2017年土地科学研究重点进展评述及2018年展望——土地资源、利用与规划分报告

林 坚，马俊青，张叶笑

（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.国土资源部国土规划与开发重点实验室，北京 100871；3.北京大学城市规划与设计学院，广东 深圳 518055）

2017年，国内外学者针对土地资源、利用与规划问题展开了大量研究，并取得了一定进展。本文采用文献调研法，基于中国知网（CNKI）、万方、维普、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理分析了2017年国内外土地资源、利用与规划研究发展现状和重点问题，并结合中国宏观经济发展的科技需求，展望 2018年中国土地资源、利用与规划发展趋势。通过检索“土地资源”（land resources）、“土地资源理论”（land resources theory）、“ 土地资源保护”（land protection，land preservation）、“土地生态”（land ecology）、“国土空间分类”（land classification）、“土地利用”（land use）、“土地评价”（land evaluation，land assessment）、“土地利用规划”（land use planning）等关键词，筛选出学术文献71篇，其中，中文期刊文献43 篇，英文期刊文献28 篇。主要分布在《中国土地科学》、《地理科学》、《自然资源学报》、《城市发展研究》、Land Use Policy、Landscape and Urban Planning、Science of The Total Environment等期刊，内容涵盖土地资源配置、土地生态、土地利用及评价、土地利用管控、土地规划方面。研究主题的细分情况见表1。

1 2017 年土地资源、利用与规划研究发展现状

1.1 国外土地资源、利用与规划研究发展现状

2017 年，国外土地资源、利用与规划研究涉及土地资源、土地生态、土地利用/覆被变化、土地利用规划等方面。土地资源研究进一步探讨土地资源保护工作中的各类制度构建，并积极探索土地资源管理的改进空间。土地生态研究关注生物多样性、矿区土壤生态和山区水土保持等，且尤为关注技术层面的迭代更新。土地利用/覆被变化研究关注变化的识别、驱动因素、土地利用变化的影响，以及土地利用变化研究的技术工具进展。土地利用规划方面，研究进展着重体现在土地利用规划的观点与方法更新，普遍重视土地用途管制的社会经济效益和规划实施评估的民意基础。

表1 关于土地资源、利用与规划领域的国内外研究文献Tab.1 Literature on land resource, land use and planning

1.2 国内土地资源、利用与规划研究发展现状

2017年，国内土地资源、利用与规划研究以深化节约集约用地、加强国土空间用途管制、推进规划协同与创新为热点。土地资源方面，研究者在土地资源承载力、土地生态方面开展了丰富的研究；其中，关于土地生态的研究主要集中在土地生态安全和土地利用生态效应等方面。土地利用方面，土地利用/覆被变化、土地节约集约利用仍是传统的研究热点，在推进生态文明体制建设的大背景下，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度受到研究者关注。土地利用规划方面，在建立“多规合一”的国土空间规划体系的时代背景下，相关规划协同发展仍是学者探讨的热点内容，研究者就“多规合一”的本质认知、规划体系、改革路径、运行机制进行了有益探索，提出了一系列构想和建议。此外，伴随着供给侧结构性改革的推进，国内学者们关于土地利用规划和供给侧结构性改革两者之间关系的探讨不断涌现。

2 2017 年土地资源、利用与规划重点问题研究进展

2.1 国外土地资源、利用与规划重点问题研究进展

2.1.1 强调土地资源的保护与管理 土地资源研究进一步探讨土地资源保护工作中的各类制度构建，并积极探索土地资源管理的改进空间。土地资源保护方面，研究者搭建了对土地资源控制权进行制衡的制度和法律框架[1]，并且介绍了出于防洪等目的占用土地资源的补偿机制[2]。土地资源管理方面，随着国际上对土地污染修复的关注，土地资源管理的风险评估愈发受到重视，基于风险的土地管理（RBLM）是一种将风险评估实践与更传统的特定地点调查和补救活动相结合的新兴方法[3]。研究者重申了将水土管理相结合的必要性，并强调水土资源管理中信息的重要性[4]。

