巢湖流域环境司法专门化的缘由与路径——以环境司法专门化趋势为视角

江 海

（巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

环境保护是我国的基本国策，是生态文明建设的重要内容，环境司法在生态文明法律保障和服务以及环境保护法治化建设中具有重要的作用。从审判机构来看，有专门机构的环境案件审判，也有传统的司法机构依照一般性程序审理涉及环境的案件。前者被称之为环境司法专门化，是指专设的审判机构和专业化的审判人员对于环境案件进行专门性的处理，即审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判队伍“五位一体”的专门化[1]。环境司法专门化当初主要是应对流域环境污染而从基层司法机关开始兴起的创造性司法实践活动，现在正如火如荼地发展着。面对环境司法专门化趋势，本文基于流域环境的整体性及其环境纠纷兼有人与人和人与自然关系的综合性特点，拟探讨流域环境司法保护的新理念、新机制，为巢湖流域环境司法建模提供参考。

1 流域环境的公益性和环境纠纷的复杂性对环境司法的新要求

流域是一个相对独立而又开放的系统，“包括流域内的人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素，由此在其边界范围内形成了通过物质输移、能量流动、信息传递相互交识、相互制约的自然——经济——社会复合生态系统”[2]。流域是区域经济、社会发展的空间载体和资源基础，流域环境是流域内外人与自然共享的福利。但在“重发展、轻环保”的思路下，由于环境执法不严、管理缺位，或者由于企业或自然人合法或非法的排污行为，造成环境污染或资源破坏、生态损害或者人身、财产损害的结果或危险，从而引起流域环境权益纷争。

流域环境纠纷具有复杂性特点。流域环境纠纷往往涉及流域内水体及其连接的沿岸人、财、物的损害，而且流域环境污染的受害人数是不确定的或众多人，因环境污染或破坏对每个受害人的人身或财产的损害程度不同，则造成的损害表征就复杂多样[3]。这样不同的人对该环境破坏行为的利益主张和积极性有所不同，从而对环境司法态度不一。环境损害潜伏时间较长，多达几年，甚至几十年，而当人们知道是由于排污行为导致环境损害或人、财、物损害时，可能距离排污行为的发生已经很久远了，导致引起纠纷或主张权益的因果关系难以认定。更有甚者流域环境污染或资源破坏导致流域生态系统功能衰退，可能进一步影响几代人以及该流域的水生物生存、繁衍，而且难以修复。这在环境权益救济上产生权益主张者资格及其诉求的争议。有些环境纠纷具有跨区域特点，即由于域外的排污行为或流域内跨区域排污行为引起的跨流域环境问题而在不同区域人之间产生的环境纠纷，这易引起环境司法管辖上的推诿或竞相争取。

流域生态环境的整体性、公益性和流域环境纠纷的复杂性要求环境司法必须树立和谐共存的环境法治理念。和谐共存不仅仅是人与人在生态保护上的和谐，更包括人与自然在生态保护上的和谐，这是现代环境法治的基本理念。流域环境资源具有整体性强、利益关联度高的特点，污染物的传输不受行政区划的限制。在流域内按行政区划来行使执法权和司法权，将割裂环境资源的整体性联系，破坏生态系统的完整性，造成同样的案件在同一流域的不同区域是否立案以及裁决结果的差异性等等矛盾，这就违背区域环境公平的价值观念了。生态整体利益理念要求被划分成不同行政区划的流域，应将环境权益看作是一个不可分割的整体。

流域生态功能的正价值和脆弱性要求把环境司法的核心价值应扭转到生态文明建设保障和服务上来。流域生态文明是生态文明、区域经济文化发展成果的重要组成部分，但很多流域在为区域经济社会文化发展提供资源和底蕴的同时遭到环境污染和过度开发。习近平总书记提出“要像保护生命一样保护环境”，十八大将生态文明建设纳入五位一体的社会主义建设事业的整体规划之中，十八届五中全会提出绿色发展的理念，为生态文明建设指明了方向。“生态文明建设是一种从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变……需要把对生命的尊重和对自然生态系统的爱护纳入到政治、法律和道德体系中。从这个意义上讲，生态文明必然要求环境法治文化……环境法治文化是体现生态文明的文化形式，是生态文明的重要组成部分”[4]。生态文明包括协调好人与人、人与自然关系后的物质文明、精神文明、政治文明一体化的一切文明成果，其核心是环境保护。环境司法作为环境法治文化的重要组成部分，应当树立严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的现代环境司法理念[5]。通过创新环境司法机制，公正司法，真正全面做到案结事了，即不仅处理好因环境案件引起的人与自然之间的矛盾，而且处理好流域内外因环境问题引起的人与人之间纠纷，维护人与人之间的社会秩序和人与自然之间的生态秩序，努力让人们在每个案件的审理中获得环境公平正义感。

