[2]因此，加强内部控制对教育经费高效使用与科学管理非常重要。

二、我国高等学校内部控制建设的现状

党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”新战略，加快了审计、巡视常态化的步伐。各级审计机关和巡视部门，加大了对高等学校的审计、巡视力度，如近几年开展的高等院校领导干部的经济责任审计、中央（或省委）巡视组对教育部属（或省属）高等学校党委（党组）的巡视，发现高等学校在教育经费使用与管理方面存在许多问题，譬

如：违规公务接待、公款旅游、违规发放津补贴、私设"小金库"、违规套取科研经费、违规使用办公用房等问题。[3]这一系列问题的产生，归根结底就是高等学校内部控制出现了问题。

（一）高等学校法人治理结构不尽合理

我国高等学校实行的是“党委领导下的校长负责制”的治理模式，高等学校的校长，往往都是某个专业领域的专家，但不一定有内部控制管理的经验，使得部分高校未能很好地重视内部控制建设，内部制约和监督机制缺失现象严重，从而导致高校部分领导滥用行政权力，使得权力不能关进制度的笼子里，阻碍了高等学校内部控制的建立和完善。

（二）高等学校对内部控制的认识不够充分

我国高等学校中的领导和教职工，大多数缺乏内部控制意识，他们觉得内部控制应该是运用在企业中，而非我们高等学校。有些高等学校管理者认为内部控制就是会计控制，应该由财务部门负责建设任务，因此在内部控制建设上要求财务部门作为牵头部门；有些高等学校内部控制建设的内容和范围不够全面，譬如未建立“三重一大”制度，导致重大建设项目、重要对外投资等的决策失误，造成资金的浪费。

（三）高等学校对内部控制的执行力度不够

我国有些高等学校虽建立了内部控制制度，但没有严格执行，制度形同摆设。有些高等学校为了应付各项检查，照搬照抄了别的学校的内控制度，可执行性不强；有些高等學校内部控制制度未落实到具体业务中，执行效率和效果大打折扣。

（四）高等学校对内部控制缺乏有效监督

我国高等学校的内部控制监督有内部审计、纪检监察部门和教职工的监督。有些高等学校即使设立了内部审计部门，但内部监督机制没有有效地运作，使得内部监督机构形同虚设。

三、构建我国高等学校内部控制体系的

对策与建议

内部控制的本质是将制衡机制嵌入到业务流程中，将权力装进制度的笼子里。而高等学校的内部控制涉及人事、财务、资产、教学、科研、学生、后勤等管理的一整套、流程化的管理体系。

（一）落实建设主体——成立工作领导小组

从根本上讲，高等学校内部控制建设就是“一把手”工程[4]，领导重视程度的高低是内部控制建设顺利与否的关键，没有领导支持的内部控制建设往往只会流于形式。高等学校应成立内部控制制度建设工作领导小组，并指定牵头部门。校长或书记担任小组组长，总会计师或分管财务（监察审计）工作的副校长担任副组长，有关职能部门负责人为小组成员，也可以择优选择一些本校内部控制建设方面的教授、专家作为小组成员。由于在高等学校内部控制建设中，涉及财务方面的内容较多，大多数高校的做法是要求财务部门作为牵头部门。而财务部门作为具体业务的执行部门，与其他部门之间存在协调能力不足，执行能力较弱等问题，因此不利于高校内部控制建设整体工作的开展。笔者建议，高等学校应当由校办、党办或监察审计部门作为牵头部门。领导小组的成立可以有利于各高等学校内部控制建设工作的开展，组织协调安排好建设中的具体任务，避免各个部门制定出的制度出现相互“打架”的情况发生。

（二）组织建设评价——开展内部控制基础性评价

高等学校应当结合自身业务特点组织开展内部控制基础性评价工作，确定单位主要经济活动的管理结构，对照内控规范和相关法律法规的要求，全面梳理单位层面和业务层面的相关业务流程，找出风险点，并采取控制措施，进行内控设计。在相关制度建设时，应该包含具体业务的管理结构、各业务环节的岗位设置、职责分工、控制设计和业务流程图。[5]

