新时期港口建设和安全营运管理研究

尚远洋

（大连海事局，辽宁 大连 116601）

党的十九大报告在总结过去五年的工作和历史性变革中指出：党的十八大以来的五年，是党和国家发展进程中极不平凡的五年，经济建设取得重大成就，高铁、公路、桥梁、港口、机场等基础设施建设快速推进。“一带一路”建设成果丰硕。2016年1月4日，习近平总书记在视察国家级铁路公路水路多式联运综合交通枢纽——果园港时要求把港口建设好、管理好、运营好，为长江经济带发展服务好，为“一带一路”建设服务好，为深入推进西部大开发服务好。可以说，港口建设已作为国家经济建设的重要组成部分，受到了高度关注。现在，我国港口建设发展大步走向世界前列。港口货物吞吐量和集装箱吞吐量连续10余年位居世界第一。港口的飞速发展，为“一带一路”建设提供了基础支撑和重要保障。但是，我国港口发展由于种种原因还不能满足国民经济发展和人民安全便捷出行的要求，甚至由于发展理念和特定历史阶段的局限，港口发展还存在着大量亟待解决的现实问题。为此，笔者将结合我国某北方城市（以下简称M市）沿海港口发展的实际情况，对存在的问题逐一进行分类、分析，并提出解决方案。

一、我国港口建设和安全营运管理的基本情况

（一）管理部门

《中华人民共和国港口法》规定，国务院交通主管部门主管全国的港口工作。对港口具体实施行政管理的部门，统称港口行政管理部门。港口行政管理部门依法对港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动进行管理。在涉及“港口安全与监督管理”时，港口行政管理部门和海事管理机构依据各自职责开展工作，必要时互相通报信息。

《中华人民共和国海上交通安全法》规定，中华人民共和国港务监督机构（以下称海事管理机构），是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。通过加强海上交通管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益。同时特别强调：国际航行船舶进出中华人民共和国港口，必须接受主管机关的检查。本国籍国内航行船舶进出港口，必须向主管机关报告船舶的航次计划、适航状态、船员配备和载货载客等情况。

港口行政管理部门的职责侧重于港口本身的规划、建设、经营管理，海事管理机构的职责侧重于因船舶航行衍生的各类行为的安全监管。同时，在“港口安全与监督管理”中两个部门又属于一种分工合作关系。由于港口的最主要功能就是为船舶提供靠泊、旅客上下和货物装卸服务，港口行政管理部门和海事管理机构在港口的实际运营中各自履行着国家行政机关的职责。笔者也主要从这两个主管部门的视角对港口发展中存在的问题加以讨论。

（二）相关管理法律、法规、规章、规范性文件及相关标准

由于本文研究的主要问题是港口建设和安全营运管理，因此，除上述两部法律外，涉及的主要法律、法规、规章及规范性文件还有：《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国航道法》《国内水路运输管理条例》《危险化学品安全管理条例》《港口建设管理规定》《船舶载运危险货物安全监督管理规定》《国内水路运输管理规定》《港口工程竣工验收管理办法》《港口经营管理规定》《港口危险货物安全管理规定》《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》《沿海码头靠泊能力管理规定》《交通运输部关于进一步加强港口危险货物安全监管工作的通知》《海港总体设计规范》等。

二、港口建设与安全营运管理中存在的主要问题及原因分析

（一）港口建设管理中存在的问题及原因分析

港口是国民经济和社会发展的重要基础设施，在建设时应统筹规划，合理安排，依法实施。但在实际操作中，存在大量港口建设项目涉嫌违规的情况。

1.港口工程“未批先建”

所谓“未批先建”，从港口行政管理部门角度讲是指未取得项目核准、备案手续，或已取得核准、备案手续但未取得初步设计批复，已实际开工建设或试运行的港口工程建设项目。从海事管理机构角度讲主要是指未取得水上水下活动许可开工建设的港口工程。

（1）不符合港口规划。港口法第七条规定，港口规划应当根据国民经济和社会发展的要求以及国防建设的需要编制，体现合理利用岸线资源的原则，并与海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调；第十四条规定，港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。可以说，港口规划是港口建设的基础，是港口建设项目取得批复、核准的前提。如某港区在港口规划尚未取得正式批复的情况下，企业已擅自建成10个5～10万吨级泊位。海事管理机构多次下达“停工通知书”并对施工单位进行行政处罚，但建设单位和施工单位依然坚持施工，造成既定事实。又如某重工集团海工码头，与港口总体规划不符，但已建成规模巨大的海工生产基地，虽经多方协调，仍成尾大不掉之势。

