城市地下综合管廊开发模式创新探讨

◎ 陈 倬 叶金珠

一、引言

作为容纳各类市政管线的城市地下集约化隧道，综合管廊具备解决城市路面反复开挖、架空线网密集、管线事故频发等问题的优势，管线入廊已成为促进城市绿色、集约、安全发展的重要举措。2015年8月3日，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，成为第一份专门指导城市地下综合管廊建设的国家文件。2016年2月6日，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，同日国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，都明确要求全面推进城市地下综合管廊建设。在2016年3月16日全国人大表决通过的“十三五”规划纲要中，地下综合管廊被列为新型城镇化建设的重大工程。至此，国家推动城市地下综合管廊建设的顶层设计基本完成。

根据住房城乡建设部的统计，截至2016年12月20日，全国147个城市、28个县累计开工建设综合管廊2005公里，全面完成2016年《政府工作报告》提出的2000公里以上的年度目标任务。2017年5月，由住房城乡建设部、国家发展改革委组织编制的《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》已将城市地下综合管廊建设明确为十二大重点工程之一，规划至2020年，全国城市新区新建道路综合管廊建设率达到30%、城市道路综合管廊综合配建率达到2%，建设干线、支线地下综合管廊8000公里以上。同时在地方层面，全面推进城市地下综合管廊建设已写入各省市的“十三五”规划中，部分省市更是明确提出了“十三五”时期综合管廊的建设目标，其中规划建设或建成1000公里及以上的省份有湖北、河南、广东、四川、吉林，500～1000公里的省份有辽宁、山东、湖南、云南、贵州。特别是规划中的城市新区，如雄安新区、广州珠江新城、杭州钱江新城、武汉长江新城等，都将地下综合管廊作为未来新区建设的“标配”。

二、PPP+EPCO模式开发城市地下综合管廊的优势分析

（一）廊体与管线的割裂建设是目前城市地下综合管廊项目的“硬伤”

目前，我国已经建成的地下综合管廊一般是由城市政府发起项目，并将项目分为两个部分各自建设和运营。项目的一个部分是管廊廊体，包括廊道及其附属设施，由于属于项目的公共部分，在PPP模式出现之前，一般由政府出面以各种形式筹措资金进行建设，风险集中于政府单方面，在给政府带来财政压力的同时，也阻碍了市场竞争机制的形成，导致开发效率低下。即使是BT模式，政府也需要协助项目的投融资工作，并且还要负责项目建成后的运营及其盈亏。项目的另一部分是入廊管线，由于各管线单位的垄断性、市场化程度和专业性不同，有些是自行出资敷设，有些是管廊建设单位出资敷设然后出售或出租给管线单位，管线的运营和维护归各管线单位负责，具体如表1所示。

廊体建设与管线敷设分别实施的情况，导致同一条管廊内存在多种不同诉求的利益主体，如政府、建设运营商、管线单位，它们或具有廊体或管线的所有权，或只具有使用权，并且这种复杂的格局贯穿综合管廊从规划、勘测、设计、施工到运营、维护、防灾的全过程，各个环节上一个细小的矛盾都可能因为难以协调而引发利益冲突，很难实现集约化管理和高效率开发。特别是在项目的规划编制、勘察设计等前端环节，如果这样的兼容性矛盾不能协调处理，矛盾就会成级数增加并积累到后面的建设、运营阶段，导致总体管理绩效大打折扣、甚至管廊运行难以为继的局面。

（二）PPP+EPCO 开发模式的优势

作为一个涉及人、物、环境、管理等要素的复杂系统工程，综合管廊的建设工作要运用系统思维的方法，统筹考虑其前期规划、勘测、设计、中期施工和后期运营、维护、防灾等各个环节。我们可以把综合管廊项目整体（廊体和管线）理解为一个具有工艺操控特征的生产运营系统，它具备EPCO完整的工作链，适合采用工程总承包模式来开发建设。

