基层各扶贫主体的互动机制、困境及对策——基于豫北Z村的精准扶贫实践

黄佳鹏

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

党的十八大报告提出要在2020年全面建成小康社会，十九大报告继续阐明要打赢“脱贫攻坚”战役。实现这一宏伟目标的关键在于农村5700多万贫困人口的脱贫。早在2013年底，国家出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，“要进一步完善中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，按照分级负责、精准识别和动态管理的原则”、“切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标”。由此，2014年初，中央和地方纷纷制定了精准扶贫的战略规划，并展开具体的实施帮扶。

在精准扶贫实践中，核心问题是“精准”。如何实现对贫困单元的“精确瞄准”、“精准帮扶”并最终实现“精准脱贫”是国家扶贫开发的关注点，也是学界的重要研究方向。精准扶贫作为各级政府和部门的中心工作，在官僚体制内部已“自上而下”地构建出一套完备的数据收集与考核评估体系，在这种刚性且严格的考核体制的层层传递下，基层组织(县乡村)成为体制压力的受力者，而其根源在于中国权威体制存在一个漫长的治理链条，即，上级统一决策与地方具体情况之间存在巨大张力，刚性科层组织面对弹性的、复杂的基层社会问题，存在着治理成本剧增等多重组织问题[1]。在这种权威体制下，扶贫实践的效果关键在于基层组织的执行力，如何理解这种体制压力下基层各扶贫主体的互动机制及面临的实践困境是本文的问题意识，在此基础上本文希冀提出一些有现实意义的对策。

二、文献梳理与分析框架

(一)文献梳理

学界关于精准扶贫的研究主要集中于内涵、意义及实践困境几个方面。其中，关于实践困境的研究较多，集中探讨贫困的治理问题。有学者从国家治理能力的视角来分析精准扶贫的实践效果[2]，以及研究精准扶贫实践在技术治理、“数字下乡”的背景下与乡村社会的对接问题[3]。随着精准扶贫实践的不断深入，更多的学者将研究的方向转向基层治理，从发挥基层组织功能[4]、凸显乡村主体性[5]以及重塑乡贤治理机制的角度进行研究[6]。

1. 治理资源的视角。精准扶贫关键在于解决扶贫项目资源下乡的“最后一公里”问题，即政府与分散的千家万户村民如何实现高效对接。邢成举从项目资源的视角阐释了精准扶贫的实践困境成因，认为扶贫项目瞄准率低及项目偏离导致项目到户率低，从而致使扶贫领域单位投入的增加与减贫和脱贫的效果不成比例，继而出现扶贫内卷化现象[7]。李小云从政策资源的视角对扶贫政策的制定与实践效果进行研究，指出扶贫政策的效果已不再取决于顶层如何设计，而更多地是如何“落地”的过程，即，取决于乡村底层的制度培育以及各种扶贫资源如何在村庄社会中实现公平传递[8]。在此基础上，邢成举、李小云进而引入“精英俘获”理论，具体研究了财政扶贫项目目标偏离问题[9]，指出扶贫资源被一些精英不合理不公平地占据，难以瞄准需要帮扶的对象并施以有效的脱贫措施。学者刘升从村庄个案出发，用“资本化”的概念对精英俘获扶贫资源的方式进行了分析，并认为这种新的俘获方式不仅在经济上增加了贫困地区农民脱贫负担，而且导致农村社会的贫困代际传递和政治上的村庄治理内卷化[10]。

2. 基层组织的视角。基层组织是扶贫攻坚最关键的一环，也是最贴近贫困户的主体，尤其是村级组织的功能逐渐凸显，其优势主要体现为以下两方面：首先，更有效率地瞄准贫困单元并找出脱贫路径，因为村级组织对村民的贫困实际状况更加了解；其次，有效降低政府扶贫的行政成本，因为群众参与管理与监督的主动性更强，更能促进扶贫的公平、公正目标[11]。雷望红从基层组织的视角探讨精准扶贫政策是如何难以精准执行的内在机制，认为扶贫政策在“落地”执行过程中，出现“识别不精准、帮扶不精准、管理不精准以及考核不精准”等诸多问题，究其原因，基层组织受到国家与农民的双重挤压，既要完成自上而下的科层任务考核，又要接受来自农民群众的监督[12]。在治理资源有限的条件下，基层组织的政策执行空间被压缩、治理能力被弱化，严重影响了基层干部的政策定位与具体执行，不利于精准扶贫的贯彻落实。