2 当前环境司法专门化趋势及其对流域生态文明建设的意义

目前我国各地法院面对环境案件，在管辖、案件受理、裁判、执行等方面表现各异。第一种情况，将受理的环境案件作为一般民事案件、行政案件、刑事案件审理。这种模式没有充分考虑环境案件本身的特殊性，以致案件审理质量不高，还有的法院直接不受理环境案件，尤其是环境公益诉讼案件；有的法院对环境案件执行不力，等等[6]。第二种情况是设置专门化环境审判机构，积极受理与环境污染、资源破坏、生态损害有关的案件，创新审理机制和程序，能动地处理环境公益诉讼案件和普通环境案件。这种环境司法专门化机制，受到各界和民众的高度评价。有学者认为，“环境司法专门化是绿色发展新路径”[7]。

2.1 环境司法专门化呈趋势化、成熟化发展

环境司法专门化主要是通过设立环境法庭/环境法院等专门性机构、配置专门性的环境资源类审判诉讼模式，以提高环境资源类司法的专业性的司法改革初探[7]。自上个世纪80年代我国开始环境司法专门化的探索，出现了设在环保机关的“环境法庭”，出现了基层法院或中级人民法院自主设立环境保护法庭专门受理审理环境案件。90年代环境司法专门化进展缓慢，近几年来，环境司法专门化迅速发展。

表1 近几年环境司法专门化机构设置统计表

从国内环境司法专门化产生和法治的实践看，环境法院或环境法庭的设立具有以下特质。第一，其初衷是为了解决跨行政区域的环境污染纠纷，最为典型的是为了解决涉及流域的环境污染纠纷。2007年9月，贵州省贵阳市中级人民法院为保障贵阳市饮用水水源安全，加大“红枫湖、百花湖和阿哈水库”水资源保护和水污染防治的力度，解决跨行政区划水污染案件的管辖，设置清镇市人民法院环境保护庭[8]。随后，无锡市中级人民法院的环境资源保护法庭、玉溪市中级人民法院环境法庭、万州市人民法院环境法庭的设立，莫不如此。第二，环境司法专门化正呈趋势化、规范化发展。首先，数量迅猛增加。2007年贵阳清镇法院成立了专门的环境保护庭，揭开我国环保法庭专门化建设的序幕。2014年6月，最高人民法院环境资源审判庭挂牌成立，说明环境司法专门化实践已实现从基层法院到最高审判机关的全面覆盖。从2010年至2017年4月，各地各级人民法院共设立专门审判机构由42个增加到956个（见表1）。其次，跨区域集中管辖和多种类型案件合并归口审理。各级人民法院积极探索环境资源案件集中管辖模式，实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。在案件归口审理方面，有的实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式，有的实行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理模式[9]。环境司法专门化的结果是与环境保护有关的司法案件数量迅速增加，环境司法专门化探索有利于提升环境司法的专业化、技术化，克服审理的随意性、盲目性[10]。

2.2 环境司法专门化对流域生态文明建设的重要意义

有学者认为环境司法专门化 “方便诉讼，为纳税人节约时间及金钱，提供便捷的环境司法服务”“适应解决日益增加的环境案件的客观需求”“保障环境纠纷得到有效的解决”“有利于环境法律的正确执行”[10]。笔者进一步认为环境司法专门化对流域生态文明建设具有重要意义。

2.2.1 环境司法专门化，符合流域环境资源整体性规律，有利于司法统一

流域环境资源具有整体性，某个地方的环境受到破坏，周边其他地区也会受到不同程度的影响，并不会因为行政区划的限制而改变。流域环境司法仍然走传统司法模式——流域内各区域各自为政，面对环境纠纷，根据地方保护或司法机关自身利益考量而有选择性司法——有的立案、有的不立案；有的侧重保护人与人之间利益，有的强调生态利益；因此，为了在流域环境利益分配中真正实现公平正义，避免流域内各区域主体之间争利推责，高效改善环境质量，流域内跨区域环境执法和环境司法成为必要，据以实现环境司法的法律效果、社会效果和生态效果的统一。

