地方政府性债务政策管理演变过程

桂金祥 罗昌财 杨少振

[提要] 地方政府债务管理是整个宏观财政管理的重要组成部分，具体的债务管理政策也随着宏观经济发展的不同背景进行调整和完善。地方政府性债务作为宏观经济的作用变量之一，对其管理政策的研究能够窥探政府宏观政策的基本态势和宏观经济的基本面貌。

关键词：地方政府债务；债务管理；宏观经济

基金项目：福建省社会科学规划重点项目：“供给侧结构性减税政策与福建省‘三去一降一补问题研究”（项目编号：FJ2016A025）阶段性成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年3月12日

长期以来，地方政府债务管理是整个宏观财政管理的重要组成部分，具体的债务管理政策也随着宏观经济发展的不同背景进行调整和完善。地方政府性债务作为宏观经济的作用变量之一，对其管理政策的研究能够窥探政府宏观政策的基本态势和宏观经济的基本面貌。

通过对相关政策、实际债务规模和经济情况的梳理，大致可以归纳为如下五个阶段：第一阶段（1978～1994年）：将“地方政府债券”装入制度的笼子，1985年国务院出台《关于暂不发行地方政府债券的通知》和1994年《预算法》明确禁止地方政府发行地方债；第二阶段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隐性举债方式，地方政府举债主要依靠地方政府融资平台进行发债或者向银行贷款等方式；第三阶段（2008～2010年）：打开全方位举债的阀门，为应对金融危机当时债务举借的方式主要分为融资平台融资和中央政府推行的地方债券“代发代还”模式，截至2010年底，我国地方政府性债务规模已达到10.72万亿元，其中有超过60%用于市政建设和交通运输领域；第四阶段（2010～2014年）：地方政府性债务如履薄冰，取消融资平台单纯的融资功能，但两轮审计结果发现，截至2013年6月末全国地方政府性债务比2010年末增长超过66%，地方政府负有偿还责任的债务比2010年增长超过62%；第五阶段（2014年至今）：多元化释放地方政府性债务风险，在地方政府性债务压力不降反升的背景下，中央政府开始推出诸多举措释放地方政府债务风险。

综合上述五个阶段来看，国家对于地方政府性债务的政策管理在不断转向、调整和完善中。一方面政策转向与宏观经济波动高度相关；另一方面随着市场化建设的逐步深入，对地方政府債券的政策管理表现出制度化、规范化和市场化的趋势。

国家对于地方政府性债务政策管理有三次明显的转向，分别发生在2008年、2010年和2014年。三次政策转向可归纳为“由松到紧，由堵到疏”，第一次转向发生在2008年全球金融危机爆发之时，第二次发生在2010年中国经济逐步企稳回升之时，第三次发生在2014年中国经济进入新常态之时。这说明在地方政府性债务政策管理中，国家一直在经济增长和风险防范的双重目标中动态权衡，进而形成宏观经济的波动影响地方政府性债务的政策抉择。

在地方政府债务来源转向发行债务的方式后，我国的债券市场规模会进一步壮大，也有利于改善债券二级市场的流动性；地方政府发债的种类逐步增多，审核要求更加规范，有利于债券市场地方债整体质量的提升。

一、地方政府性债务政策管理演变阶段划分

在改革开放以前，中央政府对地方政府债务的管理集中体现在1958年出台的《关于发行地方公债的决定》和《中华人民共和国地方经济建设公债条例》两份文件中。文件允许地方政府在有必要时可以发行地方经济建设公债，同时地方政府债务的发行和管理由地方政府和人民代表大会自行决策，在这一时期有江西、安徽、吉林和黑龙江等省发行了地方政府公债。但后期随着高度集中的计划经济体制的建立，地方政府举借债务的行为实际上已经暂停。改革开放以后，我国对地方政府债务的管理处于逐步完善规范的过程，但在经济发展的不同阶段又表现出不同的特征，通过对相关政策、实际债务规模和经济情况的梳理，大致可以归纳为如下五个阶段：

第一阶段（1978～1994年）：将“地方政府债券”装入制度的笼子。在改革开放初期，财政体制的变革，地方政府财政自主权逐步增大，加之当时处于地方政府性债务政策管理的空白期，很多地方政府开始举借债务。据审计署《全国地方政府债务审计结果》显示：1979～1981年间有28个省级政府、60个市级政府和351个县级政府有举借债务。在1985年国务院出台《关于暂不发行地方政府债券的通知》，该通知虽然禁止发行债券，但并没有禁止地方政府其他方式举借债务；特别是在1988年发布的《国务院关于印发投资管理体制近期管理改革方案的通知》中提到，组建6个国家级专业投资公司，随后地方政府纷纷效仿，地方政府投融资平台如雨后春笋，遍布全国各地，1988～1994年间成立的融资平台公司增长率大约在20%以上，地方政府债务融资主要依靠这些地方性投资公司来开展。虽然1994年《预算法》颁布后，对“地方政府不得发行地方政府债券”在法律和制度上进行了明确，但地方政府依旧可以采用融资平台举债、银行贷款等更加隐蔽的方式举借债务。（图1）

