广州在粤港澳大湾区建设中的城市发展战略

◎ 谭 锐

一、引言

自2015年提出以来，粤港澳大湾区建设正在从前期的概念讨论逐步进入政策制定和落实的新阶段，并开始释放经济增长红利。由于湾区建设能够给城市增长带来实实在在的好处，湾内各城市无不积极响应，为抢占发展先机竞相采取行动。深圳表示要把前海自贸区打造成粤港澳深度合作示范区，还提议将落马洲河套地区升级为粤港澳大湾区国家级战略平台，并更名为“中国（港深）国际创新科技产业实验区”。①珠海加快了横琴岛的开发建设，充分利用自贸区的政策优势与澳门紧密合作。佛山积极推进与广州的同城化战略，2015年佛山南海、顺德、三水与广州荔湾、番禺、花都分别结对签署广佛同城化合作示范区共建协议。②东莞主动融入“一廊十核多节点”的广深科技创新走廊，将自己定位为具有全球影响力的先进制造基地、国家级粤港澳台创新创业基地、华南科技成果转化中心。③而随着深中通道、“一小时城轨交通圈”的建成运行，中山也将加快融入粤港澳大湾区的步伐。

各城市的积极行动无疑是大湾区建设的一个良好开端，然而，如果没有得到有效的整合，大湾区建设就会呈现出碎片化、个体化的趋势，难以形成合力推动大湾区跻身世界发达城市群。广州作为大湾区内的国家重要中心城市、华南对外开放门户、广东省的行政中心，应该在大湾区建设中起到引领、带动与整合的作用，推动大湾区内部形成高效分工、紧密合作的良好秩序，实现湾区城市间的协调发展。参与大湾区建设，不仅是广州的责任担当，同时也是广州的重大发展契机。广州必须理清思路，形成特定的发展战略，使城市发展层次实现质的飞跃。

二、湾区的本质与结构

（一）湾区的概念与特征

广州要在粤港澳大湾区建设中有所作为，首先必须对湾区的本质和内部结构有一个明确的认识，因为湾区不同于国家、区域、城市等其他尺度的经济地理层级，它限定了作用对象、辐射范围、资源禀赋、生产组织方式等因素，是广州发挥作用的大背景和大前提。

业界和学界对湾区有多种定义（刘艳霞，2014；鲁志国等，2015；王宏彬，2014），张日新和谷卓桐（2017）在回顾已有观点的基础上提出，“湾区”是由一个或若干个相连海港湾、岛屿组成，衔接众多分布于港口或入海口城镇群的区域发展系统。这个定义与已有定义一样，强调了湾区的海湾、港口的区位属性。李立勋（2017）认为，在谈及粤港澳大湾区时应该把重点放在“粤港澳”上，而非“湾区”，也就是说，城市群的特质比区位属性更重要。集聚经济理论（Fujita et al.，1999）认为，港口、区位、交通枢纽只是城市经济发展的一个诱因而非全部，城市经济最终会随着交通通讯技术的进步超越地理区位的限制，进而演化出更丰富的经济形态。很显然，当今世界上一些高度发达的沿海城市如纽约、东京、洛杉矶已不再以航运作为其支柱产业，而是以金融、科技研发、文化教育、商业服务为主。临海临港可能是城市发展的充分条件，但不是必要条件，像以伦敦、巴黎、法兰克福等城市为核心的城市群并不位于沿海湾区，但同样也是生产力高度发达的经济体。因此，从城市经济理论的视角来看，湾区经济体的本质就是多个地理相邻、经济联系密切的城市组成的城市群。这就意味着，大湾区建设的重点应放在协调城市与城市之间的生产关系上，而非聚焦港口和航运等具体产业。只有协调了湾区内城市间的生产关系，才能实现湾区整体生产力的提升。申明浩和杨永聪（2017）对纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区三大世界级湾区的发展经验进行了总结，认为生产力高度发达的湾区有四个主要特征。一是湾区内部基础设施高度一体化，城市间出行便利，信息数据共享。二是湾区内部核心与外围的城市之间形成了紧密的分工合作关系，核心城市更多地承担生产性服务功能，而外围城市则承担制造功能。三是阻碍要素在湾区城市间自由流动的各种显性和隐性壁垒较少，主要是市场力量调节着资本、劳动、技术等要素在城市间的分布。四是宽松包容的营商环境，即贸易和投资的便利化程度很高，创新创业氛围浓厚，商事规则与国际接轨。