2.2.2 环境司法专门化有利于流域环境行政执法的有效落实

我国环境立法已经不少，但包括流域在内的环境形势依然严峻，其原因之一就在于环境执法不到位以及为环境执法提供保障的环境司法无力。中央提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实现最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[11]2015年实施的环境法被称为 “史上最严环保法”，然而，最严的制度能不能具有严厉的威慑作用，关键是看这种法律责任是否具有司法上的不可避免性。环境司法作为法律救济的最后手段，能以强制性的裁决、判决、执行令等处理结果确认环境权益，否定环境非法行为，强制履行环境义务，强制推进相对人或政府履行环境影响评价、环境行政许可、清洁生产、循环经济、生态修复、生态补偿等制度，保障流域生态文明建设的环境执法的有效施行，保障流域生态文明和法治文明的有效实现。2017年，国家试点流域内环境“统一规划、环评、标准、监管、监测”以保证流域统一执法，而环境司法专门化也将有利于与流域内环境执法改革相衔接，使环境司法改革与环境执法改革相协调。

2.2.3 环境司法专门化保障流域环境主体的环境权益

流域是区域经济、社会、文化发展的基础和形成特色文明的根基，往往凝聚着 “一方水土”“一份情谊”。特定的人或不特定的人对某一流域往往具有保护流域“青山绿水”“鱼米之乡”“特色小镇”“美丽流域”等生态诉求。而传统司法对这些诉求似乎难破藩篱，心有余而力不足。保护环境权益是环境司法专门化的最鲜明特点，它有灵活的诉讼机制、专门的审理机构、专属的环境受案范围、关注环境公益诉讼，从而使起诉有门，司法公正，解决了环境司法立案难、执行难，实现人们期待的环境私益和环境公益的诉求，调动环境权益主体参与生态文明建设的积极性。

3 巢湖流域环境司法专门化机制创新

环境司法专门化在国内外不断探索和推进着，取得了许多有益的经验，大受褒扬，但包括巢湖流域在内的安徽省对环境司法却无动于衷。实际上，巢湖流域环境问题一直严重，“要研究跨地域的专属管辖，特别是在当前水危机、水污染严重的背景下，对流域和水的污染破坏案件、水资源的保护应当加强。”[12]因此，巢湖流域环境司法应当发挥后发优势，避免他人的弊端，建构自己的环境司法专门化模式。

3.1 传统环境执法和环境司法制约了巢湖流域生态文明法治建设

800公里水域，33条支流构成巢湖流域，它水产丰富，区域连接合肥经济圈、合芜蚌经济带、承接长三角经济发展产业经济带示范区等经济发展架构，经济发达，但水污染和流域内大气污染、生物多样性等正受到考验——上个世纪90年代就是全国重点污染的河流之一。而现在环境执法和环境质量依然存在诸多问题，2017年7月，中央第四环境保护督察组向安徽省反馈：1、《巢湖流域水污染防治条例》规定的有关要求基本没有落实，甚至仍然大量违法开发建设。2、巢湖流域水环境保护形势严峻。2015—2016年，巢湖水华高发，最大面积占全湖面积42.2%。3、破坏滨湖湿地。合肥市滨湖新区违法审批，损毁防浪林台湿地，将防浪林台用作建筑垃圾消纳场。防浪林台内湿地完全丧失了生态功能。4、违规侵占湖面。以实施滨湖湿地公园工程名义或建设防波堤名义，行开发之实。5、入湖污染量大。十五里河、南淝河和派河水质长期劣Ⅴ类[13]。

巢湖流域1.3万平方公里，分属12个基层法院，4个中级人民法院管辖。12个区、县级法院分别在各自辖区管辖本区域内一审环境案件的立案、受理、审理、执行。地方“重发展，轻环保”，立案难，污染纠纷和环境问题突出、环境信访事件多，但诉讼案件少，司法能动性不足。各环境公益诉讼动力不足，缺少环保社会组织，至今该流域环境公益诉讼案件数为零。相同案情，在流域内不同区域是否立案以及裁判结果不一定相同，意味着环境违法案件在各地不一定受到法律责任的追究，意味着正在或已经被破坏的环境不一定受到了法律的保护。

