新型城镇化下新城建设与城市化的互动机理——以韶关市芙蓉新城为例

许树辉

（韶关学院 旅游与地理学院，广东 韶关512005）

21世纪以来，我国城市化呈现迅速发展态势。目前中国城镇人口达7.5亿，城镇化率已超过50%。与此同时，新城规划与开发建设在各大中城市相继出现，据国家发改委城市和小城镇改革发展中心对全国12个省（市、区）的调查，发现：超过90%的地级市提出要建设新城或新区；在广东省，围绕粤东西北12个地级市层面的新区发展总体规划已获省政府通过，各市新城开发正紧锣密鼓地进行当中。的确，快速城市化、新城开发建设给城市经济发展带来了重大机遇和有利条件，但城市化、新城开发建设过程中所出现的资源浪费、环境污染、城市资源承载力不足、睡城、卧城、空城等问题，正日渐成为影响城市可持续发展的重要瓶颈。这一系列问题，不仅关乎到新城开发建设、城市化自身可持续性，而且还关系到新城开发建设、老城区（中心城区）与城市化之间的良性互动、共赢发展。在已有文献中，关于城市化概念、内涵、模式、城市化与工业化，以及新城开发建设类型、模式、问题、新城开发与老城之间的关系等领域，已有诸多理论成果，但新城开发建设在城市化中的作用、新城开发建设对城市化的影响、新城开发建设与城市化的互动关系，研究尚不够深入。尤其是国家“新型城镇化”发展战略提出后，如何重新认识和定位新城，如何合理利用新城建设来提升城市新型城镇化的质量、推动城市扩容提质和经济、社会、生态全面协调可持续发展，已成为新型城镇化下城乡规划建设必须认真思考和合理解决的现实问题。基于此，本文试图通过构建新型城镇化背景下新城建设与城市化之间的互动框架，以韶关芙蓉新城建设为研究对象，探讨芙蓉新城开发建设对韶关新型城市化的影响，以期服务于韶关城市建设，也为省内其他地级市新区开发建设提供实践借鉴。

一、新城建设与新型城市化的互动机理

城市化是农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域、农业活动转化为非农业活动的过程［1］。人口城市化、土地城市化和居民市民化，通常被用来作为衡量城市化水平的三个重要维度。在城市化的动力机制上，经济发展被认为是城市化的内生决定性力量，其中，农业、工业化和第三产业的发展，分别被视为城市化的原生动力、直接动力和后续动力。显然，传统城市化理论过度关注经济发展对城市化的推动作用，忽略了社会、环境因素对城市化的影响。在“新型城镇化”发展理念下，社会、环境因素被纳入城市化分析框架，城市化发展质量，城市发展与经济、社会、环境的协调发展、可持续发展受到了高度关注［2］。新型城市化，要求把生态文明理念和原则全面融入城市化全过程，走城乡统筹、协调发展、以人为本和可持续发展等理念于一体，走集约、智能、绿色、低碳的新型城市化道路。与传统城市化理论相比，新型城市化不仅要求推动土地城市化、人口城市化，更强调产业化与城市化之间的同步协调，突出生态文明建设，实现城市经济、社会、环境的协调发展。

新城建设，最早可追溯到霍华德的 “田园城市”，为抽象的具有城市与乡村优点的理想城市，可容纳的人口规模极其有限。现代意义的新城建设，是伴随人口、城市高速增长，为缓解城市人口、资源、环境压力，突破城市生态环境恶化、交通拥堵等诸多城市问题，拓展城市发展空间而出现的。新城规划、开发与建设，被认为是城市发展空间拓展、城市格局优化、城市综合功能完善的良药，是有效解决城市内部土地紧缺、优化城市空间、促进城乡协调发展的重要载体，是缓解中心城区压力、带动城市乃至区域经济发展的新增长极。当新区在一定地域内承担起城市主要职能，并与整个城市发生较为频繁与密集的联系时，其就成为城市的新核心［3］。随着城市产业升级和功能多极化发展，通过主导功能外迁推动新城的建设，一批功能性新城开始向城市副中心转变。新城通过明确功能定位、职能分工协作、职住平衡，可以实现与中心城市共赢。由此看来，新城建设是以维持城市持续增长为目的的，其以人为本的可持续发展倾向十分明显。