（三）明确建设任务——关键业务的内部控制

高等学校从事的业务活动很多，主要包括教学、科研、学生、后勤、财务、人事管理等活动，这些业务活动往往都与经济业务活动密切相关，而高等学校内部控制的重点就是经济业务控制。因此，基于可操作性和阶段性的建设考虑，高等学校内部控制应当“以预算管理为主线、以资金管理为核心”，做到突出重点。[6]高等学校预算必须覆盖所有经济业务，而所有的经济业务也都必须以预算为前提。围绕预算管理建立内部控制体系，有助于带动政府采购、资产管理、建设项目等所有涉及经济行为领域的内部控制的改善。譬如，政府采购、建设项目付款业务的环节直接与资金支付挂钩，而资金支付又依赖于履行采购计划的编制和审批的规范操作，任何一个环节出现问题，资金支付环节都会受到限制。从近几年高校审计巡视反馈的结果中，我们发现高等学校内部控制大多数也都是在资金管理环节出现问题。因此，现阶段高等学校内部控制建设应该突出重点，解决制约高等学校发展的主要矛盾，以此带动其他业务活动内部控制的建设。

（四）强化建设监督——健全内部监督与评价体系

高等学校应当建立审计部门对监督部门负责、财务部门对学校领导负责的内部控制监督机制，加强对高等学校内部各职能部门和院、系的日常检查，建立以审计、纪检监察等部门为主体的内部监督机制。[7]推动高等学校审计工作常态化建设，如每年一次的财务收支与预算执行审计。重点关注高风险领域、重大项目和内部控制环境发生变化的情况。高等学校还应成立由相关专家组成的监督评价小组，对内部控制建设有效性进行评价，并根据评价结果，督促有关部门对存在的问题及时整改，不断完善内部控制体系的建设任务。

此外，如何更好地将内部控制落到实处，还依赖于信息化建设，否则可能会出现重内部控制制度建设、轻内部控制执行的情况。因此，高等学校应当量体裁衣，制定符合自身实际的信息化系统，将内部控制体系固化并嵌入到系统中，实现对各项经济业务的约束，推动制度执行常态化，保证内部控制的执行力度。

高等学校内部控制建设是一项全局性、长期性、系统性的工程，关乎高等教育未来发展。高等学校应当适时关注我国高等学校内部控制的改革动向，根据教育事业发展变化，以及相关财经法律法规的规定，及时调整；进一步加强预算管理，增强预算的科学性，使预算管理的约束力得到充分发挥。各高等学校应当将内部控制建设工作与目前正在进行的“两学一做”学习教育、高等学校“章程”的贯彻实施、“十三五”规划工作任务落实相结合，突出重点、统筹推进，进一步完善内部各项制度的建设与执行，使各项业务工作得到有效控制、相互监督，为提高依法治校、科学理财水平，提供制度保障。

参考文献：

[1]杜玉波.内部控制对管好用好教育经费意义重大[N].中国会计报，2013-07-23 （3）.

[2]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].[2017-06-10].http：//old.moe.

gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html.

[3]楊蓉，等.我国教育经费腐败现状和趋势分析[J].教育财会研究，2017（3）：3-11.

[4]石海平.北京工商大学：打造“一把手”工程[N].中国会计报，2013-09-2306 （4）.

[5]田照俊.高校内部控制基础性评价工作研究[J].教育财会研究，2017（6）：56-58+64.

[6]刘继伟.高等学校内部控制研究[M].大连：东北财经大学出版社，2015：67.

[7]肇丽颖.高校内部控制制度建设探究[J].沈阳工程学院学报，2015（3）：337-340.

（责任编辑 杨 欣）

Abstract： There are some problems in the internal control construction in Chinas colleges and universities， such as the irrational corporate governance structure， insufficient understanding of internal control， not enough effort on the implementation of internal control， lack of effective supervision on internal control， etc. Therefore， the author thinks that the colleges and universities should determine construction subjects， carry out fundamental evaluation on internal control， specify construction task and optimize internal supervision as well as evaluation system.

Key Words： colleges and universities； auditing inspectiontour； internal control； system