英国减贫的历史经验与中国反贫困的路径选择

胡琪雪

摘要：本文探讨英国不同历史阶段贫困人群的特征及政府的救济方式，指出中国的反贫困工作可以借鉴英国经验，沿着国家对贫困救济承担基本责任、加强专业救济、促进社会化参与的路径发展。

关键词：贫困；反贫困；路径选择

上世纪70年代中国拉开了改革开放的序幕，一部分人先富了起来。然而随着改革开放的深入，“先富带后富”的口号在现实层面并没有得到落实，中国贫富差距进一步拉大。从2005年到2012年问，中国基尼系数呈走高趋势，维持在0.53～0.61之间。远远超过国际上0.4的收入差距分配“警戒线”。英国是世界上第一个完成工业革命的国家，也是第一个在工业文明体系内向贫困宣战的国家，其减贫政策的历史演进，能给中国带来怎样的启示？

一、关于英国贫困问题历史演进的研究

关于英国贫困问题的历史演进，西方学者与中国学者从不同的角度进行了探讨。卡尔·波兰尼在《巨变》中重点探讨了造成19世纪西方文明衰败的起因。他从社会经济史的视角勾勒了资本主义世界经济的要求与民族国家内部社会福利追求这两者之间的冲突。方晓庆在《试论约翰-卫斯理的贫困观及其历史意义》中指出：18世纪后半期，工业革命正式展开，一方面给英国社会带来了巨额的经济收入，另一方面却带来巨大的社会贫困。汪洪涛在《英国济贫法的历史演变对中国反贫困制度内核修复的启示》一文中，将英国的济贫历史划分为旧济贫法时期、新济贫法时期和福利国家时代三个历史阶段。指出每个阶段英国的贫困问题特征，并对不同时期英国反贫困措施进行探讨。

二、关于中国反贫困路径选择的研究

关于中国的反贫困路径选择，冯艳在《区域贫困测度、识别与反贫困路径选择研究》中指出，制定反贫困战略目标和政策，摆脱完全靠政府投入，着力发挥贫困区域内部优势，协调区域间平衡发展和帮扶力度，大力促进社会化参与程度是区域反贫困路径的根本。姚云云、郑克岭在《发展型社会政策嵌入我国农村反贫困路径研究》一文中，将视角集中在农村反贫困领域，指出推动社会政策和经济政策的融合、促进农村社会群体福利的改善、实施农村人力资本投资和发展型家庭策、倡导社会福利服务专业化模式、为农村贫困群体提供专业服务是农村反贫困路径的必然选择。

三、英国贫困问题的历史演进

英国贫困问题的历史演进经历了三个时期，即旧济贫法时期、新济贫法时期和福利国家时代。每个时代的贫困人群都表现出不同的特征，救济方式也显现出差异。

旧济贫法时期主要是指1485—1603年的都铎王朝，以及1601年“伊丽莎白济贫法”颁布实施后20余年直到1834年。当时的贫困问题主要起源于人口膨胀、土地兼并、圈地运动、宗教改革等。从1470年一直到17世纪中叶，英国的人口增长态势就未曾停息过。在生产力水平低下和生活资料增长非常缓慢的历史条件下，流浪人口大幅度提高，廉价童工替代成年工人现象进一步加剧了流浪者的数量。土地兼并和圈地运动加剧了农民的失业和破产程度，也加剧了英国社會的贫困化程度。如果此时社会不能很好地对市场进行回击，贫困问题将会进一步恶化。

在这一背景下，1601年英王室通过了一个新法案：《伊丽莎白济贫法》。法案规定：治安法官有权以教区为单位管理济贫事宜、征收济贫税及核发济贫费。救济办法因人而异，年老及丧失劳动力的，在家接受救济；贫穷儿童则在指定的人家寄养，一定年龄时送去作学徒；流浪者被关进监狱或送入教养院。这一法律遵循的基本原则就是，让那些没有工作能力的人，如孤儿、无人赡养的老人和身体残疾的人，得到救济或赡养；给那些有劳动能力的人一份工作，让他们能够以此谋生。尽管《伊丽莎白济贫法》并不完善，但它的颁布和实施表明该时期的英国政府已经意识到社会贫困对统治的严重威胁，积极通过立法来缓解社会矛盾，确立了国家对贫困救济承担基本责任的原则。

新济贫法时代主要是指1834—1948年。这一时期英国完成了工业革命，无产阶级的普遍贫困成当时社会的主要问题。社会中上层人士普遍认识到，如果不能解决严重的贫困问题，会导致社会总需求的萎缩以及投资的不足，引发经济危机。1834年议会通过《济贫法（修正案）》，这是1601年以后最重要的济贫法，史称新济贫法。该法取消了“斯皮纳姆兰制”的家内救济，改为受救济者必须是被收容在习艺所中从事苦役的贫民。但是，所内的生活条件极为恶劣，劳动极其繁重，被称之为劳动者的“巴士底狱”。

