国内外雨水排放管理激励方法分析及启示

吴晨浩，谢 胜，吕永鹏，张 辰，李运杰，赵 军，夏宇飞

（1，上海大学 环境与化学工程学院，上海市 200444；2，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，上海市 200092）

0 引言

从上世纪80年代开始，美国等100多个国家和地区就开展了雨水收集与利用的相关研究，并制定了雨水排放管理政策及相关配套激励方法[1]。近年来，国内城市化进程不断加速，城市水资源、水环境质量则不断恶化，亟需加强对雨水排放的管理。

在我国全面推行建设海绵城市的背景下，相关海绵城市试点城市正在积极探索和制定一系列雨水排放管理制度。考虑到雨水排放管理激励是雨水排放管理落实的有力政策，本文从雨水排放管理激励方法的角度重点分析国内外雨水排放管理经验，从经济学视角论述各种激励方法的优缺点，并提出对我国城市进行雨水排放管理激励方法制定的启示。

1 国外雨水排放管理激励方法

美、欧、日等发达国家和地区在雨水排放管理方面研究较早，相关的雨水排放管理政策及激励措施相对完善[2-3]。

（1）以雨水排放许可为特色的美国雨水管理制度。美国的雨水管理制度法律基础为《清洁水法》，其在雨水管理方面的一大特色为实行雨水排放许可制度，通过实行美国国家污染物排放削减（NPDES）许可证制度，对雨水管道的所有者和经营者、建筑活动、工业活动要求必须获得NPDES雨水排放许可才可进行雨水排放。由于美国的政治体制，雨水管理政策多以州为单位执行，大多数州均以有效单元法按照当地的经济水平对居住用户进行雨水排放收费；同时实行政府补贴、税收抵免、政府拨款等政策，用以对雨水管理用户进行激励。

（2）以雨水管理收费与补贴相结合为特色的德国雨水管理制度。德国是欧洲雨水排放管理最好的国家之一，其雨水管理政策以《水资源管理法》为基础，设立了雨水排放收费和雨水管理奖励相结合的雨水管理激励政策。德国在雨水管理初期采用的是雨水费制度，将进入管道的屋顶雨水划为污水，要缴纳约为自来水费率1.5倍的污水处理费；对于无雨水利用装置的新建工程收取2%的雨水排放费。对于采取雨水利用技术进行雨水资源处理回用的用户免征雨水排放费，并对主动应用雨水利用设施的用户给予每年1 500欧元的“雨水利用补贴”。

（3）以雨水管理补贴申领体制完善为特色的日本雨水管理制度。日本的雨水管理政策以东京为代表，设立了一套完善的奖补政策。如东京墨田区从1996年开始实行雨水管理补助金制度，通过政府财政补贴单位及民众建设储雨装置。当地政府规定申请补贴时需分两类进行考虑：

a.地下储雨装置及中型储雨装置申领补助规定是在工程建设前需提交补助对象确认申请书、工程配置图和给排水系统图、储雨容器说明文件、纳税文件、已签工程合同等5个文件；施工完成后需提交地下储雨装置等补助金发放申请书、储雨装置安装证明、工程检验证明、其他必要的文件以及地下储雨库等装置补助金发放请求书。

b.小型储雨装置补助金的申请包括安装小型储雨罐补助金发放申请书、现场实物近远景照片各1张，注明储雨罐价格的购买收据及安装小型储雨罐补助金发放请求书。

2 国内雨水排放管理激励现状

随着国内海绵城市建设的推进，各试点城市在雨水管理及激励政策方面进行了一定的探索。通过梳理，国内的雨水管理激励方法可按以下3个城市大致分为三大类。

（1）宁波市。宁波是第二批国家海绵城市试点城市，宁波雨水管理激励以《宁波市海绵城市建设专项资金使用管理暂行办法》为依据，探索了以工程面积激励法为激励标准。《暂行办法》对雨水管理激励对象及激励标准进行了规定。补贴对象为低影响开发设施项目、传统排水设施项目、超标雨水径流排放系统项目。补贴标准按照项目性质予以确定，对于各类新建项目按照项目总用地面积，以20～25元/m2给予补助；对政府投资项目，因增加海绵建设内容，对增加的成本经测算后给予奖励。

（2）厦门市。厦门市是国家第一批海绵城市建设试点城市，在海绵城市建设管理中探索了以海绵工程总造价激励法为激励标准，在雨水排放激励方面实行“以奖代补”制度，通过财政资金采用项目总造价法对建设项目进行奖励。以翔安试点区为例，相关发文规定现状已建并由企业自行组织实施海绵改造的给予工程建安费用70%补助，现状未实施项目按项目建安费用审核价的100%给予补助。

（3）贵安新区。贵安新区是国家第一批海绵城市建设试点城市，新区雨水管理激励以《贵安新区海绵城市建设专项资金管理暂行办法》为基础，探索了以海绵设施分类激励法为激励标准。《暂行办法》规定贵安新区海绵城市奖励方式采用海绵设施工程量补贴法，以海绵设施建设工程量为补贴依据，按照固定价格给予适当奖励。同时《暂行办法》也对海绵城市激励资金申请流程及激励标准予以规定，具体补贴标准如表1所示。