2.1.2 研究土地生态问题与生态恢复 土地生态关注对象包含生物多样性[5]、矿区土壤生态[6]和山区水土保持[7]等，且研究常与社会政治经济问题相结合。土地生态研究的技术层面，拓扑数据分析首次应用于土壤科学研究[8]、不确定性估计的层次凝聚聚类（HAC）作为森林恢复评估的方法[9]。研究者还将土地利用与流行病研究结合，对流行病与土地利用类型的关系进行了阐释[10]。

2.1.3 关注土地利用变化驱动及影响 针对土地利用/覆被变化（LUCC）的研究始终是国外土地科学领域的重要议题，该领域关注变化的识别、驱动因素、土地利用变化的影响，以及土地利用变化研究的技术工具进展。土地利用/覆被变化识别着眼于观察不同覆被类型的变化区别、进而强调其对应对环境风险的重要意义[11]。驱动因素层面更多关注人类活动而非自然演变，包括大规模工业选址[12]、农业[13]与人口扩张[14]等。在土地利用变化的生态影响方面，关注土地利用和气候变化对山地—绿洲—荒漠系统（MODS）时空变化[15]、生态系统服务[16]、碳平衡[17]、经济风险[18]、地下水[19]的影响。不仅在研究方法论层面提出了因果史研究方法（ACE）[20]，也在研究技术工具层面取得进展，着重介绍了未来土地利用模拟模型[21]。

2.1.4 创新土地利用规划观念与技术 土地利用规划方面，着重体现在土地利用规划的认识与技术更新。强调土地用途管制对社会整合和经济效益的重要性[22]，注重土地利用规划实施评估对“绩效—一致性”的沟通作用[23]和政策应对[24]，并始终倡导关注空间规划的民意基础[25]。针对生态系统方法的规划评估、景观特征方法在土地利用规划方面的局限性，研究者提出了基于马拉维原则使用新标准的土地利用规划评估方法[26]，并针对景观特征方法的法律、平台、体制等方面提出改进建议[27]。针对当下土地利用规划与保护区管理间存在的不协调，研究者将制度建设与外部环境对接[28]，试图在政策和战略层面解决土地利用矛盾。

2.2 国内土地资源、利用与规划重点问题研究进展

2.2.1 重视土地资源空间配置与利用效益 当前土地资源研究重点关注土地资源的空间配置与利用效益，以期实现土地资源的合理高效配置。通过分析浙江省域内土地资源利用的比较优势，探究提高区域内土地利用的总效率的途径[29]；同时关注土地资源要素错配导致的经济效率损失[30]；通过研究土地资源与人口分布的关系，开展新型城镇化空间战略研究[31]。此外，多层次、多指标的土地资源承载力评价也得到深入探讨，通过构建模型[32]、创新测度方法[33]、转换研究视角[34]为土地资源承载力研究提供可行的研究方法与思路。

2.2.2 关注土地生态问题 研究主要集中于土地生态安全和土地利用生态效应两方面。具体来说，在研究区域上，土地生态安全主要涉及各类生态敏感区，比如三峡库区[35]、退耕还林背景下的寒地山区[36]、土地沙化区[37]；基于GIS格网模型构建生态安全评价指标体系[38]和基于重心模型分析城镇化与生态环境匹配度[39]在研究方法层面实现了拓展。在土地利用生态效应方面，研究多集中于土地利用生态效益动态变化及空间差异，着重关注土地利用规模、结构等的变化对气温[40]、气候[41]、碳排放[42-44]、碳储量[45]等生态系统要素的影响，分析人类活动对于自然系统的作用程度，力求实现土地资源开发利用的经济效益、社会效益、生态效益的协调统一。