（2）不符合相关建设程序。港口工程项目在符合规划的前提下，《港口建设管理规定》第六条规定，应当按照国家规定的建设程序和有关规定进行。除国家另有规定外，不得擅自简化建设程序。即必须按照程序开展工可研究、编制初设报告、编制施工图设计文件、组织项目监理和施工招标、施工前准备并向港口行政管理部门办理开工备案手续等工作。其中政府投资项目还需开展工程预可行性研究，编制项目建议书；企业投资项目还需编制项目申请报告或者备案文件，履行核准或者备案手续。同时，《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第五条规定，公民、法人或者其他组织在中华人民共和国国家管辖海域从事可能影响通航安全的构筑、设置、维修、拆除水上水下构筑物或者设施等水上水下活动，应当按照《中华人民共和国海事行政许可条件规定》明确的相应条件向活动地的海事管理机构提出申请并报送相应的材料，并在取得《中华人民共和国水上水下活动许可证》后方可进行。由于履行相关手续需要法定程序，并提供大量符合规定的资料、材料，建设单位、施工单位在不能满足上述要求的情况下为追求效益、节省时间擅自开工建设。这种情况是“未批先建”的主要形式。

2.建设手续缺失

我国港口管理体制改革和港口法颁布时间与港口建设的历史相比还较短，由于政企不分、管理职权不明晰而导致的港口建设手续缺失等情况还在一定范围内存在。如陆岛交通码头普遍存在建设时间久远、建设主体不明、建设基础资料不全甚至湮灭的现象。

3.项目落实不到位

港口项目的实施需要技术、资金等多方面条件的支持。因此，必须提前谋划，做好充分的前期准备工作，切忌贪大求全。某陆岛运输港口，其水文、地质条件不佳，要想达到设计的吨位等级，必须建设规模巨大的防波堤，才能解决港池淤积问题。但由于资金等方面原因，部分泊位建成，但防波堤工程时间远远滞后，导致泊位不能正常使用。

4.对支持系统建设考虑不完善

港口法第十五条规定，港口建设项目的安全设施和环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。同时，为港口功能服务的各类船舶的停靠问题也是港口建设需要综合考虑的问题。目前，很多港区支持岸线，一般设计用于停靠拖轮、公务船舶，却没有考虑大量的加油船、污油回收船等其他工作船的停靠问题，给港口功能的发挥带来极大困扰，也埋下了安全监管隐患。

5.游艇泊位的建设管理存在监管盲区

游艇港建设近年来在全国各地方兴未艾，数量急剧上升。但由于职能交叉等问题，港口、城建、旅游等行政管理部门对管理权属各执一词，海事管理机构只能在现有规定的范围内重点加强对船舶的监管。

（二）港口安全营运管理中存在的问题及原因分析

《港口经营管理规定》第六条规定，从事港口经营，应当申请取得港口经营许可。这一规定明确了港口进行经营活动的前提，但仍存在部分港口码头未取得正常经营许可的情况。

1.部分港口泊位长期试运行

申请从事港口经营，应当提交港口码头、库场等固定设施符合国家有关规定的竣工验收合格证明；使用港口岸线的，港口岸线的使用批准文件”等材料。如前所述，由于历史原因，某些陆岛港口码头此类材料缺失。因此，目前采取的措施大多是以试运行的形式准予其营运。但由于试运行期累计不得超过1年，所以这种变通办法也是违反规定的。但此类港口又是海岛居民出行的唯一通道，其是否正常营运关系民生和社会稳定。这一现实问题给海事管理机构对船舶进出港的管理带来极大困扰。

2.营运泊位等级与实际运行船舶等级不符

《港口经营许可证》列明了主要设施设备，特别是码头设施的吨位等级，给船舶靠泊确定了前提条件。即验收或核定什么等级的码头可以靠泊对应等级和类型的船舶。但目前仍存在靠泊船舶与码头等级不相符合的情况，主要表现为超等级靠泊。

（1）客滚船码头。M市目前有4个靠泊大型客滚船的港区，其中DG港区、LY港区及LS港区的部分泊位存在客滚船超泊位靠泊能力进行靠离泊作业的情况，具体情况如表1所列（船名从略）。