表1 贵安新区主要雨水管理设施补贴标准

3 雨水管理激励方法分析

3.1 委托-代理关系

在海绵城市建设中，政府“以奖代补”激励建设单位在建设过程中融入海绵城市理念和落实海绵城市指标，政府与建设单位之间间接形成委托-代理关系。

从经济学角度看，委托-代理关系有3种典型形式：成本加成合约、固定价格合约、激励性合约[4]。成本加成合约，即政府补贴额根据事后决算的实际建设成本进行确定；固定价格合约，即政府的补贴额即为政府事前厘定的合理额度按照固定金额予以决算；激励性合约，即政府根据事前掌握的信息测算可能花费的成本，而最后决算的补贴额与事前谈判确定的企业承担成本系数有关。

3.2 激励方法分类

3.2.1 成本加成合约

目前国内采用的海绵工程总造价激励法、工程面积激励法、海绵设施分类激励法都属于成本加成合约。

对于海绵工程总造价激励法，此合约下只需根据建设单位的财务信息进行资金批复就可完成补偿。由于建设管理成本全部由政府买单，建设单位的效率不会促使其收益有所增加，该机制没有促进其降低成本、优化效能的激励和约束。

对于海绵设施分类激励法，在此合约下政府通过对海绵建设单位建设项目审核计算出海绵建设量，并按照事前固定的海绵设施建设成本予以奖励。

对于工程面积激励法，此合约下海绵建设单位获得奖励额根据政府事前厘定的奖励系数，按照实际建设面积进行奖励。

3.2.2 固定价格合约

固定价格合约——固定金额激励法。此合约下，政府的补贴额按照固定金额进行奖励。此合约优点在于目的性强，补贴流程简单，政府审核方便快捷。

3.2.3 激励性合约

此合约下，政府事前根据掌握的信息测算可能花费的成本，最后按照项目建设情况按照一定比例进行奖励。此种机制优点在于建设效率提高，政府操作简单，可降低信息不对称的不利影响，提高激励性。目前国内暂未有相关激励方法推广。

3.3 优缺点分析

将上述4种雨水管理激励方法与委托-代理机制合约进行类比分析，可得出当前4种雨水管理政策的优缺点，如表2所示。

表2 4种雨水管理激励方法优缺点比较

总体而言，成本加成合约可根据工程量和激励效果来确定补贴标准，其激励效果较好。其中，在工程面积激励法的实际操作过程中，可设定不同用地类型的海绵项目激励标准，在通过达标评估后即可按照不同标准进行奖励，政府不用掌握过多信息，只需事先确定面积单价，操作简单，交易成本低。海绵设施分类激励法的效能较高，但政府审核复杂，且固定补贴额难以确定。海绵工程总造价激励法通过评估海绵工程量来确定补贴金额，实际操作过程中存在如下问题：（1）通过评估海绵工程量或工程总价来确定补贴金额，而未考虑工程量和工程总价对应的海绵城市实施效果；（2）政府部门需花费较大精力去识别“海绵总造价”和“海绵设施成本”，实施难度较大。

固定金额激励法的补贴金额固定，在实际操作过程中操作简单，但难以达到较好的激励效果。另一方面，部分建设单位为了控制成本会降低工程质量，不利于海绵城市建设。

上述4种激励方法，均仅补贴“达标”一种情景，未考虑更优情景的补贴标准。但激励性合约需考虑多种激励情景，如此将加大激励标准的设置难度，需要开展深入研究确定。

4 结语

（1）设计雨水排放管理激励方法的目的性需明确。日本、德国等国家对于进行雨水排放管理的单位或个人都会发放一定的奖励或者税费减免，这可为国内城市制订雨水排放管理政策提供思路，应以海绵城市建设指标达标为激励标准进行政策制定。

（2）雨水排放管理激励流程需简单明确。简单明确的激励方法可以大大提高政府工作效率，便于雨水排放管理工作的开展，另一方面也可快捷迅速地对建设单位进行奖励，加大建设单位进行雨水排放管理的积极性。

（3）建立完善雨水排放管理法律保障体系。需通过立法、修改完善雨水排放管理制度，采取行动落实这些法律，为各级政府、建设单位进行雨水排放管理提供保障。

（4）国内需设计以激励性合约为基础的雨水管理激励方法。目前，国内外暂未出现激励性合约激励方法，因此需探索激励性的雨水管理激励方法，在“达标激励”的基础上，更进一步明确“更优情景”的补贴标准，有效调动建设单位建设海绵城市实施效果好的项目的积极性。

参考文献：

[1]刘文,陈卫平,彭驰.城市雨洪管理低影响开发技术研究与利用进展[J].应用生态学报,2015,26(6):1901-1912.

[2]李小静,李俊奇,王文亮.美国雨水管理标准剖析及其对我国的启示[J].给水排水,2014,50(6):119-123.

[3]程江,徐启新,杨凯,等.国外城市雨水资源利用管理体系的比较及启示[J].中国给水排水,2007(12):68-72.

[4]王立平,丁辉.基于委托-代理关系的低碳技术创新激励机制研究[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2015(1):73-80.