2.2.3 深化土地利用及其评价研究 土地利用/覆被变化、土地节约集约利用及土地利用评价是学者探讨的热点问题。在土地利用/覆被变化领域，过去一年研究者多关注城市建设用地的动态扩张与优化管控[46-47]，在全国尺度[48]和区域尺度[49]对城市建设用地扩张与人口增长、城乡发展结合研究。还有学者通过土地利用变化模型，来动态模拟不同情形下土地利用格局，反映政策导向下土地利用优化方式[50]。对土地节约集约利用的研究侧重于其本质和内涵的理论探讨[51]，通过对新观念和新方法的归纳梳理，为构建新的评价体系做准备[52]。在生态文明建设背景下，土地生态评价成为研究热点，多围绕土地生态适宜性评价[53]、土地生态效应评价[54]、土地生态安全评价[55]展开，以此来协调城市发展与环境保护二者关系，优化土地资源配置。除传统的土地利用评价工作外，土地利用多功能性评价研究成为学术界关注的热点问题[56]。如何权衡土地各种功能，有限土地资源得到合理、高效利用，成为城市与区域可持续发展的关键。

2.2.4 探讨土地利用管控策略 在加快生态文明体制改革的背景下，研究构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度回应了现实需求，作为土地用途管制的重要组成部分、实施的前提和依据，基于土地利用规划的管制策略研究也层出不穷，国土空间用途管制持续得到学者关注。在国土空间规划管制对区域经济协调发展影响的“表现形式—作用机理—协调机制”逻辑框架下，研究关注国土空间规划管制与区域经济协调发展的关联机理[57]；在规划层级层面，通过基于规划协同的市（县）空间管制区划研究，研究认为市（县）域层次侧重空间功能区、城镇空间增长边界线和保护控制边界线等内容，中心城区侧重管制分区与建设用地规模边界等内容[58]。此外，在大中城市土地资源供给紧张的背景下，一些城市开始探索土地立体化管控，基于土地管理视角的研究逐渐得到学者关注[59]，通过构建完善土地立体化利用评价指标体系[60]、构建城市地下空间研究范式框架及其演进路径[61]推动土地立体利用。学者认为应在城市用地扩张过程中充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地[62]。

2.2.5 推动规划理论与方法创新 2017年，土地利用规划以“多规合一”为研究热点。理论层面，研究者借助时空锥理论研究规划机理并分析“多规冲突”的根源[63]，提出科学认知城市“多规合一”的理念[64]；基于博弈论视角，通过探讨政府纵向、横向博弈及政府—市场、政府—社会博弈，寻求实施“多规合一”的优化方法[65]。技术路径层面，研究包括“一张蓝图”绘制到底，类空间上下协同，三生空间无缝对接，多种目标精准统一，大统一推动落实等路径。实践层面，研究者以“多规合一”试点为例，探索“一张蓝图”的顶层设计和实现路径[66]。针对北京市、上海市等14个城市开发边界划定试点成果，从城市开发边界的内涵认知、模式设计、划界做法、实施管理等角度对比研究，并建议为“用”而“划”，强化与现有实施管控手段的衔接[67]。在规划体系上，将建构“1 + X”的空间规划体系，优化“三生”作为空间规划的核心任务[68]。此外，随着新型城镇化、供给侧结构性改革的推进，关于村级土地利用规划[69]、供给侧结构性改革和土地利用规划二者关系[70-71]等也逐渐受到学者关注。

3 国内外土地资源、利用与规划重点问题对比及重点进展评述

3.1 国内外重点问题对比

国内外土地资源、利用与规划领域的研究主题相似，但由于社会经济发展阶段及当下面临的主要自然社会问题的差异，研究侧重点及具体内容也呈现相应的区别（表2）。比较国内外研究的重点问题，有以下4 点异同：

在土地资源保护方面, 国外重点关注土地资源保护的制度机制构建；国内则重点关注土地资源配置。在土地生态方面，国外注重土地生态问题的社会政治影响和土地生态研究技术更新；国内则关注土地生态安全和土地利用生态效应。在土地利用方面，国外研究侧重识别变化、研究其他因素（如社会经济、人口、农业）是如何影响土地利用和被影响的，并在研究技术和方法论层面取得新的突破。国内研究不仅关注土地利用变化的识别，更将重点放在城市建设用地，关注其动态扩张中呈现的规律和现实问题，并据此提出优化管控措施。在土地规划方面，国内外均在理论和实践层面有所创新，均倡导规划协同的理念和强调土地用途管制的重要性。但由于国内外所处的社会发展阶段与社会经济情况不同，国外的规划研究对实践问题的回应性较弱，始终关注规划评估的“绩效—一致性”，国内则更关注理论研究与政策热点的结合，推动研究服务于国土空间规划体系构建和“多规合一”等实践工作。