客观上是由于部分泊位建造时间较早，近年来客滚船吨位变大造成的。但同时有两条重要原因不容忽视：

一是在港口建设期，由于原来码头项目的核准权限由其吨级决定，建设单位为加快建设速度，将码头吨级人为控制在较低水平，但在实际建设过程中又采取了将水工结构等级预留提升的办法，人为造成了码头等级较低的现象；二是现行《海港总体设计规范》给出的客滚船设计船型与营运的实船船型存在很大差异，如表2、表3所列。

表1 客滚船超靠泊情况统计表

表2 客货滚装船设计船型尺度

续 表

表3 客货滚装船实际船型尺度

通过比较不难发现设计船型与实船船型尺度的差异，而这种差异也导致了与之相应的码头尺度的不同，这种情况在从事陆岛运输的小型客滚船上也很明显。笔者无意评论规范确定标准的方法科学性问题，但考虑到国内沿海、陆岛客滚船船型的实际情况，我们在制定规范时是否可以结合实际，在满足船舶、码头安全的前提下对相关指标予以修正。

（2）客观条件造成的泊位等级不足问题。《沿海码头靠泊能力管理规定》明确要求沿海码头应当按照确定的靠泊等级接靠货运船舶，同时规定了可以减载靠泊或清舱移泊的条件，既发挥了现有码头潜力，充分利用了码头资源，又为港口行政管理部门和海事管理机构的管理提供了依据。但同时，也存在客观条件导致泊位靠泊能力不足问题。如目前矛盾表现比较突出的大件出运码头靠泊驳船问题。大件运输的特点是货物体积、尺度大，但重量相对较小。这就导致大件运输需要的船舶吨位更大，甚至即使是载重吨很大的普通杂货船也无法承运，而只能使用吨位较大的甲板驳船。但《海港总体设计规范》未给出驳船设计船型的尺度，所以在具体操作中一般采用杂货船船型尺度标准，如表4、表5所列。

表4 杂货船设计船型尺度

表5 驳船实船船型尺度

通过对比，这两种船型结构特点和主要尺度参数大相径庭，而且其航行、靠泊特点也差别很大，如能深入研究船型特点，则在通航条件允许的条件下，对于解决较大吨位驳船（实际载重吨）靠泊较小吨位（由杂货船吨位确定）码头问题提出符合实际的科学解决方案。

3.陆岛运输危险品码头资质问题

《港口危险货物安全管理规定》要求从事港口危险货物作业的经营人，除要取得港口经营许可证外，还应取得载明具体危险货物品名的港口危险货物作业附证。在陆岛运输的实际需求中，民用爆炸物品、烟花爆竹、液化易燃气体等都确实存在。由于危险品码头相关标准较高，而陆岛运输码头整体基础条件较差，很难满足要求，导致事实上的违规经营情况的发生。

4.码头经营资质与实际用途相矛盾

码头经营许可证列明了码头用途和与之相适应船舶类型，但一些新出现的问题亟待研究解决。如在大件运输时，承运船舶为驳船，而装运方式为滚装时，应在哪类码头进行。由于目前大件运输货物单体重量、体积、尺度均呈大型化趋势，而且囿于不同港口的作业条件和运输便捷的需求，很多大件运输都采取了滚装的方式，事实证明这也是一种安全高效的作业方式。但现有规定下，“符合规定”的滚装码头在设计上并未考虑这种滚装方式，而且按相关规定驳船也不应靠泊滚装码头作业。而如果驳船停在普通杂货船码头，按规定又不允许滚装作业。笔者认为，这是规定落后于现实发展的需要。事实上，只要此类码头在设计、建设过程中考虑了滚装方式在码头承载力、安全性等方面的要求，就应该允许其靠泊作业。而海事管理机构也应研究采取这种方式装卸、载运货物的船舶与典型的滚装船舶的区别，在做好安全监管工作的同时推动运输方式的创新。

三、新时期加强港口建设和安全营运管理的应对措施

针对存在的问题，管理部门应把握好港口发展的大趋势，认真分析问题产生的深层次原因，统筹协调各方面的关系，有的放矢地采取相应管理措施，促进港口科学、健康、高速发展。

（一）牢固树立依法治国理念，在法律框架内破解监管难题

坚持全面依法治国是党的十九大确立的全面贯彻落实新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一。作为国家行政机关，负有严格贯彻实施法律的重要职责。