表1 目前城市地下综合管廊项目主要开发模式

1.PPP+EPCO模式体现政府与社会资本在综合管廊开发中的全生命周期合作

PPP（Public-Private-Partnership）+EPCO（Engineering,Procurement,Construction and Operation）开发模式，就是城市政府在物有所值评价（Value for Money）及财政可承受能力论证的基础上，通过公开招标方式引入社会资本，合资组建项目公司（SPV）作为总承包人，并获得一定期限（建设期+运营期）的经营权，承担综合管廊项目整体（廊体和管线）的设计、融资、采购、建设、运营、维护等工作。项目建成后，政府根据项目公司经营性收益情况，即使用者付费（User Charge）部分（包括入廊费和日常维护费），以及绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助（Viability Gap Funding）。经营期满后，项目公司将项目资产包括土地、建筑物、管线等无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给城市政府或其指定机构并通过性能验收，具体如图1所示。

图1 城市地下综合管廊PPP+EPCO开发模式

2.PPP+EPCO模式改变以往在综合管廊建设中“政府万能”的做法，进而转向“有限政府”的理念

政府可以通过有限的资金撬动综合管廊大规模的投资需求，起到“四两拨千斤”的效果，同时政府通过合同对总承包人进行监管，工作范围和责任界限清晰，合同总价和工期固定，有利于项目费用和进度的控制，从而使政府从具体事务中解放出来，重点关注综合管廊的规划、布局以及发展方向等重大问题。

3.PPP+EPCO模式实现综合管廊项目整体（廊体和管线）一条龙的集约化高效开发

由于整个项目只有一个总承包人，由其对项目整体实行统一策划、组织、指挥、协调和全生命周期管理，这样有利于专业的承包商发挥集约化管理的优势，有效解决设计、融资、采购、施工与运营之间的衔接问题，消除设计、施工、运营方案中实用性、技术性与安全性之间的矛盾，减少采购与施工的中间环节，从而提升综合管廊开发的总体绩效。

4.PPP+EPCO模式建立廊体工程与管线工程从设计到运营的全过程无缝对接机制，实现项目全生命周期的安全管理

从项目风险的可控性而言，在项目整个生命周期中，设计、勘察等前端环节的管理作用要比运营、防灾等末端环节的管理作用更为重要。整个项目实施过程中的风险由总承包人承担，通过对项目前端环节进行严格管理，及时纠错和追究责任，从而避免出现前期风险向后期积累而造成末端管理矛盾重重的被动局面。

三、PPP+EPCO模式在城市地下综合管廊开发中的试点与可能的障碍

（一）PPP+EPCO模式鼓励政策出台，试点项目逐步落地

2015年底召开的中央城市工作会议的一项工作部署就是“统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”，这为采用PPP+EPCO模式开发城市地下综合管廊提供了政策指引。2016年2月16日，财政部《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》中明确指出，对于采取EPCO模式、实现项目全生命周期高效管理的综合管廊PPP项目给予重点支持。这是政府首次以政策文件的形式对采用PPP+EPCO模式开发综合管廊的做法予以充分的肯定。2016年9月28日，国家发展改革委发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，鼓励政府和社会资本实现全产业链和项目全生命周期的PPP合作。

随着鼓励政策的出台，采用PPP+EPCO模式开发综合管廊的做法已在部分城市地下综合管廊项目中开始试点，如表2所示。这些项目虽已开始建设，但都还没有建成运营，刚进入执行期。根据财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》，截至2017年6月底，全国入库项目中管廊的落地项目金额已达1558亿元，而表2中采用PPP+EPCO模式的项目仅占其中的11%，尚存在很大推广空间。

表2 试点PPP+EPCO开发模式的城市地下综合管廊项目（落地项目*）

（二）PPP+EPCO模式在实施中可能存在的障碍

采用PPP+EPCO模式开发城市地下综合管廊，作为国家力推的一项改革措施，亟须在制度建设、融资设计、社会资本培育等方面扫清障碍。

1.制度安排方面的障碍

作为城市重要的地下基础设施，综合管廊属于典型的准经营性项目，具有很强的公益性和一定的收费机制。2015年11月26日，国家发展改革委、住房城乡建设部发布的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定，综合管廊运营单位可以向入廊管线单位收取入廊费和日常维护费，用于弥补管廊建设成本以及日常维护、管理成本。由于项目的公益性特点，其收费不宜过高，很难弥补项目全部成本，完全市场化并不可行，需要政府给予缺口补助。因此，PPP+EPCO模式成功的关键在于如何增强项目的可经营性、保障项目的公益性。