第二阶段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隐性举债方式。随着1994年我国进行全面的分税制改革，使得地方政府的财力大幅削减，而地方政府在政治竞争、公共事务管理和经济建设等压力下，普遍存在不顾自身偿债能力举借债务的财力扩张行为。由于发行地方政府债券的方式被掐断，地方政府举债的方式更加隐蔽化，主要依靠地方政府融资平台进行发债或者向银行贷款等方式，绕过《预算法》和《担保法》的相关要求。据审计署披露的信息显示，截至1996年，全国所有省级、市级和县级政府举借债务在各层级政府数量中占比分别为100%、90.05%和86.54%；1997年受亚洲金融危机的影响，国家在1998年增发国债，然后转贷给省级政府用于经济发展。虽然在2005年财政部印发的《关于规范地方财政担保行为的通知》明确禁止政府机关的担保行为，但这对整个地方政府举债行为的约束力不强。总之，在这期间由于地方政府债务的隐蔽性，加上债务规模还不是特别大，使得很长一段时间整个社会对地方政府债务的关注度不高，中央政府也没有出台强有力的政策，地方政府债务处于无约束增长的阶段。（图2）

第三阶段（2008～2010年）：打开全方位举债的阀门。2008年的金融危机迅猛袭来之际，中央政府宏观政策由适度从紧转为相对宽松，1年期定期存款利率在2008年由年初的4.14%下降到2.25%，2009年政府财政预算赤字由2008年的1，800亿元陡然增加到7，500亿元。为了应对危机，中央政府采取了一系列宏观调控措施，最具代表性的是“4万亿”的财政刺激计划，鼓励地方政府加大基础设施建设的投入。在此背景下，地方政府大力举借债务来“保增长”和“铁公基”建设，债务举借的方式主要分为融资平台融资和中央政府推行的地方债券“代发代还”模式。

2009年3月23日央行和证监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”，地方政府融资平台井喷式发展，融资平台的融资额也迅猛上升，截至2009年末地方政府债务融资平台贷款余额达到7.38万亿元，同比增长70.4%，全年新增贷款超过3万亿元，融资平台的贷款成为地方政府债务的主要部分。为了解决地方政府“4万亿”的配套资金，中央政府开始推行财政部代发地方政府债券的政策，财政部先后发布 《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》和《2009年地方政府债券预算管理办法》等一系列文件，对地方政府举债起到很强的催化作用，2009～2010年每年地方政府合计举债规模为6，000亿元。这一阶段为了应对金融危机，在中央宽松的宏观政策背景下，地方政府举债环境更加宽松、方式更加多样，债务规模迅速上升。截至2010年底，我国地方政府性债务规模已达到10.72万亿元，其中有超过60%的用于市政建设和交通运输领域。（图3）

第四阶段（2010～2014年）：地方政府性债务如履薄冰。到2010年随着宏观经济的企稳回升，保增长已经不是宏观政策的核心焦点，商业银行的风险问题和地方政府债务问题受到政府和社会各界的关注。中央政府从宏观经济稳定性的角度出发，要求财政部、银监会等出台措施对地方融资平台進行分类管理，取消其单纯的融资功能，防风险重要性远超保增长。随后，审计署开始在全国范围内对政府性债务进行审计，摸清地方政府性债务的规模、结构等状况，综合评估风险状况。审计署在此期间先后进行两轮全面审计，数据显示，截至2013年6月末全国地方政府性债务余额为17.89万亿元，相比2010年末增长超过66%；截至2013年6月末地方政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，相比2010年增长超过62%。审计发现，一些地方已经出现了地方政府性债务逾期的情况，为了控制债务风险，在这期间国务院和有关部门对政府债券管理办法进一步完善，建立地方政府性债务统计报告制度。根据审计结果，融资平台公司依旧是举债规模最大的主体，政府在这一阶段清理和规范了一批地方政府融资平台公司，同时金融监管部门加强对政府及融资平台公司的信贷管理。但从审计署的审计结果来看，地方政府债务率和负债率均大幅上升，且地方政府性债务占全国政府性债务的比重也在上升，虽然政府采取了诸多调控措施，但地方政府性债务依旧如履薄冰。（表1、表2、图4）

第五阶段（2014年至今）：多元化释放地方政府性债务风险。进入2014年，宏观经济面临很强的下行压力，全年也没有完成7.5%的既定目标，2015年增速减缓迹象更加明显，有的省份第一季度实际GDP增速为负值，新常态下的稳增长成为宏观政策的焦点。在地方政府性债务压力持续上升的背景下，中央政府开始推出诸多举措释放地方政府债务风险。2014年新《预算法》规定经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算内必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。从2015年开始，地方政府发行债券的规模大幅上升，2015年全年地方政府债发行规模接近10万亿元，发行债券融资成为地方政府举债的主要方式。2014年10月财政部发布的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》曾提及，对于地方政府在建项目的后续融资，将安排过渡期予以缓冲，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务。2015年5月财政部、央行、银监会联合发布《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，要求支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，不得对在建项目盲目抽贷、压贷、停贷。为了减轻地方政府偿还到期债务问题，2015年3月财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，2015年共批复3.2万亿元的额度，并计划在2016～2017年批复11.2万亿元的债券置换额度，2016年实际置换5万亿元，余下部分将在2018年6月前置换完毕。同时，财政部对地方政府性债务进行限额管理，2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。