3. 第一书记的视角。第一书记驻村制度早在2010年已试点，但在中央层面大力推广则是2015年，中央组织部办公厅、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，重点向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记，目的在于加强农村基层组织建设并带领贫困村、贫困户精准脱贫。随后在全国各省市全面开展了第一书记驻村扶贫的工作实践，学术界也逐渐兴起以第一书记为切入口来探讨贫困的治理问题。王亚华等人从公共领导力视角出发，研究第一书记扶贫与农村领导力供给之间的关系，对第一书记制度的历程、自身的特征及其在扶贫实践中的效果与问题进行了实证分析[13]。谢小芹提出“接点治理”[14]和“双轨治理”[15]的概念，以“第一书记”的视角来研究贫困问题，其核心内容是指“由代表国家权力的第一书记直接嵌入村级组织，从而实现与基层社会的有机联系并重塑起‘国家—基层组织—社会’的三边关系，这种村级组织既汇聚了国家的权力又聚集了基层社会的无规则，既包含国家又包含社会，更包含了两者的互动而形成的一种‘结构场’”。具体而言，贫困中的接点治理表现为：国家下派第一书记推动村庄组织建设，以期融合基层社会，进而最终实现治理和消除贫困。第一书记的后盾单位对项目资源的整合影响较大，那些职权能力较强的单位则更易为村庄带来项目资源，否则只能减弱治贫效果。双轨治理是指，代表国家治理力量的第一书记与代表基层政治的村支书在村庄扶贫实践中的治理格局，在这种双轨治理模式下，彼此合作则有利于促使扶贫效益最大化，更好完成扶贫任务；而两者的博弈和暗地竞争则会削弱扶贫效果，因而在这种双轨扶贫治理下呈现出多面向的社会效果。

通过文献梳理可得出，有关精准扶贫研究的视角经历了以下几个阶段：从强调国家治理能力到强调乡村主体性的能力，再到双轨治理强调国家与基层社会的统筹，在精准扶贫研究中完成了从国家至基层社会的层层探讨，但鲜有研究将基层各扶贫主体抽离出治贫体系进行有针对性的研究。仅有少数学者从宏观层面来有针对性地探讨扶贫主体的行为逻辑，例如庄天慧等人提出了“政府—市场—社会—社区—农户”五位一体的贫困治理模式，进而探讨如何从精准识别、帮扶、管理、考核以及利益联结、社会动员等方面保障精准扶贫工作的有效实施[16]。马良灿从项目制的运行逻辑出发，分析了扶贫项目中资源主体、执行主体与参与主体之间的关系，并对扶贫项目在乡村社会的实施效果进行了剖析[17]。遗憾的是，较少研究将基层组织内的扶贫主体作为一个特定研究对象。而随着精准扶贫的深入推进，基层组织成为体制压力的最大受力者，探讨基层体制内部各扶贫主体之间的互动机制以及精准扶贫实践中遇到的困境是一个值得深究的议题，本文立足村庄个案的扶贫实践，试图分析上述提出的问题，并提出相应的对策。

(二)分析框架

精准扶贫作为一项公共政策，之所以出现“数字扶贫”与“纸上脱贫”等背离政策目标的实践样态，关键在于没有实现国家与农民的精准互动。具体而言，基层扶贫主体作为扶贫政策的具体执行者，其互动样态及其成效直接关乎国家与农民能否精准互动，进而影响到整个扶贫政策的效益，因此，探讨基层各扶贫主体的互动形态及其动力来源具有重要的政策与现实意义，具体分析框架如图1所示。

三、精准的四大困境——“纸上扶贫”与数字游戏

精准扶贫追求识别精准、帮扶精准、数据精准，是在技术治理的国家能力背景下展开的，其指标化、规范化的治理特征与乡土社会的无规则形成悖论[3]，这是精准扶贫在乡村社会遇到困境的制度根源。具体而言，可从以下四方面分析扶贫中的“精准困境”。

(一)贫困类型的多元化

赵晓峰等人指出，当前中国农村贫困表现出四个维度的转型，分别是“贫困程度的相对性、贫困生成的结构性、贫困内涵的消费性和贫困治理的日趋复杂性”[7]。从贫困程度而言，绝对贫困很少，更多的是相对贫困；支出型贫困为主，积累型贫困较少。按Z村所在的Q县人均年收入3100元的贫困线标准，该村的贫困人口较少，而那些处于贫困线以下的基本被农村低保覆盖。换言之，农民的基本经济条件都差不多，没有出现明显的经济分化，如何能够在这种分化较小的情况下选出一定比例的贫困户名单呢？显然，国家层面的贫困线标准与基层社会的实情形成矛盾，这对村级组织造成了双重压力，既有来自上级政府的体制压力，又要承受来自村民的舆论逼迫，处于类似“夹心层”的境地，正如村民所言，“为什么邻居能够成为贫困户而我家就不是贫困户，还不是因为别人和村干部关系好呗”。因此，这个过程难以做到公平公正，也是扶贫工作的矛盾集中点。对此，第一书记也表示无奈，他认为要想解决这一矛盾，有两个办法，“要么严格按照贫困线筛选出真正的贫困者，用低保或五保来兜底；要么就是全村所有农户都纳入贫困户，这样也能保证大家都一样。其实全村真正贫困的农户就几家而已，上面非得按一定的比例进行精准识别及循序渐进地脱贫，这个是不合理的”。