除了上述四个特征，还有一个特征是需要重视的，即湾区内部的城市等级结构。湾区是城市化进入高级阶段的产物，其内部有规模不一、功能各异的城市。成功的世界级湾区通常有一个居于核心地位的城市，这个城市是规模最大、人口密度最高、经济实力最强、辐射带动作用最明显的城市，它扮演着湾区发展中枢的角色，它对湾区整体发展具有举足轻重的作用。核心城市聚集了金融、研发、管理咨询、法律和教育、规划设计以及商业服务等现代服务业，为负责制造业生产的外围城市提供生产性支撑（Black & Henderson，2003）。核心城市还引领着湾区的经济增长（Scott，2008）。新的企业、行业、产品、商业模式、生产技术、管理方法源源不断地从核心城市创造出来，并通过城市间的人员、资金、信息、货物流等纽带溢出到外围城市。可以说核心城市就是整个湾区的领头羊和发动机，带领着其他城市获得新的发展。湾区城市群内部的这种“主导-跟随”结构保证了湾区内部经济活动有序进行，从而形成较高的生产率（Fujita et al.，2004）。

（二）粤港澳大湾区的内部结构

粤港澳大湾区也是一个城市群，它由11个城市组成，包括珠三角九市——广州、深圳、东莞、珠海、佛山、江门、惠州、中山、肇庆，以及香港、澳门两个特区。它是我国经济最发达的地区之一，具备建立世界级湾区经济体的良好条件。尽管如此，大湾区内部尚未形成一个清晰的“主导-跟随”结构。其中，广州、深圳和香港是三个经济实力最强的大城市，但由于各种原因，没有一个可以主导整个大湾区的发展。尽管近年来GDP总量已被广深赶超，经济增长速度也有所放缓，但香港的经济发展质量还是很高的，人均收入水平都在广深之上，早已跻身发达经济体行列；香港是全球金融中心、贸易自由港；它还连续23年被评为全球最自由的经济体。从这些指标来看，它的经济发展水平、国际化水平、城市治理水平都相当高，理应成为大湾区的主导型城市，但由于“两制”的存在，香港对内地九市的引领带动仅限于产业投资这一渠道，影响有限。深圳是中国最成功的经济特区，已经成为改革开放的标杆性城市。长期作为各项新政策的试点城市，深圳独享了许多政策红利。它拥有副省级城市的行政权限，其计划单列市身份使之享受省内其他城市没有的财税分成特权。借助毗邻香港的地理优势，自1970年代末以来发展迅速，近年来更是被作为经济转型的成功范例而广泛宣传。然而，深圳的经济特区性质、外向型经济特征，以及服务于香港的定位，使它的对外辐射带动面较为有限。广州是国家重要中心城市，承担着国家的许多重大战略部署，如“一带一路”、自贸区、泛珠三角区域合作等。广州还是全省的政治中心，处于统筹和协调全省各地平衡发展的中枢地位，凭借这些优势，广州较容易获得各种政策上的倾斜，从而维持其核心城市地位。但固有的行政、财税、金融体制，以及产业结构调整缓慢抑制了它对周边城市的辐射带动作用。

三者之间的竞争合作关系也较为复杂。作为一个全球城市，在世界城市体系中，香港和广深并不在同一个等级上。香港外向型经济特质保证了自身发展动力来源的多元化，内地市场对它很重要，但不是全部。香港作为特别行政区享有高度自治的权利，这也是内地城市无法企及的。综合这些因素，香港和穗深更多的是合作关系而不是竞争关系。由于地方官员存在为晋升而竞争的激励，内地同等级城市之间的关系基本上都是竞争大于合作，广州和深圳也不例外，这两个近在咫尺的超大城市在人才、资本、建设项目、特殊政策上的争夺非常激烈，城市间的合作较少。结果地方保护主义盛行，限制要素自由流动的制度规定比比皆是，合理的城市间产业分工合作体系也难以形成，这些都极大地降低了整个城市群的生产效率。至于其他珠三角城市，它们的策略是根据地理上的相近程度积极吸收三大城市的溢出效应，加速自身发展。广佛同城、莞深同城等实践就是一些明显的例子。而一些离三大城市较远的珠三角城市，如江门、肇庆、惠州等则难以获得太多的惠泽。