从目前已建成并投入运营的综合管廊项目实施情况来看，管线单位特别是垄断性强、公益性高的管线单位，入廊积极性并不高，甚至抵触，普遍存在“入廊费是让管线单位留下买路钱”“日常维护费是向管线单位摊派管廊运营成本”的固化观念，严重影响了两项使用者付费的收缴，使得项目的可经营性大打折扣。与此同时，政府的保障、激励、监督机制尚待完善，例如政府的资本金在PPP项目公司中应该占多大比例，项目后期运营的可行性缺口补助应该如何核定，才能在起到“四两拨千斤”杠杆效应、保障项目公益性的同时，又兼顾项目的经营性，实现社会效益与经济效益的平衡。

2.融资渠道方面的障碍

作为“十三五”国家全面推进的有效投资项目，城市地下综合管廊建设亟须大量资金支持。按照每年2000公里的建设规模和1.2亿元/公里的投资强度来测算，未来每年综合管廊的投资规模至少在2000亿元以上。采用PPP+EPCO模式开发城市地下综合管廊，虽然政府可以以最少的资源实现最多最好的项目供给，社会资本也可以获得长期、稳定的投资回报，但是随着中央对2017年货币政策要保持稳健中性的定调，主要依靠政府资金、社会资本自有资金和商业银行信贷资金来建设的方式已很难完成综合管廊的大规模开发。因此，资金问题已成为PPP+EPCO模式顺利实施的“痛点”。

从目前情况来看，以商业银行贷款方式来筹集项目建设资金是城市地下综合管廊开发常用的一种融资方式。由于商业银行贷款的期限要求和效益原则与综合管廊项目较长的开发期和较低的经济效益不相匹配，因而存在贷款成本高、风险大的缺陷，且贷款资金的使用也往往受到严格的条件约束。因此，综合管廊开发的资金来源渠道尚待拓宽，要从短期性的、间接的融资渠道转向更多地利用长期性的、直接的融资渠道，实现间接融资与直接融资的优势互补，在降低金融风险的同时，推进资金高效配置与运作的良性循环。

3.总承包人能力方面的障碍

在PPP+EPCO模式中，政府与社会资本签订合同，把综合管廊项目的设计、勘察、采购、施工、调试以及运营、维护等全部工作委托给总承包人来实施，由其统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调并进行全过程控制，风险也由其承担，这就要求总承包人要拥有雄厚的工程设计资源、丰富的工程施工经验和强有力的运营管理队伍，并具备强大的资源整合与协调能力以及抗风险能力。特别是在项目特许经营期，总承包人还要继续承担项目的运营管理，这对其来说应该是一个新的考验，也进一步加大了对总承包人能力要求的深度和广度。因此，对社会资本的选择和培育也是PPP+EPCO模式成功的关键。

从目前实际情况来看，采用PPP+EPCO模式开发的综合管廊项目的社会资本方基本上是大型施工企业，主要有中国建筑、中国中铁、中国铁建、中交集团等主营建筑业务的央企。严格来讲，它们只是初步具备综合管廊项目全生命周期开发的能力，因为在它们以往承包的项目中还没有综合管廊这样的涉及它们所属行业以外的专业管线工程，特别是各类管线的前期设计和后期运营，对它们来说可能是一个陌生的领域。因此，具备综合管廊一体化开发能力的全产业链型企业集团尚待培育和壮大，需要激发有实力的设计类、运营类企业以及地方性、民营类资本参与到综合管廊开发中来的潜在动力，实现社会资本的多样化。

四、完善城市地下综合管廊PPP+EPCO开发模式的建议

（一）政府、社会资本与管线单位要形成基于项目全生命周期的协同

作为市政管线的公共隧道，综合管廊建设运营涉及众多相关单位。特别是综合管廊建设运营单位（PPP+EPCO合同总承包人）与管线单位相比，处于相对弱势地位，比较难以掌握项目全生命周期管理的主动权，必须依赖政府部门进行强有力的干预和协调，城市政府始终是综合管廊建设管理工作的责任主体，体现在以下三个方面：