图1 基层各扶贫主体的互动模式及其动力来源

(二)贫困依赖心理

贫困名额的背后是一种利益资源。自国家实施精准扶贫政策以来，自上而下传递各类扶贫资源。Z村所在的Q县有统一的扶贫资源，既包括惠及整个村庄的道路、机井、水电等有关农民生产生活的基础设施建设，也包括针对贫困户个体的“教育、医疗、计生、危房改造及救助等”个体性扶贫资源。在村民看来，只要能获得贫困户的名额就能享受这些好处。在利益驱使下，村民都争当贫困户，村民普遍认为“都是国家的东西，反正不当白不当，为什么别人可以成为贫困户而我不可以呢？”，这种争当贫困户的心理是难以实现精准的第二方面原因。村民不以成为贫困户为耻，反而认为贫困户是一种荣耀，是一种相互攀比的资本，甚至是一种炫耀的底气，“谁是贫困户说明谁有本事”，这在熟人社会中形成了示范效应，村民相互效仿。而村民收入来源的模糊性又增加了精准识别的难度，仅靠帮扶人拿着上面制定的一系列表格入户是难以获得精准信息的，因为农民自己也不知道具体的收入，甚至前后两天说的收入数字都不一样。例如，帮扶责任人秦某说，“每次去农户家收集信息时，他们都喊自己穷，有些农户家明显条件是不错的，有冰箱、电视、空调以及洗衣机等，但是问他们收入时根本无法精准计算”。究其原因，是农民收入的构成不具有明确性。一般而言，农民的收入包括农业收入和非农收入，尤其是打工经济兴起之后非农收入成为农民收入的主要构成，但这一块收入往往是最难精准识别的。作为帮扶责任人，你怎么知道某农户家有几口人在外务工，或者说即使你知道了劳动者数量，也不知道他们所从事的行业和待遇，而这个又不可能按照农民说的一个一个去排查，总不能去农民打工的地点一个个去实地考察吧，那样成本太大。因此，对于农民的收入只能估算，或者按照农民自己的说法去填写，这种精准只能算是数字上的“精准”，甚至在体制压力下玩数字游戏。

(三)排查系统不健全与上级考核的僵化

豫北Z村所处的Q县没有形成统一的排查比对系统，因而难以对农户的房子和小车购买情况进行系统排查，需要帮扶人依托自己的单位力量去摸底排查，这里就涉及到不同部门协调合作的问题，需要帮扶人去车管所、房管局乃至农户所在城镇居住的小区查询具体情况，这无疑又增加了帮扶人的工作量。大量的时间和精力都投入到前期的精准识别上，而最重要的“帮扶”环节没有得到重视和落实。正如帮扶责任人刘某所言，“幸好我们是组织部包村，我们的背后是县委组织部，相对而言比较容易调动其他部门力量以整合扶贫资源，而对于那些单位职权较弱的帮扶人，他们的工作量更大，难度更高”；另一方面，上级考核无法做到按严格的程序来，没有按照“一进、二看、三问、四算、五议、六定”的扶贫程序来，而仅仅依据是否有“涉贫信访”或仅仅依据明察暗访时农户的只言片语下定论，这给基层干部造成较大的心理恐慌，正如网上所流传的那段话，“我，不做你的红颜，不做你的知己，不做你的爱人，不做你的任何人……我宁愿，做你一辈子的贫困户……那样的话，照顾我是你的责任……”，其中道出了基层干部在扶贫中的心酸与无奈。

(四)国家需求与基层能力的错位

国家(在扶贫实践中主要是指省扶贫办)作为扶贫开发的主导者和扶贫资源的发包者，需要尽可能全面而精确地汇集贫困户的数据信息，希望通过官僚体制的层层传递实现贫困的数字化技术治理，以缩减考核监督成本，实现精细化扶贫治理效果。因此，在基层扶贫实践中，基层干部面临众多的文字表格，这与基层组织的能力形成了错位。这种错位主要体现在基层干部文化素质参差不齐，无法完成精准信息识别。在豫北Z村的精准扶贫实践中，有大量的扶贫表格需要填写，主要包括六个方面：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准以及脱贫成效精准。每个方面都包含大量细碎的内容，例如，在脱贫成效精准档案内，包含年度扶贫工作总结、年度贫困户精准脱贫台账、年度贫困户退出资料、贫困户退出公示名单及照片等，这些材料都需要基层干部尤其是村干部完成，但由于自身文化素质的不足，难以承担繁重细碎且较专业的信息收集，只能寻求乡镇干部或相关人员的帮忙，或者直接篡改数字，符合上级要求即可。上述几点分析便是精准扶贫的困境所在，在这一过程中精准扶贫的方向从“扶贫”走向“识别”，一定程度上歪曲了国家扶贫的战略重点，甚至在实践中更多的呈现出“纸上扶贫”。案例1：村民LQ说自己是被脱贫的，“2014年自己被评为贫困户，当时全村都是贫困户，但是那时候啥好处也没有享受，只是有个头衔。现在上面要求精准脱贫，必须要减少贫困户数量，所以帮扶人直接让我脱贫，说我家开了个农家乐不符合贫困要求，所以我就在各种表格上按手印实现了脱贫”。这就是当地老百姓普遍反映的“啥好处也没得到，按着按着就脱贫了”。但自从2016年严格按照精准识别政策以来，上级政府要求对贫困户建档立卡，确定后能够享受医疗、教育、住房、金融贷款等多方面的益处，因此，在目前搜集信息、确定贫困户名单时，村民普遍对未来存在预期，都要争当贫困户。

