论房地产土地增值收益分配应坚持的原则

李济广

摘 要：中国房地产的土地增值收益，为被征地农民、被拆迁城镇居民、以房地产开发商为代表的用地单位、地方政府和住房投资者所获取，国家利益体现非常不充分。房地产土地增值收益分配应遵循马克思主义原理实行国家利益最大化原则，这符合分配归属的逻辑性、共同富裕的公正性、国民经济的效率性和安全性。维护公有制、抑制国有资产流失和社会两极分化，要求农村征地补偿以生活需要为原则，城镇拆迁补偿以居住需要为基点，政府土地使用权出让短期化，按税制征税，坚持土地使用权到期基本市场化续费。

关键词：房地产；征地拆迁；土地增值；收入分配；共同富裕

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）03-0032-06

多年来，在中国房地产市场上，大多数被征地郊区居民、被拆迁城镇居民、房地产开发商、地方政府和房产投资者都获取了较大利益，而国家利益体现不足。房地产土地增值收益分配是多年来影响我国收入分配关系和造成国有资产流失的突出问题。党的十八届三中全会指出：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”①正确认识和处理我国房地产收益的收入分配问题，必须以土地国有或公有制为立足点，科学确立处理各方利益关系的基本原则，以此界定各方当事主体的利益边界，进而采取相应的政策措施。

一、当前房地产土地增值收益分配对国家利益的侵蚀

土地在流转和使用过程中会不断地增值，房产增值主要是土地增值，建筑物和配套设施的建造成本上涨并不比一般物价上涨快，而且还要折旧贬值。中国建设用地土地增值收益的分配存在很多不合理之处，主要是国家利益被侵蚀。

1.部分农村居民征地拆迁所得总体偏多

农用地转为非农用地必使土地房产增值，而村民和已为城市的“城中村”的居民土地征用、房屋拆迁补偿所得在许多地区往往远大于增值后的财产价值和安置所需。

一是房产补偿数量多。不少城郊农民提早盖了两套甚至多套低档房屋，每一套房屋都会获得远高于其原有价值的补偿。二是房屋补偿超原值超面积。在实际工作中，为便于推进拆迁，货币补偿往往远超过原房产价值。房产置换不仅能以旧换新，而且能以平房换楼房，安置房超出原面积部分可以低价购买或无偿分配。三是耕地补偿标准高。《中华人民共和国土地管理法》规定，耕地补偿费为该耕地前3年平均年产值的6—10倍，每个需安置的农业人口的安置补助费为该耕地前3年平均年产值的4—6倍，每公顷补偿最高不超过年产值的15倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前3年平均年产值的30倍。这里的问题是，土地价格不应是产值的一定倍数，而应是地租的一定倍数或地租除以资本必要回报率，即地价V=下一期地租D1/（资本必要回报率K-地租增长率G）。地租按农村土地流转费计每亩几十元到几百元，郊区就算2000元，资本必要回报率按10%计算，增长率假设为8%，换算为地价只应为每亩10万元。四是安置补助费与耕地补偿费属重复设置。

2.城镇居民拆迁所得显著超值

按规定，城镇拆迁补偿不低于“类似房地产的市场价格”。类似房地产的市场价格已经包含了多年的土地增值，而在实际工作中，被拆迁户通常是以旧房换新房，以不到70年的土地使用权换取70年的土地使用权，补偿价远超过“类似房地产的市场价格”，甚至超过新建房地产价格。在二线城市，一套旧房所获补偿额，会远超过那些辛劳的普通一家人历年来的劳动报酬总额，而一些人在旧城改造中获得两套乃至多套房产。这些土地使用权获得超额高“补偿”既胜过劳动所得，也胜过大多数个体经营所得。

3.用地企业多方面获得土地利益，房地产开发盈利率高

一是民间资本和外资参与的非营利性——不一定不赢利——的教育医疗、文化体育、社会福利及基础设施等项目用地，国家重点扶持的项目用地，可用划拨方式取得土地使用权，国家土地利益无偿转移给了私人和外资。