3.2 巢湖流域环境司法专门化的进路

适应环境司法专门化趋势和流域内生态文明建设法治保障的需要，巢湖流域环境司法可从以下几个方面努力。

3.2.1 由合肥市中级人民法院建立跨巢湖流域的行政区域的环境资源专门审判机构

巢湖流域环境司法专门机构在中级人民法院还是在基础人民法院设置，在哪个区域设置，其受案范围又如何确定，才能克服其他环境司法专门机构合法性不足和为流域生态文明建设保障和服务功能不足呢？笔者认为在合肥市中级人民法院设置环境保护法庭是可行的选择。因为，其一，《巢湖流域水污染防治条例》（2014）规定合肥市人民政府 “应对巢湖流域水环境质量负总责”，这是从环境执法或管理机制上要求的，相应地，环境司法就应为这一执法需要提供司法保障。其二，《中华人民共和国人民法院组织法》第23条第2款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”，中级人民法院可以根据需要设置法庭等组织机构。由合肥市中级人民法院设置巢湖流域环境保护法庭具有法律依据。其三，巢湖是合肥市“内湖”，合肥市占巢湖流域总面积52%以上，合肥市中级人民法院对巢湖流域内实行跨区域管辖，符合本地区域域情，跨区域司法管辖也更合理，权威性更高。最后，克服以县级行政区域为单元而对流域环境司法实行块状管辖的分割式模式，符合流域环境整体性的自然规律，有利于实现流域整体管辖和环境保护，追求环境公益的和谐共生理念。

3.2.2 创新流域环境司法审判机制

环境纠纷的特殊性要求环境司法的审判机制专门化，这是事关环境法庭能否具有生态性法律文化的内涵之一。通过环境司法机制创新，强化生态环境损害法律责任的追究，促进流域内环境资源合理开发、使用、保护、改善和管理，为安徽“生态强省”服务。

首先，该法庭的受案范围。它的区域范围应覆盖整个巢湖流域，跨4市12区、县。案件范围包括污染防治、自然资源的合理开发、利用、保护以及生态环境的改善活动所发生的纠纷，尤其是涉水案件，如取水、用水、水权交易、排污权交易、水污染、饮用水安全、水安全监测纠纷等环境民事、行政和刑事案件。

其次，推动流域内环境公益诉讼。环境公益诉讼案件是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害而引起的纠纷。环境案件往往具有公益或公益私益交融的特性，近几年，各地环境司法专门化实践成果之一就是环境公益诉讼案件逐渐增多，部分地解决了人与自然之间的矛盾。当前巢湖流域内环境纠纷公益诉讼案件为零，原因是多方面的，其中没有适当的原告启动环境公益诉讼和法院不予受理案件是主因。扩大环境诉讼原告主体资格范围，是加强环境资源司法保护的有效措施。借鉴域外经验，逐步将检察机关、各级环保行政职能部门、环保组织等纳入原告主体范围，充分调动各方的环境公益保护积极性。环境公益诉讼的裁判内容更注重运用生态修复、生态损害补偿、整改方案审查、生态悔过等生态性内容，以达到生态维护和生态人格的回归的目的。

再次，实行“三审合一”模式。最高院发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（2014年6月），鼓励各地法院对环境资源案件实行“三审合一”模式。借鉴其他专门法庭或法院的做法，合肥市中级人民法院环保法庭可以实行“三审合一”模式，即统一受理和审理环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件，归这一个法庭审理。同一个案件涉及刑事附带民事公益或行政诉讼附带民事公益的案件，一并由该法庭合并审查、受理和审理。跨区域受理的案件，本着便民、便利原则和克服地方保护主义的需要，可以实行“巡回审理”。案件执行可以由这个环保法庭自己执行也可委托流域内其他法院执行。

3.2.3 依据“法律+环保”模式，配备环境司法审判人员

基于环境案件的特点和环保法庭的职能，审判人员不仅要精通民事、行政、刑事三大诉讼审判程序的运用和价值把握，而且还要有对污染机理、因果关系和环境修复原理和程度的认知和识别能力，即对环境公益诉求和科技证据的客观性、合法性、关联性和科学性的认定和采信能力。所以，环境法庭应当按照“法律+环保”的构造配置合议庭人员。

而就目前合肥市中级人民法院的法官素质来看，同时精通环境民事、行政、刑事三大诉讼审判程序的运用和价值把握又通晓环境科学知识的法官是不足的。为环境司法专门化法官队伍的需要，有必要学习域外环境司法专门化经验，按照“环保法律知识与环境科学知识的专业化”来引进和培养环境法官，同时遴选环保技术专家作为陪审员或专家证人、鉴定人，参与环境诉讼，以提高环境司法质量，以助力环境司法，共同保障和服务于生态文明建设。

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