养殖扶贫中的法律保障问题研究

籍明明

摘 要：农业养殖扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，为大力发展农业、增加贫困户收入提供了重要依据。在实施养殖扶贫工作的过程中，应加强法律在整个养殖扶贫过程中的引领作用和推动作用，将养殖扶贫工作的顶层设计、实施规划、决策机制、评价机制、协调机制、监管机制等统一纳入法律体系，加强养殖扶贫工作的法律约束性，从而有效解决养殖扶贫过程中的扶贫项目决策盲目性、配套资金难以落实、社会化资本参与度不高等问题。

关键词：养殖扶贫；价值分析；困境分析；保障体系

近年来，我国大力推动农业养殖的发展，2016年，国家投入26亿元人民币用于农业养殖科技示范基地和专人人才培养，制定《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，推动农业养殖生态化和绿色化发展道路，大力推动种粮大户、家庭农场、合作社等新型农业养殖主体发展。2017年，西安市建立了“政府+龙头企业+贫困户”产业扶贫模式，累计帮扶贫困群众超过1300户，户均增收超过7500元，有效发挥了养殖扶贫的功能。实践中，养殖扶贫的过程中存在实施主体、权益保障、风险分担、机制建设等诸多问题，加强养殖扶贫的法律保障机制建设，是更好地实现养殖扶贫目标的重要基础。

一、养殖扶贫的政策背景

民以食为天，中国是农业大国，中央一直非常重视农业的现代化发展。在“十三五”规划《纲要》中明确指出：必须加快转变农业发展方式，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系；提高农业质量、效益和竞争力。走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。为了改变我国居民收入不均衡的问题，2013年，中共中央总书记习近平在山东省菏泽市调研时提出了精准扶贫的概念，总书记指出“欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章，实现差异竞争、错位发展”，2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略。农业养殖扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，为大力发展农业、增加贫困户收入提供了重要依据。

二、养殖扶贫的原则和功能

养殖扶贫工作应坚持以下原则开展：第一，实际需求原则。扶贫工作的第一要务是解决农户的增收问题，脱贫致富是评价养殖扶贫工作绩效的重要评价指标，因此，养殖扶贫工作切勿搞面子工程和形象工程，必须从农户的实际需求出发，以农户脱贫致富和农户满意度作为评价扶贫工作有效性的导向；第二，可持续发展原则。养殖扶贫工作应作为一项长效工作开展，必须用造血式扶贫代替输血式的扶贫思想，通过农业技术扶贫、农产品营销平台建设等形式实现农户可持续发展的目标；第三，协调发展原则。农业养殖扶贫工作应立足实际，突出优势和特色，将扶贫开发与工业化、城镇化、农业现代化相结合，与农民增收、农村发展结合，与生态建设、环境保护相结合，统筹推进区域科学发展。

养殖扶贫的功能体现在以下方面：第一，社会主义社会的目标是实现共同富裕，发展养殖扶贫，以帮助少数特定贫困人口脱贫为目标，对提高居民成员质量和满意度、促进社会和谐发展具有重要意义；第二，养殖扶贫的本义在于通过发展养殖及其相关配套产业，实现农民收入水平的提高，西安市建立了“政府+龙头企業+贫困户”产业扶贫模式实现户均增收超过7500元就是养殖扶贫发挥增加收入功能的典范；第三，自我发展功能。《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》要求更加注重增强贫困地区和扶贫对象自我发展能力，以“造血式扶贫”替代“输血式扶贫”，通过扶贫提高区域的可持续长效发展能力；第四，产业发展功能。养殖扶贫政策的实施能够形成经济落后地区产业发展的良好契机，特别通过龙头农业企业的参与能够有效解决农户养殖和销售之间的衔接问题，形成产业联动发展和政府、企业、农户等多方共赢。

三、养殖扶贫的法律困境分析

我国养殖扶贫工作中的法律困境主要体现在社会参与机制缺失、风险分散机制缺失、绩效评价机制缺失以及长效保障机制缺失等方面：

1.社会参与机制缺失

农业种植扶贫工作在政府的主导下开展，但是，仅仅依靠政府的力量和资源难以满足农业扶贫的需求，必须在广泛的社会参与的基础上，借助社会力量开展养殖扶贫工作。实践中，养殖扶贫的社会效益往往大于经济效益，导致社会资本参与养殖扶贫的积极性不高，因此，在推动养殖扶贫，特别是农村基础设施建设的过程中，应积极进行模式创新，提高社会资本参与养殖扶贫的积极性。