二是部分地方政府为了招商引资发展经济，大幅压低地价甚至零地价出让土地。虽然有招拍挂制度，但招拍挂一定程度上是可以人为操纵的。事实上，一些招商引资项目都是一对一谈判，实际上不通过招拍挂方式。定价灵活的邀请招标和协议出让方式在一定范围是合法的，而扩大范围和在合规范围内压低地价也可以做得到。土地出租的租金水平也有很大的灵活性。

三是用地企业在土地利用中获得较多的土地增值收益。企业使用过去低价获得而现在市场价格已经很高的土地，会获得超额利润。土地增值分享的一个不合理现象是，住宅开发增值率最高，商业开发项目次之，工业用地增值率最低。据《胡润百富榜2017》，2016年中国第一名、第四名、第五名富豪都居于房地产行业，房地产行业人数占上榜富豪的14.6%，居各行业第二位，前50名房地产业富豪平均财富高达313亿元。②

4.政府所得很不充分

政府土地总收入要付出土地成本支出，包括征地拆迁补偿、土地开发及土地前期开发资金机会成本、保持被征地农民原有生活水平补贴、被征地农民社保补助、土地出让业务费、上缴新增建设用地土地有偿使用费等。在实践中，还有多种不规范行为导致国有土地利益流失。如农村非法出让集体土地用于非农建设；使用划拨土地出租、入股、投资、建房销售乃至转让但不补交土地出让金；房地產开发商超期动工而政府不按规定征收土地闲置费或无偿收回土地；用地单位改变约定的土地用途不按规定增缴土地出让金；对房地产开发企业土地增值税征收力度不够等。据朱道林（2017）研究，总体来看，在土地增值收益分配中，集体农民所获土地增值在10%左右，地方政府所获土地增值在20%左右，地产开发所获土地增值占70%—80%。③我国公众和学界普遍认为地方政府是房价上涨的强大推动力，为的是实现其利益最大化。④其实，地方政府对房价总水平的控制空间非常小。

5.住房投资者所得数额巨大，造成极大分配不公

由于未来几十年土地收益增长和物价增长速度难以确定，所以土地使用权的购买者只能根据未来几年的收益预测决定愿意付出的购买价格，政府也只能根据当前的行情出售土地使用权。由于土地使用权转让期限长，经济增长加物价增长使得未来的土地收益大幅增加，结果就是现期地价低估致使政府收益不足，而土地的长期使用者获益甚多。1990、2000、2010和2016年当年3年期存款执行利率分别只有10.08%、2.70%、3.85%、2.75%，而根据笔者计算，1990—2016年、2000—2016年和2010—2016年，全国商品住宅年平均销售价格上涨率分别为9.72%、8.83%和8.10%。⑤同时，投资者投资收益率比房价上涨速度快得多，因为大部分投资者利用信贷杠杆投资，而贷款利率比房价上涨率低得多。另外，购买自住房看起来房价上涨无意义但也有投资价值。拥有两套以上住房，更可以使社会经济地位很容易地跃上一两个台阶。住房投资者获利丰厚的一个重要原因是税收减免或未落实，房产税未征收，土地增值税对个人房产不征收，遗产税未开征，当然也没有房产闲置税。这将大量的土地收益让与了房产投资者。

