PPP项目招投标阶段的风险识别与控制分析

傅荣

【摘要】PPP模式作为目前重要的公私合作模式，广泛应用于世界各国基础建设领域。这一模式，通过政府运作和信用保证，吸引和借助社会财物资源，完成利国利民的公共基础建设。刺激和促进资本市场的发展，同时缓解政府财政压力，并且有效实现和提高国家对社会和民众的公共服务。

【关键词】PPP项目 风险识别 风险控制 资本

所谓PPP模式，即Public—Private—Partnership，是政府机构与社会组织之间的一种合作模式，双方通过合作协议，完成和提供某种公共产品和服务。PPP模式的焦点是政府参与性，政府主动将某些政府职责通过该模式转移到社会或市场主体，合作共赢，既大大减轻政府财政和管理压力，同时减小社会或市场主体的投资风险。

一、PPP项目的风险

PPP项目因为参与主体和服务对象的特殊性，使其具有不同于普通商业合作的风险形式。综合分析一些PPP项目案例，总结分析五大风险类别：

（一）政治风险

PPP项目牵涉到政府政策法律法规，其基础是政府部门发起和主导。但因为公共项目处在社会监督之下，牵动群众利益和社会关注，在实施过程中，有可能因为群众反映而导致项目进展发生变故，如影响群众工作生活、项目遭到群众反对和阻挠等，都会给合同履行造成严重影响。另外，公共项目一般施工周期较长，在施工期间，存在政策调整变化，也会造成项目暂停甚至取消的风险。

（二）法律风险

目前我国PPP项目领域的法律法规尚未健全，无法保障PPP项目双方权益，以及解决纠纷。在项目进行过程中，存在相关法律法规修订的可能，导致项目的合法性和合同效用存在不确定的风险，从而影响和制约PPP模式的推广和发展。另一方面，项目的管理部门众多，项目的立项、论证、决策、招标，流程周期较长，尤其在政府领导班子换届后，甚至有推翻取消风险。项目审批后，原先的市场形势很可能也发生了变化，甚至需要重新核算考量。

（三）施工经营风险

PPP项目施工涉及群众利益，在施工过程中难免与地方政府和群众接触，群众关系处理不到位，可能导致项目无法顺利完工。再者，市场变化也影响着施工建设成本投入，存在资本投入风险性。再次，施工完成交付后，有些项目的运营，不一定达到预设目标或预期收益，如水电站发电量未达预期，物业盈利收益未达预期等。

（四）金融资本风险

PPP项目实际是政府用以后的钱办现在的事，这本身就存在未知风险。首先，政府的财政收入和预算，直接影响项目的款项结算和收益回报，政府部门的财政风险也是未知的，如赤字增长、债务危机等。其次，PPP项目的融资资本风险，资本来源渠道复杂，可能存在的风险如融资渠道断供、资本中途撤出、投资预算增长等，项目资金链条断裂的案例不时发生，风险一旦成为事实，两败俱伤，也必将破坏政府信誉，严重危害公共利益。

（五）客观不可抗风险

PPP项目也是商业合约的一部分，只是因为主体的特殊性而特殊，但大环境仍然要符合全球性市场选择。外汇和利率风险，外汇市场是变化的，项目收益也是非确定的，第三国项目尤其受此影响较重。原材料市场也是波动的，不确定因素可能引发原材料短缺或价格高涨。气候环境也影响项目的施工建设，严寒酷热、干旱洪涝、冲突战乱、地震等，都是不可抗因素。

PPP项目的风险，随着PPP模式的发展与完善，风险识别和分析，也逐渐科学合理化，能够在项目论证及招投标阶段，充分的认识到风险的可能性。认识到风险就为预防和控制提供了方法策略。

二、PPP项目风险控制

（一）建立和强化政府信用

社会资本乐于参与PPP项目，很大程度上源于对于政府信誉的认可。建立和强化政府信誉，树立契约精神，在制度上确定项目政策的延续性，避免组织结构和人员变动对项目造成的消极影响。明确部门职能，落实责任制，将项目进程纳入部门考核指标中。及时将项目动态公之于众，接受人民群众的监督。

（二）法律法规方面的完善和支持

商业合同是受法律保护的，是双方权益的最终保障，PPP项目也是如此。在法律法规中明确相关的条文说明，公平的确立和保障双方权益。在法律法规中，侧重保护PPP项目的权益，有利于增强PPP项目施工方信心，提高社会资本和资源参与PPP项目的积极性。在政策上要注意保护和扶持项目需要，保障项目的顺利推进和完成，比如在管理和税收方面的优惠便利等。政府提供必要的财政补贴和资本支持，确保项目高质高效完成。

（三）建立PPP項目风险控制机构

大量公共基础项目的展开，错综复杂的风险控制，需要专门和专业的风控部门。风控机构首先为项目论证提供充分的基础资料，社会舆情，投资收益，市场动态等；其次，通过大数据和科学推演核验，核定项目的投资收益情况，评估项目的投资合理性和可行性；再次，在招投标阶段，会同财政、工商、证监机构，对参与投标单位进行资本和信用审核，及时发现问题单位，限制甚至取消投标资格。

（四）落实和优化风险分担机制

项目风险是必定存在的，政府与企业都想规避风险，或者将风险可能的损失推给对方。风险分担机制，能够达成双方的意愿，双方各担其责。政府要为其制定的政策和法规承担政治风险，企业要为质量和运营承担建设和经营风险，其他客观因素造成的风险，也应依据具体情况，明确风险分担程度。但要特别注意，PPP项目风险的最终承担者是政府，反过来，最大受益者也是政府，所以政府作为权益最大一方，应当主动监控项目实施，并采取积极措施保障项目的完成。

三、结语

随着城镇化建设的展开，PPP模式也成为基础建设的主要合作模式之一。越是在这样热闹喧嚣的环境下，越应当科学严谨的对待每一个PPP项目，在招投标阶段是杜绝、预防和避免项目风险的最佳环节。敏锐清晰的识别风险，进而明确相应的应对策略，为群众负责，惠及后代子孙。

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