19世纪中期英国的济贫法制度一直受到诸多批评，但其在改善救济管理，实施区别性救济方面的措施，在缩小城乡收入差距和降低济贫支出方面的积极影响，也是不容忽视的历史事实。

福利国家时代大致是指1948年英国颁布《国民救济法》，正式废除济贫制度开始一直持续到今天的阶段。国际社会普遍认为，国民救济制度的建立标志着英国社会史新旧时代的更迭。机器替代人工的现象提高了失业率，经济自由主义的主张妨碍了政府在宏观经济领域的调控强度，所有这一切的变化都决定了建立在自由主义和自助传统上的济贫制度，已不再适应当时英国社会的现实需要，也无法有效地解决新社会条件下复杂的社会问题。

英国自此建立了一套完整的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。高福利的制度虽然在一定程度上解决了社会的贫困问题，也带来了高额的税收，并出现了“福利养懒汉”的现象。

四、中国精准扶贫路径选择

从英国的贫困问题的历史演进来看，中国反贫困路径选择一定要做到国家对贫困救济承担基本责任、加强专业救济、促进社会化参与。

（一）国家对贫困救济承担基本责任

结合中国现有的贫困救济政策，国家要在对贫困的救济过程中积极实施城市居民最低生活保障、农村“五保”供养制度、农村扶贫开发、灾害救助制度。

目前我国城市低保实行地方各级人民政府负责制，由于涉及动态地掌握受保对象的家庭财产等一系列非常复杂的工作，各级政府难以有效进行管理，需要与居民联系更为密切的自治机构发挥作用。“五保”指的是：保吃、保穿、保住、保医、保葬，此外，对孤儿还有保教育的内容。农村五保工作直接关系到政府形象和社会稳定。扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。救灾是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境地。自然灾害的救助对象是灾区及其灾民。

（二）加强专业救济

英国对穷人的救济体现出由粗略救济到专业救济的趋势。因此，中国在反贫困一定要加强专业救济的力度。尤其要加强社会工作在扶贫中的作用。通过实施社会工作项目，尊重案主的尊严与独特性，选择适当的服务模式，注重协作与资源整合，增强服务对象内外部支持，建构和增强综合性支持网络等介入策略，对于推动反贫困问题的解决十分有利。

反贫困需要社会主体的积极介入，发挥制度、体制、政策等效应，建构文化、地方性知识、市场规范等功能，从现代性、可持续性出发去对待贫困群体的发展。借助于社会工作组织与专业人员的价值理念和职业伦理，为贫困群体提供辅导性与支持性的服务，并通过有效的工作制度和方法为社会服务注入人性化、科学化的内容，这是一种符合特定目标的现实选择。

（三）促进社会化参与

中国在在开展反贫困运动时一定要促进社会化的参与。通过社会力量来开展扶贫济困工作，还可以校正社会心理，发扬社会公众的爱心，从而提高全社会的思想道德水准。

目前，通过传媒的中介而实施的对特困户的社会自发性救济已达到了很高的水准。各类帮困基金极大地推动了社会救助工作的开展，仅上海市经过正式注册的从事社会公益性慈善救助工作的基金会就有40家，其基金主要用于资助下岗待业人员、伤残孤老人员、特困家庭子女教育及再就业培训等，从而形成针对性强、作用力直接的特征。通过全社会的广泛参与，可扩大社会救助的覆盖面，弥补因救助制度缺陷而产生的遗漏空间，某些遭遇特大伤害和变故的家庭可因此得到较大力度的援助。中国的反贫困工作中存在着力量分散的特征，未能构筑起覆盖全社会的反贫困救助体系。因此，建立一个政府牵头，社会参与、民众互动的扶贫服务体系显得尤为重要。反过来，服务体系的建立可以更好地促进扶贫的社会化参与。

五、结论

英国的济贫事业呈现出较强的历史延续性、与社会互动明显、政府主导性、普遍性和务实性等特点。社会保障制度的完善发展，使得英国人的生活有了可靠的保障，让各个阶級不同经济状况、身体状况的人们都能得到相应的照顾，从根本上杜绝了绝对贫困的增加。

如果中国的社会保障制度能够借鉴当时英国的社会保障制度，明确国家对贫困救济承担的基本责任、加强专业救济、促进社会化参与。积极建立起一套完善的反贫困制度，那么对于平衡当今社会严重的贫富差距、消除一些群众的仇富心理以及缓解相当一部分贫困人民的生活问题都能起到相当积极的作用。