四、基层扶贫主体的互动机制

(一)贫困户数量的变迁

2014年中央在统计贫困数据时，河南省上报的数字巨大，为了争取“贫困帽子”，以获取额外资源。Z村上报贫困户达到160户(大户，即，父代与已婚子代共处同一户口)，基本全覆盖。这种巨大的体量是精准扶贫工作量沉重的源头，并不是因为精准本身所带来的繁杂和工作量大。从中央的政策出发，其精准的出发点在于实现资源的有效精确利用，防止资源的错用、滥用，甚至被官僚体制截留以及被村庄社会的精英所俘获。但是随着中央2016年推行精准扶贫以来，必须做到“精准”，这是各级政府的政治任务。淇县的扶贫工作不能一下子“脱光”，必须与之前上报的数据保持一定的平衡，否则就是欺骗中央；其次，保持数据上的相对平衡也是地方政府(市县)本身的考虑，因为“贫困”这个帽子本身的利益巨大，比如专项资金、税收减免、项目倾斜等，因此不可能严格按照贫困线来精准到户，这是地方政府的“共识”，但是这种共识带来了两个方面的后果。第一，贫困户体量大，这是基层干部繁重扶贫工作的源头；第二，上级的明察与暗访对基层造成的压力与基层政府必须“循序共进”的共识形成悖论；最后，上级政府要求实物证据，而农户所处的村庄是一个熟人社会，农民的收入无法精准计算，基层政府没有提供实物证据的能力，因此，造成需求与能力形成错位。

(二)合作中的策略主义

1. 官僚制介入与体制压力强传递

在Z村的精准扶贫实践中，主要有四大扶贫主体，包括乡镇脱贫攻坚小组(第一责任人)、县委组织部、第一书记(中间力量)和村两委(尤指支书和主任)。在这四类基层扶贫主体当中，为了打赢“脱贫攻坚”这场战役、顺利完成上级安排的扶贫任务，他们必须联合协作，但他们的行为逻辑和扶贫动力是不一样的。对于乡镇脱贫攻坚小组和县委组织部帮扶责任人而言，他们的扶贫动力主要来自官僚体制的介入及由此传递的体制压力。扶贫工作作为自上而下的考核内容，是各级政府和部门的中心工作，在这种刚性的体制动员下，乡镇和县委组织部作为基层精准扶贫工作的主导者具有不可推卸的责任和任务，因而在具体的扶贫实践中相互配合，并在村两委的帮助下完成“信息收集、建档立卡(户档和村档)、脱贫与返贫的证据搜集、公示等”一系列扶贫工作。在这个过程中，乡镇驻村工作组、县委组织部帮扶人、第一书记以及村干部是一个联合体，是国家扶贫工作在基层的执行主体。分工明确、相互协作是基层扶贫工作的内在要求和必然趋势。具体而言，乡镇与县委组织部面临相同的扶贫目标，而且扶贫考核指标讲究“连带责任”，乡镇与县委组织部帮扶人就是连带责任体，是上级党委与政府在基层的主要责任体，是承上启下的关键节点。

村级组织是扶贫工作“最底层”的执行主体，是与贫困者互动最密切的基层社会组织。而村干部作为村级组织的主要构成人员，是村庄一切真实信息的知情者。对于乡镇和县委组织部帮扶人而言，他们需要村干部的配合才能顺利完成精准扶贫工作，因为乡镇驻村工作组和组织部帮扶责任人都是外来者，真正的地方性信息仍由村干部掌控，从某种程度上说，如果没有村干部，他们根本无法进入农户家里，入户都是困难的，更别谈与农村聊天从而收集数据了，进而影响到精准扶贫实践的后续工作。因此，乡镇驻村工作组及县委组织部帮扶责任人为了完成上级的扶贫任务，必须寻求村干部配合。他们与村级组织同处一个连带责任主体，在这个意义上他们必须协同合作。

2. 村庄社会结构“倒逼”与体制压力弱传导

作为基层组织的最后一环，村两委在扶贫中的动力主要来自两个方面。首先，源于村庄社会的舆论倒逼；其次，是在体制压力的传导下不得不“白加黑、五加二”地搞扶贫，但相比于乡镇和县委组织部帮扶人，村两委面临的体制压力是较弱的，其背后与村级组织的属性以及村干部的权威类型高度相关。豫北Z村属于典型的小亲族地区，整个行政村以三个自然村为主，村内姓氏主要为赵、冯、梁，但是不存在某个自然村对另一自然村或某个姓氏对另一姓氏的压倒性优势，因此，虽然村两委成员都是从这几大村和几大姓氏中产生，但都需要联合其他的姓氏和家族，否则很可能下次选举时失败。因此，该村是一个以大家族为主导、讲究“门子”和“为人处世”的小亲族社会结构，其内部有竞争也有合作。各主要家族都会盯着村干部的行为，因而在这种村庄社会的结构压力倒逼之下，村干部必须要以一个“公”的而非“私”的姿态为人处世，这在扶贫工作中体现为村干部与村民处于“共谋”而非“对立”。从下面的案例中可知，“2014年初确定贫困户名额时，当时分配给村里的名额只有150户，但是全村共有205户，还有近60户没有覆盖，这就引发了村民的不满，村民认为大家条件都差不多，为何别人是贫困户而自己却没有，在村民的舆论压力下，村两委商议决定从两个方面着手解决，一方面，凭借县扶贫办主任以前在村里驻村的私人关系继续争取了20户贫困名额；另一方面，采取‘合户’并进一步确定成员权，即，将老人与已成家的儿子合为一个大户，同时将已外嫁但户口仍在本村或者去外地做上门女婿但户口依然在本村的这部分人剔除出去，以进一步明晰成员权，从而将成员权与贫困资源挂钩，最终实现贫困户名额的全覆盖”。