三、广州在大湾区建设中的定位

大湾区主导者的缺失势必会导致城市群内部的竞争大于合作，造成大湾区生产率的耗散。如前所述，目前的许多体制障碍限制了香港和深圳扮演主导者的角色，广州亦困难重重。然而，广州有责任也有条件担当这个角色。从责任上说，广州是国家重要中心城市，需要承担相应的国家发展战略任务，广州是广东省的政治中心，省政府驻地，肩负着统筹协调地区发展的重任。从条件上说，广州人口规模超过深圳和香港，2017年GDP总量达到2.15万亿，2016年GDP排名全国第四，具备较强的辐射带动作用基础；在地理位置上，广州处于大湾区的中心，方便与湾内各个城市的互动和沟通；广州是大湾区的交通枢纽，也是南中国对外开放的大门户；在交通基础设施上，广州已经建立了四通八达的海港、空港、铁路网、城际轨道网、高速公路网俱全的立体交通网络。更重要的是，广州一直以来都是改革开放的试验田，能够获得国家赋予的制度创新、政策先行先试的权力。因此，广州要努力破除体制障碍，积极争取国家的重大政策，把自己塑造成大湾区发展的主导者，利用贸易、航运、物流、科技创新枢纽的地位，把大湾区各市紧密地联系在一起，通过辐射带动作用，引领整个大湾区的发展进程。

广州要承担起在大湾区的主导作用，需要五大定位予以支撑（图1），即广州要成为（1）粤港澳大湾区科技创新与产业转型的引领者，（2）粤港澳大湾区经济增长的驱动者，（3）粤港澳大湾区管理体制改革的先行者，（4）粤港澳大湾区经济与社会融合的推动者，（5）粤港澳大湾区城市群空间形态的优化者。

图1 广州在大湾区建设中的五个定位

第一个定位是发挥广州的比较优势，实现与港深错位发展的策略性选择。广州聚集了广东省近70%的普通高校、科技人才，97%的国家重点学科和全部国家重点实验室。2015年广东省科技创新大会全面部署组建新的省科学院、建设高水平大学、实施重大科技专项、培育高新技术企业、加快科技企业孵化器建设等16 项重点项目也大多落地在广州。把广州打造成大湾区的科技创新“大脑”，将极大地提升广州的产业结构素质，实现转型升级。只有广州实现创新驱动之后，才能将其传统产业向外转移，使周边城市的引进驱动成为可能。

第二个定位是广州平衡区域增长，缩小各地发展差异的重任所在。在大湾区三大城市中，“一国两制”和独立关税区导致香港对其他城市的辐射打了很多折扣。深圳由于其特殊的政治和经济地位，超然于广东省的许多协调政策。广州是全省的政治中心，可以通过财政统筹调配，制定重大规划，分配建设项目，向中央争取试点政策的方式惠及全省，而不仅仅是珠三角，因此要比港深更多地分担了核心城市的辐射带动功能。广州的这种平衡功能有助于广州在大湾区中树立威信，也有助于争取大湾区的各种行政协调机构落户广州，把广州打造成大湾区的“秘书处”。

第三个定位是为了保持广州锐意改革、积极进取的精神不褪色，永远争当改革开放的排头兵。广州应以南沙新区、南沙自贸片区等国家级体制机制试验平台为载体，以CEPA（2003）及其补充协议，《粤港合作框架协议》（2010），以及最近的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》（2017）为制度创新依据，以要素自由流动、社会保障体系建设、政府“放管服”改革、现代化产业体系构建等领域为改革的突破点和落脚点，在制度创新上下工夫，真抓实干，让省和中央看出广州改革的勇气和智慧，积极探索出一条适应于新常态的发展之路，为其他大湾区城市树立标杆，发挥示范效应。