在2017年以来，财政部等出台了多部文件，对不合理不合规的地方政府举债行为进行严厉监管和打击，同时也进一步开发债券品种，为地方政府科学合理融资提供更多途径。综合来看，在此期间地方政府重新获得了地方政府债券的发行权，债券发行种类更加多样、程序更加规范，政府融资平台举借债务行为受到严格限制，短期偿债压力用债务置换转移等诸多政策红利，地方政府债务风险有望得到大幅释放。（表3、图5）

综合上述五个阶段来看，国家对于地方政府性债务的政策管理在不断转向、调整和完善中。一方面政策转向与宏观经济波动高度相关。在2008年金融危机中，为了保增长中央政府支持融资平台为地方政府举债；在2010年经济逐步企稳后，为了控制债务风险严格管控融资平台的融资行为；在2014年经济步入下行周期后，为稳增长再次放开地方政府债券发行权并开展债务置换来缓解短期逾期风险。另一方面随着市场化建设的逐步深入，对地方政府债券的政策管理表现出制度化、规范化和市场化的趋势。2014年之后中央对地方政府债务实行不兜底原则，对地方政府举债规模、用途等进一步规范，新《预算法》赋予地方政府发行债券的权利，将城投债从地方政府债务剔除，地方政府主要以发行债券的方式举债等“疏通”政策都标志着政策管理的进步与完善。

二、政策变化的宏观经济背景分析

在上述五个阶段中，国家对于地方政府性债务政策管理有三次明显的转向，分别发生在2008年、2010年和2014年。这三次政策转向可归纳为“由松到紧，由堵到疏”，主要是由2010年之前中央政府对地方政府债务的宽松政策转变为2010年之后从严管理政策，由2014年之前对地方政府债务的“封堵”政策转变为2014年之后对地方政府债务的“疏通”政策。（图6）

第一次转向发生在2008年全球金融危机爆发之时，2008年第三季度我国GDP增速下降到10%以下，并在2009年第一季度下降到6.4%，在一片恐慌之中中央政府出台一揽子扩张政策，特别是推出“4万亿”的财政刺激计划，鼓励地方政府上报基础设施项目。地方政府大规模的“铁公基”建设的配套资金需求，加上国家对地方政府融资平台发行债券的支持和财政部代发地方政府债券等政策，地方政府性债务规模处于井喷之势。

第二次转向发生在2010年中国经济逐步企稳回升之时，2010年中国GDP的增速已达到10.3%，阶段性消除了金融危机的影响，宏观经济政策的焦点也从保增长转向防风险。风险的主要来源在于商业银行和地方政府债务，2008年金融危机给我国商业银行带来巨大冲击，经济逐步回稳后需要对商业银行风险做好防范；同时，部分地区爆出养老金余额不足和地方政府债务逾期等问题，使得地方政府性债务的风险问题引发关注，防范地方政府债务风险变得尤为重要。地方政府债务的很大部分来源于通过融资平台向商业银行的贷款，一定程度上商业银行与地方政府捆绑到了一起。在此背景下，国家随即转变政策，对地方融资平台进行清理整顿，由审计署对全国各级政府性债务进行两轮全面审计，建立地方政府性债务统计报告制度，加大对政府债务的金融监管等，多重措施严控债务风险。

第三次转变发生在2014年中国经济进入新常态之时，2014年我国经济增速放缓明显，我国经济由高增长转向中高增长阶段，稳增长是宏观经济政策的重点。2015年一些省份经济发展出现断崖式下跌，各级政府经济增长的压力陡然增加，而从2010年和2013年两轮地方政府债务审计结果来看，地方政府债务压力不降反升，地方政府债务风险到了一触即发的边缘。在此背景下，中央政府一改过去几年持续“封堵”的政策思路，开始放开权限“疏通”地方政府债务风险，包括修改《预算法》允许地方政府独立发行政府债券，剥离城投债，实行债务限额和不兜底政策，允许地方政府发债置换即将到期存量债务等。

上述政策转变可以看出，在地方政府性债务政策管理中，国家一直在经济增长和风险防范的双重目标中动态权衡，进而形成宏观经济的波动影响地方政府性债务的政策抉择。在未来的政策管理中，要逐步践行制度化、市场化的管理方式，政策调整要具有一致性和连贯性，以减少经济波动对地方政府债务的影响。

在地方政府债务来源转向发行债务的方式后，我国的债券市场规模会进一步壮大，也有利于改善债券二级市场的流动性；地方政府发债的种类逐步增多，审核要求更加规范，有利于债券市场地方债整体质量的提升。

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