另一方面，从村级组织的属性而言，村级组织虽不属于国家体制的内在设置，而是村民自治的组织属性，但村支书依然深受乡镇党组织的影响。在扶贫工作成为各级党委和政府中心工作的背景下，村支书也不可能忽略这种体制压力的影响，只是处于村庄社会的结构场域下，这种体制压力受到村级组织的缓冲从而得以部分弱化，但是，以村支书和村主任为主导的村两委与乡镇干部一样，都是扶贫政策的真正执行者和中坚力量。下面的案例体现出体制压力对村干部的影响：“在Z村的扶贫实践中有一个是易地搬迁项目，按之前的规定是让贫困户搬至采光较好、离原住地较近的小镇上，但由于各方面因素，地方政府决定将搬入地由原来的小镇迁至原来的富士康员工宿舍，只不过对这个宿舍稍微进行了改装。村民普遍抱怨，不愿意搬过去。理由主要有三大块：第一，新搬入的房子离家太远且设计不合理，不方便回老村种地，提高了生活成本；第二，没有按照文件规定补给每人25平米的新住房面积，而且房屋质量达不到每人6万元的补贴标准；最后，村民不愿意拆掉老房子，按他们的说法，‘老房子是根，百年之后还是要落叶归根的’，所以不愿意搬迁”。到目前为止，全村仅有十来户搬入新住房，远远没有达到上级要求。作为一项重要的考核指标，易地搬迁的任务必须顺利完成，来自体制层层下达的压力最终落到了村级组织，尤其是村干部和党员身上。因此，在体制压力的传导下，村两委成员及党员都要承担大量的动员村民的工作，以便顺利完成上级政府的指派任务。

在村庄社会结构的“倒逼”及体制压力的传导下，村级组织在扶贫实践中需要直面村民，是与农民打交道的最密切者，但在精准扶贫实践中也会遇到一些困境，这在日常的扶贫工作中可窥探。村级组织既要协助乡镇扶贫工作小组和县委组织部的帮扶责任人入户开展精准信息搜集工作，又要完成村级日常治理性任务。在扶贫实践中，村两委班子陪同乡镇干部及帮扶责任人深入农户家中，通过“一进、二看、三算、四比、五议、六定”的程序实现精准识别，并协同完成各类表格的数字填写，做好“四议两公开”的会议记录(四议是指党委提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表决议；两公开是指决议公开和实施公开)，并随时关注村民的生活动态，保证脱贫工作的有序开展。目前处于精准扶贫的关键节点，各类表格都需要填写，而且还不能出现错误，甚至不能出现涂改，有贫困户退出或者返贫时要及时动态更新，因此，填表格成为一种‘技术活’，填写过程中要反复思考和斟酌，以保证形式完美和内容合理。访谈村支书时，他说“精准扶贫已成为我们村两委的中心工作了，上次市里领导下来考察，我们加班填表格至凌晨两三点，其中有些内容我们也不会填啊，比如，明白卡中有一项内容为生产经营性支出，农民看病的费用不属于这一类，但却是影响农民致贫或返贫的重要因素，我们不知道该不该填进去，只能和乡镇以及向市县领导汇报，等待批示，这又增加了工作量和时间成本，而且对我们年龄较大的老人来说体力也吃不消啊，我本来还有高血压，为了应付这些没有意义的文字工作还劳累住院了”。

3. “接点治贫”与“双轨治理”：第一书记的扶贫逻辑

谢小芹在研究贫困的治理议题时提出了“接点治贫”[14]和“双轨治理”[15]的概念，指代第一书记与基层社会的对接问题，其核心是指在扶贫场域下第一书记与村两委的关系问题。在Z村的扶贫实践中，第一书记是非常关键的一环，是连接乡镇、县委组织部与村两委的“桥梁”。从其来源看，本村的第一书记是在县委组织部牵头、由县旅游局下派至村庄以助力产业扶贫开发，在两年的工作期内要实现Z村乡村旅游的发展，有利于该村的脱贫进程，否则将影响其个人政治升迁。第一书记的主要工作便是利用自身的单位后盾争取资源项目，并动员村民的积极性和主动性以改善村庄基础设施建设，并在此基础上立足本地自然资源和文化资源发展乡村旅游，给脱贫攻坚注入“造血”功能，这也是产业扶贫的真正出发点和目标。但是，作为组织下派的第一书记，既有一定的体制权威，但又身处村级组织之外，缺乏地方性权威，因而在其扶贫实践中，需要处理与其他各主体的关系，这既是挑战也是职责要求所在。具体而言，第一书记需处理以下几方面的关系。