第四个定位是要求广州以大湾区融合为大局，充分发挥凝聚作用，将各城市的力量整合到一起，将粤港澳大湾区打造为世界级湾区经济体。2008年国际金融危机冲击了粤港澳大湾区原有的“前店后厂”的融合模式，原有模式解体的负面效应已经扩散到社会和政治领域，致使香港的地区分裂势力崛起。内地与香港的隔阂给社会的稳定与国家统一带来了挑战。因此，广州要深化与港澳的全面合作关系，努力让港澳与珠三角城市进一步强化在投资、就业、金融、社会组织、社会保障、文化交流、教育合作等方面的纽带关系才能紧密地融合在一起。

第五个定位是针对大湾区发展所需要的物理空间设立的。空间是城市群发展的物质基础，无序的空间状态会极大地降低城市群的经济效率。世界级湾区城市群无不有合理的土地利用规划和便捷的交通网络。为达到这个目的，广州一方面要优化城市内部空间结构，形成一个多功能、高效率的空间整体。另一方面要大力开展与湾内各城市之间的交通基础设施建设合作，为大湾区城市群的经济发展创造高效、便捷、安全的综合运输条件。

四、广州的“双向四维一体”发展战略

（一）粤港澳大湾区发展战略之源

确立广州在大湾区的定位之后，需要进一步明确实现这些目标的方法和路径，亦即制定相应的发展战略。广州在粤港澳大湾区建设中的发展战略（简称大湾区战略）必然是对既有重要发展规划和战略的传承，只有这样才能保证政策的连续与稳定，才不会偏离原有的工作部署，否则新的战略就会变成无源之水、无根之木而难以实施。在传承的基础上，大湾区战略又是对既有重要发展规划的延伸，并形成一个相对完整且具有自身逻辑的系统，也就是说，大湾区战略源于既有重要发展规划，又自成体系。

大湾区战略之源来自两大重要发展规划，即《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》（简称《纲要》）和《广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《规划》）。这两大规划是国家和地方政府深思熟虑之后做出的重大决定，具有提纲挈领，指明发展方向，考核政策实施的重要作用。内容涵盖了产业、基础设施建设、城市建设、社会事业、机制体制改革、港澳合作、区域协调发展等方方面面，具有方向性、综合性、长期性的特点。

《纲要》以珠三角地区作为一个整体进行规划布局，强调珠三角城市之间的分工合作，互联互通，协同发展，以地区的经济、公共服务、基础设施、生态环保等领域的一体化为终极目标。区域一体化同样也是大湾区建设的精髓，与珠三角一体化不同的是，大湾区建设要把港澳特区也纳入到一体化的范围当中，因此，广州参与大湾区建设，除了要凝聚珠三角城市之外，还要推进与港澳的多领域合作，使港澳深度融合到大湾区的发展进程当中。

《规划》出台的主要目的是明确2016至2020年间广州经济社会发展的宏伟目标、主要任务和重大举措，是广州谋求自身发展的中期计划。《规划》提出的总目标是建设国家重要中心城市，实现总目标的导向是建设“三中心一体系”（国际航运中心、物流中心、贸易中心和现代金融服务体系），建设国家创新中心城市。相关重大战略部署包括：建设三大战略枢纽（国际航运枢纽、国际航空枢纽和国际科技创新枢纽）、一江两岸三带（珠江两岸经济带、创新带、景观带）、大交通综合枢纽，形成多点支撑格局，构建高端高质高新现代产业新体系和高水平开放型经济体系。

（二）“双向四维一体”发展战略的结构

广州必须形成与自身地位、功能、条件相符合的战略思路，才能在《纲要》和《规划》的框架下实现面向大湾区建设的五大定位。粤港澳大湾区建设强调的是湾区城市通过互补分工、紧密合作，共同构建一个高生产率的城市群。因此我们认为，以广州的主体视角来看，这个战略有“两个向度”和“四个维度”。两个向度是指广州要面向两个客体和任务，即对内面向珠三角其他城市，实现珠三角一体化；对外面向港澳，推进粤港澳深度融合。与其他城市的合作必须要有实际内容支撑，这些内容可分为四个维度，包括产业结构、社会经济体制改革、城市空间布局，以及交通基础设施。“一体”的含义就是，由广州做“催化剂”“黏合剂”把大湾区整合为一个要素自由流动、政府间合作无缝对接的发达经济体。我们把这个思路称为“双向四维一体”发展战略（图2）。

