论行政决策中的公民参与

武霞

【摘 要】本文以厦门PX项目事件这一政府与公民互动的经典案例为实证，分析行政决策过程中的公民参与问题。首先，对行政决策和公民参与的概念做出阐释。然后，回顾厦门PX项目事件的整个经过，分析这一地方行政决策中公民参与的若干有代表性的特征。最后指出公民参与要在行政决策中发挥实质性作用。

【关键词】行政决策；公民参与；厦门PX项目事件

一、行政决策与公民参与

（一）行政决策

决策是人们就需要解决的问题的行动方案进行抉择的过程。行政决策是国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统的分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程。行政决策是决策的一种，但由于它是行政主体做出的，因此具有不同于其他决策的特点，包括其主体的特定性、客体的广泛性、决策依据的法定性和效力的权威性。

（二）公民参与

从狭义上讲，公民参与是指在代议制民主中公民参与民主选举投票选举的过程，即由公众参与选出代议制机构及人员的过程。从广义上讲，公民参与除了公民的政治参与外，还必须包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与，要有推动决策过程的行动。在实际的活动中，泛指普通民众为主体参与，推动社会决策和活动实施。

俞可平教授曾说，公民参与就是“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”。公民参与的领域大致分为三个层面，分别是立法层面的公民参与、行政决策层面的公民参与和社会层面的公民参与。

二、案例概述——厦门PX项目建设

（一）项目背景

1.项目介绍

PX项目是台资企业腾龙芳烃有限公司投资的对二甲苯（PX）化工项目， 选址于厦门市海沧台商投资区，是福建省对外合作重点工程，预期总投资额108亿元人民币，投产后每年工业产值可达800亿元人民币。PX项目2004年2月获得国务院批准立项，2006年7月项目申请报告获国家发改委核准通过，此后，征地拆迁和筹备施工等迅速展开。

（二）事件演变过程

1.政协提案，争议开始形成。2007年3月，在全国两会上，中国科学院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名签署提案，建议厦门PX项目迁址。此举引起了媒体和民众的强烈关注。这份名为“关于厦门海沧PX项目迁址建议”的议案，使得PX项目进入了公众视野。

2.民众反对，争议危机升级。2007年5月底，一条关于PX项目危害的短信迅速在厦门市民手机上传播，造成厦门市民对PX项目的种种安全和环保危害的揣测。此前，在厦门著名的网络社区小鱼社区、厦门大学公开BBS上，关于PX项目的帖子，吸引了数以万计的点击率。

3.面对危机，政府开始采取应对措施。5月28日，《厦门晚报》刊登了一篇该市环保局负责人就“海沧PX项目”答记者问的万字长文，还以《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》为题，被舆论普遍视为政府强势推进的信号。6月3日晚，政府散发的传单开始进入厦门千家万户，坊间谈论反对PX项目的声音逐渐变得平和。

4.政府作出决策，项目缓建。2007年5月30日，厦门市政府常务副市长丁国炎在新闻发布会上宣布启动公众参与程序，广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道，充分倾听市民意见，接着解疑释惑。

5.公众参与。2007年12月13日，厦门市政府开启公众参与的最重要环节——市民座谈会。驻厦中央级媒体以及厦门本地媒体，获准入内旁听。整场座谈会持续四个小时。最终结果显示，49名与会市民代表中，超过40位表示坚决反对上马PX项目，随后发言的8位政协委员和人大代表中，也仅一人支持复建项目。

三、案例反映出的公民参与

（一）政府评估决策机制缺位，民意广泛参与呼唤制度平台

在本案例中，PX项目在事前的环保评估中，没有就该项目在全社会开放、进行专家咨询、举行听证会等，这样一来不仅使决策缺乏科学性和民主性，而且事后公民会认为自己的利益诉求完全受到了忽视而产生愤懑之情。环保评估报告的结果也未通过多种渠道向全社会公开，正是因为信息不对称，造成在缺少公众参与机制的情况下，出台的政策引发种种猜测和质疑，最终导致一场风波，使政府处于尴尬境地。

尊重民意，是政府决策的社会基础。在事前环保评估的环节，厦门市政府忽视了民意表达，为日后的一系列事件埋下了隐患，当然值得肯定的是，在之后在重新进行规划环评的过程中，充分考虑了民意的诉求，使公众切实参与到政府的决策中来，避免该危机的再次发生。

（二）新媒体的出现，构建政府与公众的双向沟通平台

在PX项目事件中，手机短信成了公众发表意见和政府回应的新途径。相比起2007年，现在新媒体类型大大丰富，微博、微信公众号、政务APP等，这些新媒体的出现，将大大拓宽民众的参政渠道，并使政府决策更符合民意，也提高了公民参与政务活动的意识。媒体一直以来都是政府和公众之间沟通的桥梁，目前自媒体的出现让这座桥梁更加顺畅，公民通过各种媒体形式直接发表各种不同声音的平台，对社会政策提出建议或给予批评，有利于政策的完善。

（三）市民个人意见和大众传媒共同构成公共舆论，有效影响了政府行政决策

在本案例中，对政府决策施加压力最大的不是实质性的活动，而是压倒式的舆论。在当代社会中，当公民自发地在网络上组织一些活动时，政府会感受到巨大的压力从而更加积极地采取行动回应公民需求，做出暂缓甚至取消某一项目建设的决策。“在遭到公共舆论强有力的反对时，任何政府都是脆弱的”iii因此，政府在作出行政决策之前就应当充分尊重和反映社情民意，避免在决策实施中被迫叫停，这样不仅会造成已投入成本的净损失，还会有损政府形象，给大众造成不好的印象。另外，官方媒体在公众和政府关系中扮演者重要角色。显然，要使公共传媒为公民有效表达利益诉求承担责任，政府必须赋予其以独立性，防止媒体被操纵和蜕变为“劝服的艺术”。

（四）公民参与的自发性和低组织化影响了参与有效性

尽管公民通过形成的公共舆论给政府施压，实现了在公共领域的对话，使利益得以表达，但是公民与政府仍然是处于一种不平衡的状态。缺乏平衡的对话和互动能力，这种力量对比的巨大差异使个体的参与对政治体制的影响力十分有限。个人在参与能力、参与条件等方面的差别，使他们对决策的影响力不同，这难免会使一些个体及其利益被边缘化，因此，个人只有在成为团体成员并為团体利益进行活动时才能够在政治生活中发挥作用。民间组织的存在就是把具有共同利益的群众聚集起来，与政府开展多向度的互动和博弈，既能弥补公民对政府对话力量的薄弱和不平等性，提高公民政治参与的影响力，也有利于参与过程的规范有序。

四、结语

公民参与在行政决策中发挥效能的大小与制度化的参与形式密切相关，我国最主要的制度形式是人民代表大会制度和人民政协制度，同时还有信访、听证会、座谈会等形式。但是，目前这些制度在实际生活中发挥的功能却是十分有限的，公民往往愿意选择如上述案例中的非制度化形式，这反映出我国的公民参与机制尚不完善，这是公民参与难以发挥效能的主要原因。另外，公民参与需要提高组织化程度和决策者转变观念也是影响行政决策中公民参与作用的因素。

【参考文献】

[1] 张国庆《公共行政学》第三版 第七章：行政决策，北京大学出版社

[2] 俞可平.贾西津主编《中国公民参与—— 案例与模式》.北京：社会科学文献出版社，2008：代序1-2

[3] [美]迈克尔·罗斯金等.政治科学[M].北京， 华夏出版社，2001：152.