首先，与乡镇驻村工作组和县委组织部帮扶人之间的关系。第一书记作为党组织部下派至农村的党员干部，要对县委组织部负责，接受组织部的监督与考核；同时，由于人事及待遇都在原单位，所以也要接受旅游局的考核与测评。从这个意义上而言，第一书记与县委组织部帮扶人均受到县委组织部的领导与监督，但是他们之间并没有直接的上下级科层关系，只是在行政级别上第一书记作为副主任科员具有更高的体制资源，因此，在具体的扶贫实践中第一书记可以动员组织部帮扶人一同协作，但这种动员并非基于体制权威的指令，更多的是从自身的个体性权威出发，在日常工作中注重方式和态度，就像第一书记所言，“我们之间不是领导与被领导的关系，虽然我比他们级别高，但是也不能摆架子，通常他们都还挺配合我的”。此外，在处理与乡镇的关系时，第一书记说道，“虽然我与乡镇政府不存在隶属关系，但是县组织部和旅游局对我的考核需要乡镇签字盖章，而精准扶贫作为乡镇政府的中心工作，事关主要领导的政治前途，因而也要求我与乡镇驻村工作组一起配合，否则对大家都不好”。因此，第一书记与乡镇驻村工作组是基于平等而展开的合作，虽然其动力来源不一致，但目标是共同的。

其次，与村两委的关系。除了要处理与乡镇驻村工作组和县委组织部帮扶人之间的关系，第一书记更为重要的是如何嵌入村庄社会开展扶贫工作，因而必须要考虑与村两委的关系。相比而言，第一书记与村两委是深深嵌入乡村社会的两大扶贫主体，探究这两者的关系是研究扶贫成效的必由之路。按文件要求，第一书记与村里的关系是指导与被指导的关系，“第一书记是政治上的领导者，是特派员，是上级派来的”，是国家权力嵌入基层社会的重要支点，拥有国家合法性的认可，但缺乏基层群众的认同感。而村支书与之相反，村支书代表的是村民自治的力量，拥有深厚的群众基础和地方合理性，尤其在Z村这种传统农业型地区，村干部都是村庄内有威望的传统精英，村民的认可和支持较强。由此，在同一村庄社会场域内，第一书记与村支书呈现出“连带制衡”的特性，体现在以下两个面向：其一，第一书记不熟悉村里的情况，需要借助村支书的力量来联系群众；正如Z村第一书记郭和溪所言，“虽然我是本村人，但由于从爷爷那一辈就迁出定居，村里的人大部分不认识，只认识一些年龄稍大的老人。因而作为第一书记首要任务就是熟悉村民、与村民打交道进而让村民接纳自己。这些都需要村支书的帮忙，因为支书与村民生活在一起几十年，对村里每家每户情况都很了解，所以在他的帮助下可以尽快深入了解本村情况，为日后开展工作打下群众基础”；第二，村支书的政治资源不如第一书记丰富，需要借助第一书记争取项目资源。因此，在精准扶贫场域下第一书记与以村支书为代表的村两委形成了一种联合治理的新格局。第一书记对村两委(尤其是村支书)形成了一种“依附性支配”的政治格局[14]。这种依附性支配是指，第一书记虽然名义上处于村庄权力结构的顶端，但在村庄熟人社会中，第一书记作为一个“外人”需要做出调适，明确自己的定位，正如郭书记对自己角色所进行的概括，“引导不领导，提议不决议”。而村支书对第一书记形成了一种“依附性独立”的状态，这点从对村支书的访谈中可知，村支书在谈到如何在工作中与第一书记相处时，说到“我们在工作时必须合作啊，例如扶贫工作，不可能靠我们村两委就能完成，因为他(指第一书记)背后有项目资源，我们村里的水塔、路灯以及小吃街建设都是他带来的项目，确实给我们老百姓带来了好处。只不过遇到村里的决策时他还是要跟我商量，决议还是以我们村两委为主”。

合作共谋与策略选择。面对上级政府的明察暗访时，乡镇扶贫工作组、县委组织部帮扶责任人、第一书记以及村干部都是处于同一体制压力下，他们都是基层扶贫主体，是精准扶贫工作的直接承担者。为了有效完成扶贫任务，各主体必然同心协力。具体体现在以下几方面：填写档案材料时，不论是户档还是村档，都需要各主体协同合作，例如，在填写“贫困户精准扶贫明白卡”时，里面涉及到贫困户的基本信息、收入来源与支出明细、帮扶措施等方方面面，这些内容仅靠某一主体是难以完成的，需要各方配合。其次，当上级领导进村考察时，基层政府会特意选出几个治理较好的贫困村，在与村干部协商的基础上将上级领导带入已安排好的贫困户家里考察，在这种多方合作的配合之下以化解考核风险，顺利应对体制高压，导致“造假共谋与形式主义的产生”[15]。正如村会计所言，“我们这些人就是同一条船上的蚂蚱，谁也离不开谁”，否则扶贫任务没完成，都不好受。