图2 “双向四维一体”发展战略

（三）“双向四维一体”发展战略的内涵

“双向四维一体”发展战略强调“强内”与“优外”的双重结合，即对内强化自身经济结构素质和发展能力，对外优化与湾区城市的各项联系。同时，在优先顺序上，“强内”要先于“优外”。“强内”战略包括四个方面：向创新驱动增长模式转型，推进社会经济体制改革，优化城市空间布局以及构建立体交通基础设施网络。“优外”战略则涵盖两个模块，即带动珠三角城市群一体化与促进粤港澳的深度融合。广州只有首先提高自身的经济集聚力才能释放出更强的辐射带动效应，将自己与湾区城市紧密联系在一起，进而产生优化外部联系的动力。当然，广州与湾区城市在各个领域的合作关系并不会自然而然地顺畅，也需要积极主动地开拓合作领域，创新合作方式。

1.“强内”战略：四个建设维度

在“强内”战略中，实现创新驱动增长模式是首要任务。2008年国际金融危机的影响延续至今，世界经济周期的深度下行打破了短期内恢复增长的预期，同时也让人们意识到依靠虚拟经济过度膨胀拉动的经济增长不可持续，推动新一轮的技术革命实现增长动力转换是唯一出路。近年来，欧美发达国家纷纷提出“再工业计划”，目的是在巩固已有产业高附加值环节的控制权的基础上再催生一批新兴产业作为新的经济增长点。未来，新技术和新产品的涌现会极大地改变消费结构，从而深刻地改变世界的生产和贸易格局。素有“千年商都”美誉的广州也同样面临着这样的转型。当前，广州产业结构面临着转型升级的关键时刻，必须大力引导创新型产业的集聚。创新驱动的本质就是要不断涌现新产品、新技术、新行业、新的管理方法和商业模式，以获得持续的增长动力，而这些都有赖于创新活动。当广州具备较强的创新能力时，不仅自身能够获得源源不断的增长动力，同时，通过产业转移、投资溢出、金融服务扩散、人员往来等途径带动湾内其他城市发展。

创新活动既是市场主体逐利的自发行为，同时也有赖于政府的作为，特别是在城市政府掌控着大量经济资源、并手握制定规制大权的情况下更是如此。政府针对创新活动的财税、金融、人才、知识产权、投资等政策调节着创新活动收益的大小，从而放大或者缩小市场主体进行创新活动的积极性。广州市政府应该围绕着创新驱动这一核心任务，及时发现和调整不适宜的政策规制，满足创新行为的制度需求；健全创新服务金融支撑体系，完善多层次资本市场，推进金融、科技、产业深度融合发展；进一步完善科技成果转移转化机制，加强知识产权保护，推进研发、孵化、专利和产品交易等各类平台建设；加快专业化中介服务组织发展，提高科技创新向产业化应用的转化效率，最大限度地释放创新活力。另外，相对于市场的分散化决策而言，政府在协调各方力量，凝聚创新合力方面具有优势，尤其是在建立官产学研相互协同的区域创新体系方面，政府角色不可或缺。未来市政府要以市场为导向，加快构建“企业主导、院校协作、成果分享、政策保障”的模式。

由于城市空间是相对有限的，不能脱离空间维度来考虑城市发展问题。创新型城市需要有与之相匹配的空间形态，合理利用城市空间关乎创新的效率。政府的城市规划决策对城市空间形态优化至关重要，政府必须根据产业创新活动特性及其变化趋势进行动态调整。例如，创新活动具有集聚特性，地理上靠近高校和科研机构，要求适宜的人口密度，对城市的自然人文环境比较敏感等等，这些都需要政府在做城市规划时有所考量。以创新驱动为导向的城市规划不仅仅是在原有城市空间格局下安排科技创新的空间需求，而是对整个城市空间的重新布局，无论是旧城改造还是新区建设都将着重考虑科技创新的空间需求，相应地，其他产业、居住、商业、绿地、娱乐等用地需求都要随之调整，最终城市面貌将焕然一新。当前，广州国家自主创新示范区、广深科技创新走廊等建设方案陆续出台和落实，这将进一步推进“一江两岸三带”的成型，重塑广州的产业、人居、生态的空间布局。