二、房地产土地增值收益分配应遵循国家利益最大化原则

房地产土地增值收益分配应当遵循国家利益最大化原则，或土地增值收益归公，维护土地的国有性和公有性。

1.土地增值收益分配遵循国家利益最大化原则的逻辑性

土地增值分配的合理性首先取决于土地增值的归属是否与土地增值的原因相对应。根据经济学的一般原理，土地收入决定土地价格。土地的购买价格，就是土地未来提供的收入除以折現率——利率加风险溢价。由此可知，土地价格上升是土地收入增加的结果，而土地收入增加是社会经济发展的结果。马克思指出，“改良土地，增加土地产量，并使土地由单纯的物质变为土地资本”，“土地的价值现在就要增加”，“这就是随着经济发展的进程，土地所有者日益富裕，他们的地租不断上涨，他们土地的货币价值不断增大的秘密之一。这样，他们就把不费他们一点气力的社会发展的成果，装进他们的私人腰包”。⑥同时，“地租以及土地价值会随着土地产品市场的扩大，也就是随着非农业人口的增加，随着他们对食物和原料的需要和需求的增加而发展起来”⑦。而近代地价上升的基本原理是，“人口的增加，以及随之而来的住房需要的增大，而且固定资本的发展”，“一方面，土地为了再生产或采掘的目的而被利用，另一方面，空间是一切生产和一切人类活动的要素”，“对建筑地段的需求，会提高作为空间和地基的土地的价值”。⑧一般规律是“土地价格上涨是由于对地产的需求超过供给”⑨，而在不同的地块之间，“较好土地的级差地租从而土地价格可以增加”⑩。产权主体开发利用、政府规划和基础设施建设从属于社会经济发展及其生产与生活对房地产的需要这一历史条件。总之，土地增值是在生产发展条件下社会发展的成果，主要由土地所有权的需求超过供给直接引起。

从土地收入的价值来源看，“和资本主义生产方式相适应的地租，——它始终是超过利润的余额，即超过商品价值中本身也由剩余价值（剩余劳动）构成的那个部分的余额”B11，在租金里面，还可能有一部分“是平均利润中的扣除，或正常工资中的扣除”，“它们都形成土地所有者的收入”，“对于土地的价格也有决定的作用”。B12就是说，土地的经营收入的价值来源都是劳动，其中超额利润和平均利润的扣除价值来源是剩余劳动，正常工资的扣除来源是必要劳动。出售房地产所得资金，其价值的基础也无一不是劳动的耗费及其转移。

既然土地增值是社会发展的成果，是社会需求增加引起的，而土地经营收入是剩余劳动形成的，土地增值收入是房地产购买者转移过来的劳动创造的价值，土地又是一切生产和人类活动的重要要素，土地增值收益理应归社会占有，而社会的代表是国家。当然，中国非城郊农民收入低，纯农村土地增值归个人和集体也在情理之中。19世纪美国亨利·乔治土地归公思想影响广泛，孙中山也主张通过征税或赎买的办法把地价增值部分全部收归国有。台湾地区土地改革“照价课税，照价收买，涨价归公”，1992—2001年，直辖市与县（市）的土地税收收入占总税收收入的95.1%，并且抑制了土地的集中。B13

农民集体的土地增值分配遵循国家利益最大化原则并不违反法律和产权规则。在计划经济体制下，农村土地在法律上属于集体所有，但在经济产权上是国家所有，集体使用，土地收入即剩余归国家。宪法规定可以对城乡土地征购、征用或收归国有，而征购是把集体土地强制性变为法律上的国有土地，征用权是把集体土地作为国有土地来使用的权利。市场经济体制下，国家仍然对农村土地具有征收或征用权，并拥有规定土地使用者、使用时间和使用方向的权利，规定土地必须承包给农民，商品粮食基地必须种植粮食；国家决定土地非农化的可否，决定土地农转非的规模与补偿金额。另一方面，农民的承包权从30年不变到长久不变，农民家庭有权决定土地的具体使用、流转、抵押，获得全部收益，并且能继承，使承包土地成为农民的现实家庭财产。集体仍然只是土地的名义所有者。经济学普遍认为，长久的使用权、转让权和收益权比法律上的所有权更重要；所有权实现于财产的最大利益，经济所有权由产权的权利束所实施。总之，目前农村土地所有制属于国家掌握使用控制权和最终处置权的农民个人所有占主导的所有制。