(三)压力考核下的“避责”逻辑

作为精准扶贫实践在基层执行的四大主体，出于多方面因素考虑必然采取策略性的合作，但在具体扶贫实践中他们的行为逻辑是不一样的，也有相对明确的分工，分工的背后是“避责”的逻辑。在这种“避责”逻辑下，他们采取的工作策略是：能不为则不为。在基层扶贫主体之中，乡镇驻村工作组是第一责任主体，其中组长是第一责任人，因而面临最大的体制压力的官僚介入，负责全面的扶贫工作。而在实际扶贫工作实践中，乡镇一级对其他扶贫主体是没有实际领导权的，只是具有名义上的调配权，其他主体需要全力配合乡镇驻村工作组的扶贫工作，但没有明确的义务和责任。故而，乡镇驻村工作组成为“压力最大、责任最强”的主体，不仅要做好自己在乡镇的本职工作，还要处理好与其他扶贫主体的关系，以寻求彼此的配合。在实地调研中，发现乡镇驻村工作组主要负责“村级档案”的整理与更新，即以整个行政村为单位，将所有贫困户的信息进行分类整理归档，这是基于“户档”之上的统计整理工作，只有做好了这项工作才能顺利应对上级的检查与考核，此外，他们还要将上级的会议精神和要求向其他基层扶贫主体传达，因而只能奔波往返于乡镇与乡村之间，至于更细碎的工作内容则不再其工作范围内。

县委组织部帮扶人及第一书记作为从其他单位下派至贫困村的“外部力量”，既不属于村庄社会的道德共同体，也不隶属于扶贫办所在的行政共同体，而是临时受单位指派，承担起本职工作之外的扶贫工作。因此，扶贫帮扶并不是他们的最重要工作，至少在心理认知和压力考核方面更加注重原单位，县扶贫办无法像对待乡镇干部那样直接向帮扶责任人和第一书记施压，往往需要借助帮扶单位来间接施压——因此，在时间成本和边际利益下降的考量下，他们会“消极被动”地完成精准扶贫的数据收集，但很难保证数据的真实可靠性；而从原单位的立场来看，只要帮扶人能够完成任务即可，至于数据真伪，帮扶单位不会深究。

村两委作为基层信息的知情者，在收集贫困户信息时具有独特的优势，其他扶贫主体都需要村两委的协助才能有效完成扶贫任务。对于村级组织而言，村干部关心的是能否为村庄带来更多的扶贫项目以及项目落地的问题，其出发点是加强基础设施建设以发展村庄，让村民获得实际利益。所以，在精准扶贫实践中，村级组织承担着最多的基础工作，既要从村民的利益出发争取更多的贫困名额，又要应对上级政府的脱贫指标压力。在这个过程中还要搜集各种精确信息，实现贫困户的规范化、数据化管理，这对文化程度一般的老干部而言是很大的挑战。因此，村两委干部整日忙于填写表格、更新数据、查找脱贫的实物证据并处理村民的意见和矛盾等，而其他的扶贫主体则相对比较“闲暇”，能够推诿给村干部的事情则尽量转移。

五、对策建议

(一)发挥村落共同体的自治优势

1. 熟人社会内监督与排查功能

在基层精准扶贫实践中，关键是处理好国家力量与基层组织的平衡关系，国家“抓的太紧”则会消解村庄内在自治力量，而国家如若“权力过于下放”又可能导致村庄内精英对扶贫资源的俘获。从相关研究及实地调研中可知，村落共同体作为基层自治组织，其在精准扶贫过程中可发挥两个主要方面的功能。首先，切实高效地实现对贫困农户的精准识别。因为基层组织尤其是村组干部是嵌入在乡村生产生活之中的，对村庄贫困家庭的情况非常熟悉，只要能够避免“关系贫困户”、“人情贫困户”的情况(Z村可以避免，因为精英更替还没有实现，村组干部都是有公心的老干部；其次，小亲族的社会结构倒逼村组干部做事有公心)，基本能够将村庄中的真正贫困户识别出来，这种识别比自上而下的数字统计更加高效且精准。其次，在扶贫项目落地过程中，比如，基础设施建设，一旦遇到村民阻拦或搭便车的情况，村组干部能够有效进行整体组织和动员，调动村民参与建设和发展家园的积极性和主动性，这是改善农村贫困的重要外在条件基础。

2. 传统型精英治村：消解“精英俘获”

Z村的村两委干部是典型的传统型精英，具有如下几个特点：第一，年龄结构偏大且均为村内几大姓氏的代表；第二，善于与人相处，是村民眼中的“好人”，即，人缘好、有公心；第三，有其他经济收入来源，村干部只是副业，是一种面子而非获利途径。因而，当地的村干部精英可概括为传统型精英，能够当选为村干部主要是依靠个人在村庄内的威望、人品和办事能力，并不是依靠利益贿选，选举成本不高，且一旦利用村干部职位谋取私利则影响下一届的选举，从这个意义上而言他们谋利的动力较弱而成本却很高，再加上村庄内生的利益稀薄，因而村干部的自利空间被压缩。此外，村民的生活面向在村庄内部，没有转向村外，对村庄公共事务比较关注和重视，一定程度上有效监督村干部的行为，进一步压缩村内精英对资源的俘获，促进村庄“善治”。

(二)加强基层党建，落实“头雁回归”