大湾区城市群一体化成功的关键，是湾区内城市间的经济贸易关联、产业关联和企业关联增强，生产要素和商品的流动性提高。从物质条件上说，这些都依赖于交通基础设施的变革。通过一体化交通设施和物流网建设，湾区内部城市体系和产业结构布局能够被合理引导；通过不断提升湾内的运输能力和服务水平，安全可靠、便捷高效的交通运输服务体系能够使“一小时经济圈”得以形成，加速城市化进程。而当中心区域发展到一定程度后，又通过一体化的交通运输实施反向的扩散作用，形成对周边地区的影响和拉动，促进周边地区相关配套产业的发展，从而推动整个湾区经济一体化发展。广州位于大湾区的中心，连接着珠江东西两岸的城市群，有着得天独厚的地理通达性，借助这个优势，广州正在进行的枢纽型网络城市建设将是对湾区交通一体化的重大推进。

2.“优外”战略：两个合作向度

“优外”战略分为两个模块，一是带动珠三角城市群一体化。广州有责任把自己的经济辐射力覆盖到湾内其他从属型城市，尤其是经济发展水平相对靠后的肇庆、清远、韶关等城市，分享经济增长成果，缩小地区贫富差距。广州要把区域一体化建立在合理的城市群分工基础之上，依托投资、产业配套、政府间合作实现劳动力、资金、信息、产权更频繁地在湾区城市间自由流动，同时，在交通基础设施和公共服务上也要实现无缝对接。只有具备带领湾区城市共同发展的能力，广州才能获得它们对核心城市地位的认可。带动其他城市发展不仅是广州的责任担当，同时也是广州谋求自身发展的内在需求。当今的城市经济已经从单个城市独立发展转变为多个相邻的城市组团发展的模式，大而全、小而全的单体城市生产系统已经让位于大小城市各专其职、相互配合、密切相连的城市群。广州要实现创新驱动模式，就要配置更多的人力、空间、资金、资源专注于科技创新活动，因而不可能保留所有的产业及生产自身需要的所有产品和服务，否则城市经济效率将大大降低，也不可能成为创新型城市。唯一的出路就是要与周边的城市形成有效的分工合作。

粤港澳大湾区概念的创新之处就在于倡导珠三角与港澳的一体化，因而广州与港澳深度融合是另一个重要的合作向度。在过去近40年里，广州能够保持快速增长无不得益于港澳的产业投资和贸易。广州吸收的FDI中超过七成来自香港，同时香港也是广州的第一大贸易伙伴。港澳在航运物流、商业服务、金融、教育、文化、出版、创意设计、旅游等服务业领域有着较强的优势，与之合作有利于广州的产业结构转型升级。与港澳的紧密合作关系在未来很长一段时间仍然是广州重要的增长来源之一。目前，广州已启动新一轮的城市总体规划（2021—2030），目标定位为全球城市。港澳是国际化的人才、资金、技术、商品流通的大平台，广州想要跻身顶级全球城市，借助港澳发力是必经之路。成为全球城市不仅要有基础设施硬环境，还要有良好的制度软环境，香港连续23年被评为世界最自由的经济体，其优良的营商环境和高效的公共服务体系为世人称道，这些方面非常值得广州借鉴和学习。广州与港澳深度融合不能仅仅停留在产业投资方面，以后要逐步扩展到社会、法治、行政、文化、教育等领域，广州要利用现有的政策优势，先行先试，探索出行之有效的合作机制，为内地与港澳开展合作提供可复制推广的案例。

注释：

①“建议将河套地区升级为国家级战略平台”，2017年9月1日，《深圳商报》，A03版：http：//szsb.sznews.com/PC/content/201709/01/c162629.html。

②“广佛同城再结新‘对子’共建广佛同城化合作示范区”，2015年10月10日，金羊网：http：//news.ycwb.com/2015-10/10/content_20746804.htm。

③“积极融入广深科技创新走廊 东莞向创新型一线城市挺进”，2017年10月13日，金羊网：http：//news.ycwb.com/2017-10/13/content_25586131.htm。

参考文献：

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[4]申明浩,杨永聪.国际湾区实践对粤港澳大湾区建设的启示[J].发展改革理论与实践,2017(7)9-13.

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[10]Scott,A.J.(2008).Production and Work in the American Metropolis：A Macroscopic Approach.The Annals of Regional Science,42(4)：787-805.