1.在城市地下综合管廊的规划阶段，必须强调规划的先行性与法制性

城市地下综合管廊规划应由地方政府主导，按照“规划先行”的要求，在城市总体规划的基础上，结合地下空间规划、市政设施规划、道路交通规划，会同各管线单位，合理确定管廊布局、管线种类、断面形式、平面位置和竖向控制。要将城市地下综合管廊规划作为一种公权力，并制定专门的制度保证其权威性。即使规划的具体编制与研究可交由民间组织去完成，但是政府对规划方案的选择和实施应具有最终决定权。

2.做好强制性与激励性相结合的管线入廊制度安排，确保综合管廊的使用率

一方面，制定管线强制入廊规定，即城市新区和建设有综合管廊的地区的相关管线单位必须通过管廊来敷设其管线，不得再采取传统的直埋方式；对于旧城区的已有管线要按规划逐步有序迁入综合管廊，各管线单位要积极配合地方政府做好各自管线入廊工作。另一方面，为激励管线单位入廊，对一些公益性强的入廊管线单位，收费标准可予优惠；对入廊运营初期难以盈利的管线单位，给予适当的财政补贴。

3.在PPP+EPCO合同实施阶段，充分发挥政府与社会资本相互融合而产生的“杠杆+聚合”效应

一方面，政府通过公开招标的方式选择具备条件和实力的社会资本，可以是具有设计资质以及施工、运营、融资能力的单一总承包商，也可以是由分别具有这些能力的社会资本组成的联合体，招标文件就是项目PPP+EPCO合同的要约邀请，对政府和社会资本都产生约束。另一方面，为了保障PPP+EPCO合同的顺利实施，还需要建立必要的运营保障和补偿机制，如规定入廊管线单位要按照一定的比例向PPP项目公司交纳入廊费和日常维护费，政府根据运营维护绩效考核情况给予项目公司可行性缺口补助。

（二）探索适合城市地下综合管廊PPP+EPCO开发模式的创新融资方式

大规模开发城市地下综合管廊，对以PPP+EPCO模式开发的总承包人来说，资金问题是核心。一般来说，PPP项目公司在设立之时，政府和社会资本应以各自的自有资金来出资作为项目的资本金；在EPCO合同实施阶段，PPP项目公司可以将项目的使用者付费（入廊费和日常维护费）和政府支付的可行性缺口补助作为项目融资担保条件（应收账款质押）进行融资。

1.设立城市地下综合管廊开发专项基金，发挥政府资金的杠杆效应

2014年12月26日，财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，明确规定对采用PPP模式达到一定比例的综合管廊试点城市，在给予正常专项资金补助（直辖市、省会城市、其他城市分别为每年5、4、3亿元）的基础上额外奖励10%。中央财政补助资金在起到“四两拨千斤”的引导带动作用的同时，也为地方政府资金推动综合管廊大规模开发起到示范作用。因此，建议城市政府安排一定数量的财政资金设立城市地下综合管廊开发专项基金，以股本金的形式注入各个综合管廊PPP项目公司中，股权占比以1/3～1/2之间为宜，既起到资金杠杆作用又具备对重大事项的否决权，从而兼顾公平。

2.吸纳保险资金入股社会资本组成的联合体，为项目提供长期稳定的资金来源

保险资金的投资需求具有规模大、期限长、收益稳定、安全性高等特点，这与综合管廊项目的融资需求特征相契合，为保险资金投资综合管廊项目提供了极佳的合作机会。保险资金的股权投资以长期持有为策略，不谋求短期退出，与管廊项目较长的特许经营期相匹配，有利于PPP+EPCO开发模式的顺利实施。2017年5月4日，中国保监会发布《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，也为保险资金参与综合管廊PPP+EPCO开发模式提供了政策基础。