在新型城镇化背景下，新型城市化与新城建设，有着共同的使命和责任。土地集约利用、人口适度集中、产城相对融合、人居环境适宜等发展目标的共同追求，为新型城市化和新城建设的互动耦合提供了联系的纽带，无论是在单一目标、还是整体目标上的实现，均离不开城市化与新城建设的共同推进、互为因果。在新型城市化的作用机制中，城市化通过将传统意义上的“三化”（土地城市化、人口城市化和居民市民化）尺度演变为新发展理念下的“五化”（土地城市化、人口城市化、居民市民化、产城同步化、生态文明化）尺度，并通过“五化”指标之间的相互协调、协同，作用到城市建设，也包括新城规划、开发与建设方方面面；新城建设则按照土地适度集约、人口适度集中、产城适度融合、人居环境适宜等“四适”原则，通过土地征收、房地产开发、居民安置、人口迁移、设施（交通等基础设施和公共服务设施）配套、产业合理布局（主导产业嵌入、新兴产业培育和配套产业发展）、新城与老城职能功能分工，以及生态规划建设等措施，在促成新城自身开发建设，化解老城困境的同时，促成新老城之间在土地集约、人口集中、产城融合、环境改善等指标上的平衡，进而通过“五化”，推动城市走向新型城市化，见图1。

图1 新城建设与新型城市化的互动机理

二、芙蓉新城对韶关新型城市化的影响

（一）芙蓉新城规划建设概况

芙蓉新城位于韶关市区西南部，距离老城中心区约10 km，行政隶属于武江区西联片区，2004年开始规划建设，2005年，该片区被命名为 “芙蓉新城”。芙蓉新城规划用地东、北以芙蓉山为界，南以北江为界，西以武广高铁为界，整体区范围包括武江区西联镇全部区域和武江区西河镇、龙归镇，浈江区乐园镇、新韶镇、十里亭镇、犁市镇，曲江区马坝镇、白土镇、大塘镇以及乳源县桂头镇的部分区域，协调区范围包括整体区涉及各镇和武江区重阳镇、浈江区花坪镇区域，规划总用地16.09km2，其中，城市建设用地13.66km2，占总用地面积的84.9%；规划人口23.5万人。芙蓉新城规划建设之初，辖区内土地利用类型以耕地、林地、园地和水域为主，无城市建设用地。随着《韶关市城市总体规划》、《韶关市芙蓉新城发展战略规划》等系列规划的出台与落地，芙蓉新城进入快速开发建设阶段。目前，城市建设用地增加至5.42km2，土地城市化率为33.7%；现有人口1.2万人，其中城镇人口0.5万人，人口城镇化率39.6%。

（二）芙蓉新城建设对韶关新型城市化的促进作用

芙蓉新城的规划建设，对于缓解韶关中心城市交通拥堵、发展空间不足，为韶关产业转型升级、推动中心城区扩容提质、城市生态发展，实现“绿色发展”、“创新发展”提供了必要的基础和条件，其对韶关城市发展的影响不可小看。

1.芙蓉新城建设，推动了韶关土地城市化进程。2004年，经国务院批准，韶关市进行部分行政区划调整，曲江撤县设区，北江区一分为二。调整后的韶关市，拥有国土总面积1.84万km2，管辖浈江区、武江区、曲江区、仁化县、始兴县、翁源县、新丰县、乳源瑶族自治县、乐昌市、南雄市，共三区七县（市）。从韶关市区面积和建成区面积变化上看，行政区划调整后的韶关市区面积扩展至2 856km2，其中建成区面积56km2。随着芙蓉新城规划的建设，韶关市区和建成区面积在2004年的基础上又有了较大幅度的增加，至2014年底，韶关市区面积已增加至3 468km2，其中建成区面积为 96.37km2，市区和建成区面积十年来分别增加了612km2、40.37km2，增幅分别为21.4%、72.1%，见图2。

图2 韶关市区建成区面积年际变化趋势

从建设用地面积变化上看，2005年，韶关市共有建设用地面积691.26km2，至2015年，全市建设用地面积增加到858.30km2，十年净增167.04km2；芙蓉新城所在地的武江区，2005年建设用地面积33.36km2，2015 年建设用地面积增至 58.70km2，十年净增25.34km2。从土地城市化率变化上看，无论是韶关市，还是武江区，土地城市化率均有较大幅度的提高，2015年韶关市、武江区土地城市化率分别为4.66%、8.66%，与2005年相比，分别增加了0.89和3.74个百分点，两者增幅分别为23.6%和76.0%。芙蓉新城给武江区土地城市化带来的提速效应十分明显。

2.芙蓉新城建设，加速了韶关人口城市化进程。首先，芙蓉新城的规划建设，给新城所在地的武江区人口城市化带来了动力，加速了该区人口城市化进程。在芙蓉新城尚处于规划建设之初的2004年，武江区年末总人口23.26万人，其中城镇人口15.9万人，城市化率为68.4%，至2015年底，该区年末总人口26.89万人，其中城镇人口19.6万人，城市化率增加到73.0%，城市化率增加了4.6个百分点，增幅达6.8%。其次，芙蓉新城的规划建设，也带动了韶关市区、曲江、乳源等周边地区的发展，直接拉动了韶关市区、周边县的人口城市化进程。浈江、曲江和武江三区对韶关市区人口城市化的贡献率，见表1。