1.严格执法

对港口建设、营运中存在的违法行为应按照法律法规的相关规定坚决给予相应的处罚，体现法律的严肃性、权威性。树立法律红线意识，提升违法成本，坚决遏制一段时间内港口无序发展的势头。同时，也应严肃追究执法者的法律责任，对其失、渎职行为造成严重后果的依法依纪进行处理。

2.建立执法联动机制

虽然在港口建设、营运管理中的监管职责不同，但港口行政管理部门和海事管理机构在确保港口、船舶安全的总目标上具有高度的一致性。因此，在厘清各自职权和执法边界的前提下，建立健全单位之间的信息沟通、共享与执法联动机制，对于快速、高效打击违法行为将起到积极的促进作用。

3.积极推动立法工作

尽管涉及港口建设、营运管理的法律体系基本框架已经确立，法律、法规、规章、标准等也相对完善，但随着国家经济的快速发展，一些新问题、新矛盾不断出现，而有的法规还是几十年前颁布施行的，这给今天的监管工作带来了全新挑战，甚至还有血的教训。因此，必须在法律法规的破旧立新、推陈出新上下功夫，使立法的步伐跟上时代发展的脚步。同时，加快针对新的运输方式、运输工具特性的专题研究，并对标准、规范及时进行调整，保证其对实际工作的指导性，又增强其适应性。

（二）科学决策，发挥规划的引领作用

港口规划对于港口发展至关重要，决定着港口发展的方向和未来，因此，制定规划时应秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以大视野造就大格局，使港口的发展真正为人民创造福祉。

1.港口规划要具有前瞻性

要充分考虑“一带一路”建设需求与区域总体经济发展需求，突出航运中心建设和加大对外开放需要，在进一步明确港口功能定位的基础上开展规划的编制调整。需要强调的是：必须贯彻创新发展理念，创造条件，主动引导，吸引智慧、高效、绿色、生态型港口落地生根；必须贯彻绿色发展理念，高度重视港口发展对海洋环境可能造成的影响，紧守环境保护红线；必须贯彻共享发展理念，把人民群众安全快捷出行，特别是日益增长的旅游、休闲出行需求落到实处；必须落实协调发展理念，统筹交通用海与渔业用海、工业用海的关系，做到共存共赢，共同发展；高瞻远瞩，未雨绸缪，确保规划在一定时间内均能满足社会经济发展的要求。

2.港口规划要具有科学性

岸线资源，特别是深水岸线资源具有高度稀缺性，是港口发展的命脉。在填海造地必定被严格管控的今天，制定规划务必要精打细算、精益求精。应充分考虑省级港口集团建设的总体部署，用好每一分岸线资源，合理布局好每一个港区，构建平衡发展的港口格局。

（三）创新工作机制，勇于责任担当

严格执法的目的在于纠正违法行为，进而推进港口的健康发展，满足经济社会发展和人民安全出行的需要。但必须承认，某些违法行为虽然可以通过国家强制力予以纠正，但造成违法行为发生的根源性问题却难以解决。如果我们只是简单的一罚了之、一关了之、一停了之，只会加深矛盾的激化而无益于问题的解决。特别是关系民生和社会稳定的基本交通出行问题，不容许我们用简单、僵化的方式处理。这就要求我们必须创新工作机制，勇于责任担当，以人民为中心，本着实事求是的立场解决问题。一是明确安全主体责任和法律法规要求，并要求责任方给出问题合理的解决方案和时间表，并将具体措施落实到每个环节；二是由政府牵头，建立各职能部门参加的联合工作组，职能部门提出各自基本的安全监管要求并加大现场监管力度，使风险控制在可接受的范围内，在一定期限内允许责任人继续从事建设或营运活动。

］

[1] 新华社.书写新世纪海上丝绸之路新篇章——习近平总书记关心港口发展纪实[N].人民日报,2017-07-06.

[2] 交通运输部.交通运输部关于开展沿海港口工程未批先建专项整治活动的通知[EB/OL].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/syj/201504/t20150415_1802704.html.

[3] 交通运输部.交通运输部关于印发《沿海码头靠泊能力管理规定》的通知[EB/OL].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/syj/201402/t20140211_1574404.html.