基层党建是基层扶贫工作实践成效的关键一环。豫北非常注重基层党建的引领功效，不仅是为了加强村级组织的建设，更重要的是发挥党组织的先锋带头作用，以打赢“脱贫攻坚”这场战役。在精准扶贫实践中更需要基层党建的引领，这主要体现在组织部包村及下派第一书记驻村。尤其是第一书记驻村扶贫制度得以严格落实，并在基层扶贫工作中发挥着“桥梁”的功效。不同于其他地域只选派省直或市县直属机关和企事业单位驻村担任第一书记制度，Z村所在的豫北驻村第一书记有两大来源，除了上述机关单位下派之外，还有当地正在推广的“头雁回归”计划。该计划是由县委组织部牵头组织，动员本县域范围内曾担任过重要干部、知名企业家或其他领域有过较突出的成功人士离退休后回归家乡搞建设，这些人在村庄社会内类似于“头雁”，因而被称为“头雁回归”计划。头雁回归中的第一书记在扶贫实践中有其独特的制度优势和群众优势，最终成为国家治理与基层组织之间的桥梁。其制度优势体现为：作为一种规范化的制度设置，能有效确保扶贫资源的稳定与持续，而且其背后是组织部作为后盾，从而使得资源输入乡村社会拥有了一条正规化、合理化及制度化的渠道。另一方面，头雁者都是本村人，或者祖辈是本村人，他们都是功成名就人士，之所以离退休时愿意回归家乡大多出于非功利性的考虑，而是将回报家乡当作一种荣誉感，是一个自我价值再生产的过程，即，他们自己说的“有面子”。因而，他们不参与村庄利益分配，是村庄公共利益的公正裁判，更能动员村民一起搞建设，最终成为国家治理与基层组织的“桥梁”。

(三)产业扶贫：拓展乡村旅游

扶贫不能只靠“输血”，更要有“造血”能力。学界对产业扶贫的相关研究颇为丰富，其中不乏一些批判的声音，尤其是对产业扶贫的成效进行质疑，认为持续性和内生力不足。本文认为产业扶贫应立足村庄实际，立足村庄的优势资源，将资源效益最大化，最终实现村庄内生利益的聚集。在Z村的产业扶贫实践中，立足当地优美的自然风光和人文资源优势，进行乡村旅游开发。在前期的动员宣传时，第一书记与村两委干部动员村民一起开发乡村旅游，向村民阐述本地的优势和规划，增强村民的信心和干劲。其次，利用正式渠道与非正式渠道进行宣传推广，将本地的特色对外宣传，吸引游客。只有做到因地制宜、策略得当，才能形成规模效应，避免“昙花一现”式的衰败，真正实现“造血”能力的塑造。

六、结论与讨论

精准扶贫实践的难点在于如何真正实现“精准”。在精准扶贫场域中，国家技术治理的规范化、正式化与科层化与乡村社会的无规则性、复杂性形成悖论。一方面，国家自上而下的要求是扶贫数字的精确搜集与统计，另一方面又是村民收入来源的模糊性和不确定性。在科层体制压力与村庄社会“倒逼”双重压力下，探讨基层各扶贫主体的互动机制是非常有理论和现实意义的。本文立足某个案村庄扶贫实践，运用实地调研的研究方法，将基层扶贫主体单独抽离出来，对其互动机制进行类型化分析。研究发现，基层扶贫主体可概括为四大类，分别为乡镇扶贫工作组、县委组织部帮扶责任人、第一书记及村两委，他们的工作动力、工作方式及工作内容具有差异性，前两者的扶贫工作动力主要来自官僚制介入及体制压力强传递，后两者则主要受到村庄社会结构的“倒逼”及体制压力的弱传导，由此在扶贫实践中形成了下述两种互动机制：合作中的“策略主义”及压力考核下的“避责”逻辑。为了应对上级政府的明察暗访以及本身的考核压力，他们必须协同合作，完成数据的精确收集，至少要实现扶贫数据的“逻辑化”，否则是难以顺利通过考核的，因而，策略主义的合作是必然的。另一方面，由于体制来源不同、利益诉求不一样，因而在具体的扶贫实践中也存在差异，“能不为则尽量不为”是其工作策略，以免惹上不必要的麻烦。这种明确分工的背后是一种“避责”的行为逻辑。

在这四大扶贫主体之中，第一书记具有独特的制度优势和群众优势，并最终成为国家治理与基层组织之间的桥梁，这种贫困治理模式可概括为“接点治贫”[14]。其制度优势体现为：作为一种规范化的制度设置，能有效确保扶贫资源的稳定与持续，而且其背后是组织部作为后盾，从而使得资源输入乡村社会拥有了一条正规化、合理化及制度化的渠道。另一方面，第一书记又是深嵌于村庄社会的“本地人”，他们驻村的时间较长，在与村民的频繁互动交往中实现了“自己化”，即，村民也将第一书记当作自己人看待。而第一书记的人事待遇都在原单位，不参与村庄内部利益分配，同时也没有参与村庄权力政治格局之中，是一个相对超脱的“公正裁判”，因而能够很好地融入村庄社会，最终实现国家治理与基层社会的有效连接。

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