3.发行城市地下综合管廊建设债券、资产证券化（ABS）产品，扩大直接融资比例

2017年7月召开的全国金融工作会议将发展直接融资提到了前所未有的高度。大力发展债券和股票市场以降低企业的融资成本，已成为服务实体经济的重要举措和未来发展的方向。以PPP+EPCO模式开发的城市地下综合管廊项目属于可市场化程度较高、社会需求稳定、现金流可预测性较强的公共设施项目，具备合同体系完备、运作模式可复制、风险分配合理的特点，适合探索以项目未来收益权为依托发行建设债券、资产证券化产品的方式，拓宽项目融资渠道。2015年3月31日国家发展改革委印发的《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，2017年6月7日财政部、中国人民银行、中国证监会三部门联合印发的《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》，都明确鼓励并优先支持城市地下综合管廊PPP项目开展此类直接融资业务。

4.发挥政策性、开发性金融的中长期信贷支持，改善间接融资结构

综合管廊项目具有投资额大、沉淀成本高、建设运营期长的特点，与商业银行追求短期盈利性的特点并不符合，也与商业银行以吸收居民储蓄和企业存款为主的资金来源期限不匹配。因此，以“大额长期”为优势的农发行、国开行等政策性、开发性金融机构提供的中长期信贷应成为城市地下综合管廊开发所需巨额资金的重要来源。2015年10月9日，住房城乡建设部、中国农业发展银行发布《关于推进政策性金融支持城市地下综合管廊建设的通知》，紧接着2015年10月19日，住房城乡建设部、国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持城市地下综合管廊建设的通知》，都明确要加大政策性、开发性金融对综合管廊建设的信贷支持力度，打造大型专业化的综合管廊建设运营主体。2016年初，中国人民银行同意把城市地下综合管廊列入抵押补充贷款（Pledged Supplementary Lending，PSL）的支持范围，贷款期延长至20～30年，贷款利率按大约4%执行。

（三）培育大型专业化开发主体，形成综合管廊建设运营的全产业链

综合管廊PPP+EPCO开发模式的门槛体现在对产业链的整合能力上，具备设计、融资、施工、运营综合实力和产业链优势的企业，在综合管廊建设中更具优势。特别是目前国内综合管廊还没有大规模建成，具有运营维护经验的企业较少。积极培育大型专业化的综合管廊一体化开发型企业，开展跨地区业务，为管廊业主提供系统、规范的服务，是推广和复制PPP+EPCO模式的前提。

1.以大型施工企业为龙头组成联合体，实行全产业链跨企业的集成，形成综合管廊建设运营的“国家队”

大型施工企业有应用EPCO模式建设其他工程项目的成熟经验，适合以其为龙头组成联合体，以总承包方式承接综合管廊项目的建设运营。在产业链纵向关系上，与上游实力强劲的、具备相关资质的设计单位建立合作伙伴关系，在产业链下游组建综合管廊运营公司；在产业链横向关系上，积极与城市政府接洽、对接项目，与具有实力的金融机构合作、做好融资准备，典型的成功案例有中铁十七局模式。2015年10月，中铁十七局集团率先整合综合管廊产业链上下游优势资源，牵头组建“联合舰队”，成立了集设计、融资、施工、运营、维护管理全产业链功能的“城市地下综合管廊一体化服务中心”，并实现在贵州省贵安新区综合管廊项目中的成功运作，成为国内首例基于项目全生命周期的综合管廊开发模式。

2.成立城市地下综合管廊投资公司，实行综合管廊全产业链运作，打造综合管廊建设运营的“地方军”

在地方层面上，建议组建混合所有制的城市地下综合管廊投资公司，作为综合管廊项目的投资者和建设者、资金的筹集者和后期运营的管理者，储备、建设和运营城市地下综合管廊项目（包括其他运营期满后移交过来的综合管廊项目），实现综合管廊全产业链和全生命周期管理，做大做强并跨区域运作，典型的成功案例是厦门模式。厦门市率先在国内实行综合管廊建设运营一体化管理，于2014年4月组建厦门市政管廊投资管理有限公司，对全市综合管廊进行统一规划、建设和管理，逐步形成了综合管廊“一条龙”全产业链，不仅服务于本地建设，而且凭借先行先试积累的经验走向全国市场。

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