在社会主义社会，个人所有占主导的所有制不应人为强化而应在可能的情况下向社会所有制演化，以带来更大的公平与宏观效率。国有土地增值收益分配更应坚持涨价归公和地租归公的原则。卖给企业和个人土地使用权就是允许企业和个人使用土地，而通过投资房地产获土地增值之利是把国有土地增加值转为己有，等于通过价值分割使国有土地部分地私有化。至于企业经营中的土地资本，让其实现平均利润也就可以了。

2.土地增值收益分配遵循国家利益最大化原则的公正性

一般来说，随着住房价格超过机会成本较大幅度上涨，无房户包括下一代无房户必须增加房租支出，或需要付出更多的财产来购买住房。这类家庭多支付的租金或购房资金大部分转化成了住房投资者的投资收益，而拥有投资性住房的家庭多为中高收入者，无房户的大部分是低收入者。住房价格的上扬致使财产从低收入者转移至高收入者，拉大贫富差距，并传至下一代。同时，支持购房投资的住房信贷政策加剧了住房方面的贫富分化。住房信贷给富裕家庭提供融资杠杆便利，导致低收入买不起房的储蓄者支援那些投资房产的富裕和较富裕家庭。

当代世界房产方面的财产分化成为社会分化的首要因素。Flippen（2004）的实证研究结果显示，英国家庭住房财产的基尼系数在1985年和1991年皆达0.58，家庭住房净财产基尼系数1985年达0.67，1991年达0.65。B14经济日报社中国经济趋势研究院编制的《中国家庭财富调查报告（2017）》显示，2016年中国城镇居民房产净值的增长占家庭人均财富增长额的75.62%，而城镇家庭房产净值占人均财富近69%。房产增值对收入差距扩大贡献突出。崔光灿（2013）研究发现，我国城镇居民住房财产差距不断加大，其基尼系数已高达0.78，投资性房产对住房财产不平等的贡献度已高达80.75%，投资性房产分布的不平等程度远高于美国。B15

社会主义或新时代中国特色社会主义分配的导向是共同富裕，土地增值收益扩大社会级距的状况需要扭转，而这要求土地增值主要为社会所占有。

3.土地增值收益分配遵循国家利益最大化原则的效率性与安全性

土地是生活与经济活动的基本条件，具有特殊的重要性，自古以来就受到各国政府的高度重视。对土地或自然资源而言，国家所有权越大，社会整体的宏观效率越有保障。国家掌握充分的土地所有权，便于对国土资源统筹规划并加以落实，便于将归集的土地增值收益配置于弱势而重要的领域，便于维护国家经济安全。

无论发达国家还是发展中国家，土地私有制使城市建设和国家基础设施建设十分困难，有些土地主甚至无论价格高低都不愿意把土地房产卖出去，而极少数人坚持不卖地，整个大项目就会被搁浅；一些土地主在面临建设土地需求时成为垄断者，漫天要價，使城市改造和铁路公路等的建设成本极大提高。正如马克思所说：“土地价格这个和生产本身无关的要素，在这里可以提高到使生产不能进行的程度（东巴尔）。”B16土地经济所有权为私人所有，国家也难以通过“土地财政”筹集大量的建设资金。如果增加国家所得，土地收益统一使用，必然有利于实现建设资金的计划调节，提高资金的宏观使用效率。国家可以将土地增值收益用于落后农村的农业开发和基础设施建设、生态保护、城市改造、廉租住房、公有制经济建设等急需支出。建设资金的计划分配也包括重点建设的暗补贴，例如经济开发区和工业园区的土地优惠做法，虽有过分之处，但也可降低投资成本，有利于产业聚集。柯缇祖（2011）认为，土地公有制是中国出现发展奇迹的最大原因之一；中国依靠土地公有制低成本高效率地满足了工业化、城市化的土地需求，保障了现代化的快速推进；我国凭借土地公有制形成的新型投融资渠道，使城市建设资金问题迎刃而解，失地农民生活也得到保障。B17