3.2 2017年重点进展评述

2017 年，土地资源、利用与规划研究在以下方面取得了新进展：在基础理论研究方面，在生态文明建设的背景下完善了土地生态安全理论和土地资源资源承载力评价体系，进一步基于时空锥理论研究规划机理，针对中国城市多规分治导致的空间冲突加剧、开展试点缺乏理论指导等科学问题，提出了科学认知城市“多规合一”的理念，初步探索了供给侧结构性改革和土地利用规划的关系。在实践探索方面，围绕土地资源配置、土地生态安全、土地利用评价、土地利用管控以及“多规合一”等方面进行了深入研究，开展土地利用、土地生态安全、土地利用多功能性等评价，提出了“一张蓝图”、“多规合一”的技术路径，探讨了空间规划体系的建构与规划的核心任务，探索了村级土地利用规划的现存问题与未来编制工作重点。

4 2018 年土地资源、利用与规划领域研究展望

4.1 主要科技需求

国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030）》中指出：（1）强化耕地资源保护。严守耕地保护红线，坚持耕地质量数量生态并重。（2）全面提升土地节约集约利用水平。实施建设用地总量和强度双控行动，严控新增建设用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。（3）严格“三线”管控。划定城镇、农业、生态空间，严格落实用途管制，科学确定国土开发强度。此外，十九大报告指出：（1）完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修护职责。（2）严格保护耕地，构建国土空间开发保护制度；（3）实行乡村振兴战略，深化农村土地制度改革。这一系列的重大决议意见的颁布实施，均对土地资源、利用与规划领域研究提出了新要求。

表2 国内外土地资源、利用与规划研究主要内容的对比Tab.2 The comparison between the main research contents of land resource, land use and planning in China and abroad

4.2 重点问题研究

在考察2017年土地资源、利用与规划研究进展的基础上，结合国家主要科技需求，展望2018年土地资源、利用与规划研究重点如下：（1）加强土地资源基础理论与土地资源优化配置理论创新，进一步创新具有中国特色的土地利用规划理论和方法。（2）推进国土空间开发保护制度构建，加强国土空间用途管制和自然生态空间用途管制的理论基础和支撑技术研究，进一步深入研究空间规划的理论、技术路径，关注空间规划管理体制机制改革，为相关实践开展提供持续的科学支持。（3）综合研究工业化、城镇化、信息化、农业现代化的总体演变规律，推动整体谋划国土空间开发与保护格局，推进基于生态文明建设视角的空间规划体系创新。十九大报告指出要构建国土空间开发保护制度，如何构建科学适度有序的国土空间布局体系，正确处理开发与保护二者之间的关系，实现经济社会可持续发展，应当成为研究的重点方向之一。（4）深化土地节约集约利用研究。自20世纪90年代末“城市土地集约利用评价”试点和2006年“开发区土地利用潜力评价”以来，土地节约集约利用成为学者的研究重点，进一步梳理有关概念的理论内涵和作用机理，完善现有评价思路和方法，将成为未来的重要研究内容。（5）注重土地领域供给侧结构性改革研究。中国将供给侧结构性改革确定为一项国家战略，对于中国推进供给侧结构性改革的战略及其实践，并没有引起土地科学研究界的足够重视，相关研究亟待丰富。深入研究土地市场领域、土地利用规划、农村土地制度改革、土地整治等对供给侧结构性改革的推动促进作用，将成为未来一段时间土地科学学界的研究重点。

4.3 《中国土地科学》重点关注方向

《中国土地科学》在土地资源、利用与规划领域将重点关注国土空间开发保护、国土空间用途管制、自然生态空间用途管制、土地领域供给侧结构性改革等热点问题。

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