2.风险分散机制缺失

农业养殖的过程在很大程度上受到自然条件的影响，自然灾害等事故的发生将给农户造成严重经济损失，加剧贫困人口的贫困程度。从自然灾害发生的地域性特征分析，贵州、江西、云南等相对贫困地区自然自然灾害发生的频率相对较高。因此，在推动农业养殖扶贫的过程中，需要积极构建自然灾害风险的分散机制，在灾害发生的条件下通过损失分担的形式降低贫困农户损失程度。

3.绩效评价机制缺失

在养殖扶贫工作开展的过程中，个别扶贫形式与农户实际需求不匹配、扶贫资金层层截留、扶贫决策程序冗余、扶贫工作流于形式甚至扶贫工作中存在吃拿卡要等严重背离扶贫工作初衷的现象。开展农业种植扶贫工作的绩效评价，通过绩效评价指标的设定和有效评估，是保障扶贫工作落到实处，解决贫困农户实际需求的重要保障，更有利于发挥扶贫工作的引导功能。

4.长效保障机制缺失

扶贫开发工作是事关人民福祉的工作，是全面建成小康社会和和谐社会的保障，然而，由于缺乏相关法律机制的保障，扶贫工作往往缺乏长效性，主要表现在扶贫工作的管理者和执行者往往缺乏对扶贫工作长效性的认识、养殖扶贫工作缺乏长效投入机制和管理机制等方面。

四、养殖扶贫法律保障体系建设

综上，在实施养殖扶贫工作的过程中，应加强法律在整个养殖扶贫过程中的引领作用和推动作用，将养殖扶贫工作的顶层设计、实施规划、决策机制、评价机制、协调机制、监管机制等统一纳入法律体系，加强养殖扶贫工作的法律约束性，从而有效解决养殖扶贫过程中的扶贫项目决策盲目性、配套资金难以落实、社会化资本参与度不高等问题：

1.社会激励法律保障体系建设

社会主体和社会资本的参与程度不高是养殖扶贫工作面临的瓶颈问题之一，在实践中，政府通过让渡公共资源使用权的PPP合作形式可以吸引社会资本投资农村养殖业基础设施建设，政府通过财税政策的激励功能可以激发农业企业在实施养殖扶贫中的领头羊作用。因此，在实践中有必要将财政税收激励机制建设等纳入法律体系建设，从而形成农户企业等社会主体积极参与农业养殖扶贫的良好局面。

2.风险分散法律保障体系建设

对于贫困农户而言，对农业养殖过程中的系统性风险的承受能力相对较弱，有必要通过发展农业保险等形式加强风险分散法律保障体系建设。在参与主体方面，应构建政府、保险公司、农业企业、农户共同参与的风险分散机制；在保险对象方面，扩大农业养殖的保险覆盖范围；在保险形式方面，积极探索价格型、收入型等不同形式的农业养殖扶贫保险产品，发挥农业保险对贫困农户的风险分散功能。

3.绩效评价法律保障体系建设

为了从农业养殖扶贫的实施过程和实施结果两个方面保障养殖扶贫工作目标的实现，应将农业养殖扶贫绩效评价纳入法律保障体系：一方面，将养殖扶贫工作与贫困农户实际需求之间的匹配性、养殖扶贫提高农户收入的水平等作为定量化评价指标纳入法律保障体系；另一方面，为了防止政府部门在养殖扶贫绩效评价中“既是运动员又是裁判员”的问题，应建立农业养殖扶贫绩效评价第三方社会化评价制度，保障评价结果的独立性和公允性。

4.长效实施法律保障体系建设

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确了扶贫工作的战略价值，即扶贫工作关系到党的执政基础，关系到人民福祉，是一项长期的历史任务，必须通过法律体系建设保障扶贫工作的长效性：首先，从法律层面上应明确养殖扶贫的政策、实施步骤和工作重点，从而保障养殖扶贫工作长效实施的合法性；其次，以法治思维开展养殖扶贫工作，例如将养殖扶贫资金投入机制纳入法制体系建设，从而养殖扶贫资金投入的连续性和有效性。

5.问责追责法律保障体系建设

为了有效解决养殖扶贫过程中的扶贫项目决策盲目性、配套资金难以落实等不作为和乱作为等问题，应建立农业扶贫的问责追责法律保障体系：一方面，扶贫工作领导者的决策行为的依据和决策过程需要纳入法律问题体系；另一方面，扶贫工作执行者的行为是保证扶贫工作不偏差、不走样的重要基础，也是搭建良好的干部和群众关系的基础，因此，需要将扶贫工作执行者的行为纳入法制保障体系建设。

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