中国是个人口大国，面临的国际政治、军事形势十分复杂，粮食问题必须自己解决。如果任由市场和私人所有者配置土地资源，收益很低的农田很可能被大量挪作他用，危害国家粮食安全。只有国家掌握强有力的土地调控权力，才能确保充裕的农产品生产能力，从而维护我国的粮食安全。

三、房地产土地增值收益分配坚持国家利益最大化的措施

1.农村征地补偿以生活需要为标准，逐步推行农村土地国有化

马克思恩格斯认为无产阶级掌握国家政权后，土地应归国家所有或共同占有，但可以租给或交给合作社经营。一些媒体和学者抨击征地制度，认为政府是行政主体，不应当从事土地使用权出让的市场交易行为。这种观点是公有产权观念缺乏的表现。根据前述理论，理想的农村土地制度是国家所有、农民无偿使用、土地增值收益基本归国家，对高收入农民收取地租用于农村扶贫。

在各项政策基本不变的前提下，应随着农村土地和农民的城镇化进程，相应调整农村土地所有制结构。恰如李太淼研究员所说，要推进土地集体所有制向土地国有制的动态结构调整，我国不可能长期在城市建成区中保留土地集体所有制，如在条件具备的地区，可通过征地把部分不再从事农业生产经营的城中村、城郊村集体土地转制为国家所有，在城市规划区内的个别农村可变土地集体所有制为国家所有制，并赋予当地农民部分土地经营开发权。B28

如果是在农村征地，按市场价补偿是比较合理的。但城市郊区的土地具有垄断性，其价格上涨是城市发展的结果，坚持国有产权利益最大化才是合理的。对耕地，科学的补偿标准就是地租收益折现加城市社会保障体系和户籍，或者再略高一点；只有主要以农业为生的劳动力才需要按农业收入比重给予安置补偿费。对住房，只能作价能以旧换新，第二套及以上住房不能予以市场化补偿，经过批准修建的第二套以上住房只应补偿成本。

2.城镇拆迁补偿以居住需要为基点

对建设用地使用权提前收回的，《物权法》规定退还出让金，《城市房地产管理法》规定，根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予补偿。根据实际年限补偿也就是根据建设用地使用权的剩余年期补偿。对被征收房屋，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，补偿不得低于类似房地产的市场价格。类似房地产的市场价格也就是以被拆迁房屋的结构和折旧程度划档的价格或重置成新价。但在实践中，为便于推进，并不退还土地使用金，而是对旧房已经使用多年的土地补偿新房使用权从头算起，不是按“类似房地产”的市场价格和折旧程度，而是参照新建商品房的价格以旧换新。

对此，如果按规定以被拆迁房屋的结构和折旧程度或重置成新价补偿不易操作，那么，补偿最多也不能超过新房市场价；如果原地旧房改造，只能由原户主承担改造费用，被拆迁人按规定获得补偿后无力解决住房的，由廉租房安置；如果实行房屋产权调换，则新房土地使用权期限应减去旧房土地使用权期限；基于住房的居住定位，一对夫妻只能享受一套以旧换新待遇，一定面积以上或二套以上旧房只能按实有价值评估价来补偿。

3.政府土地使用权出让应试行短期化、坚持市场化

目前政府土地收入集中于土地出让过程，因此地方政府有更大的动力圈地创收，这可能造成过量卖地，建造很多空房子。同时，国有土地使用权出让一次性出售使用权几十年，不能保证土地收入的可持续性，一旦快速城镇化的进程完结，人口增长停滞，未来地方财政将会面临困难。同样重要的是，土地出让金一次性缴纳看起来很高，但随着社会经济发展、收入提高和物价膨胀以及住房需求的扩大，土地使用费或租金将大幅上涨，地价大幅上涨使得原先的售价显得很低，这也是住房投资获利的奥秘所在。长期租约是土地所有者权益损失的根本原因，而国家一次性出售长期土地使用权极大减少了土地增值收益。