表1 三区对韶关市区人口城市化的贡献率比较

武江区对韶关市区人口城市化的贡献率明显小于浈江区和曲江区，但从2004-2009年、2010-2015年两个时段贡献率的对比上看，武江区对韶关市区人口城市化的贡献率在大大增加，其增幅为2.9%，这与芙蓉新城建设有着极大的关系。

此外，芙蓉新城的开发建设，也给曲江和乳源等周边地区人口城市化带来了契机。2015年，曲江区、乳源县城镇人口分别为16.69万人和7.11万人，人口城市化率分别为73.0%和32.8%；与2004年相比，两地人口城市化率分别增加了6.2和13.4个百分点，增幅分别为13.0%和69.1%。2004-2015年度武江区与韶关其他各地人口城市化率的SPSS相关分析结果，见表2。

表2 武江区与韶关其他县（市、区）城市化率的相关性分析

武江区人口城市化率与始兴、仁化、乳源、新丰、南雄、曲江等县（市、区）人口城市化率的年际变化存在较强的正相关关系，这说明，芙蓉新城的建设，也间接地给韶关大部分县（市）的人口城市化进程带来了积极影响。

3.芙蓉新城建设，强化了韶关城市对周边区域的辐射带动作用，推动着韶关城市组团式发展。芙蓉新城，位于韶关西南部，涉及到武江、浈江和曲江3区共11镇，以及乳源县桂头镇的部分区域。芙蓉新城建设，势必加快了韶关城区与西南部城镇之间的交通对接，为韶关西南部区域就地城镇化、本地就业、改善居住环境，以及快速融入韶关城市寻求发展提供了机遇。同时，芙蓉新城，强化了韶关城市对外围产业和城市功能组团，尤其是西南部功能组团的辐射带动作用。

韶关城区单中心空间结构特征明显，城市用地以“小岛”为中心，沿河谷地带分布。由于芙蓉山、莲花山和回龙山以及黄岗山的自然阻隔，韶关城区对周边区域的辐射十分有限。20世纪80年代以来，城市用地开始向南、向西和向东拓展。北面，沿着武江河谷辐射至十里亭；西侧，沿芙蓉山北麓辐射至沐溪；东面，沿莲花山麓延伸至韶关学院；南部，沿北江河谷延伸至韶关冶炼厂。至21世纪初，韶关主城区已涵盖了小岛、东河和西河三大片区。尽管城市用地有了较大比例的增加，但城市功能与人口过度集聚“小岛”，城区交通拥堵、发展空间不足等问题已呈明显趋势。芙蓉新城的规划建设，突破了韶关西部芙蓉山的自然屏障，对于缓和韶关城市交通拥堵、完善城市功能、新增产业配置和基础设施、公共服务设施配套，甚至是城市绿化、美化与生态环境建设，提供了必要的发展空间。芙蓉新城的建设，强化了韶关城市对西南部龙归、白土、曲江等产业和城市组团，以及周边区域的辐射带动作用，带动韶关城市向西发展。随着芙蓉新城作为韶关市新的行政、商务、旅游服务、文化体育和现代商业中心地位的确立，韶关城市单中心结构也由此改变，老城中心（小岛片区）和新城中心（芙蓉新城）两个市级中心、曲江副中心和西河综合服务中心、火车站周边区域、东环线片区等部分区级中心，共同构建起韶关多中心组团式空间结构的骨架。

4.芙蓉新城建设，促成了曲江、西联与韶关中心城区的融合发展，提升了韶关城市的区域地位和生态魅力。芙蓉新城建设将原本城市建设和经济发展相对落后的曲江、西联纳入韶关市区版图，在推动两地基础设施、公共服务设施提升的同时，必然会促成其与韶关中心城区基础设施、公共服务设施的对接、融合，甚至是一体化。芙蓉新城、曲江区交通建设，以及其与老城中心交通的对接、贯通、一体化，既将促使韶关城市交通一体化网络出现的同时，也会提升韶关交通在区域交通中的地位。可以想像，随着韶关“八高四铁二航”规划的落地建设，南融珠三角，北联湘赣，东承海西，西拓西南的区域交通枢纽地位将进一步凸显，这势必会加快韶关现代商贸、物流、旅游服务、装备制造业等产业的快速发展，以更少的时间成本、更短的空间距离和更优的区位优势融入珠三角地区生产网络，提升韶关产业的区域地位和影响力。此外，芙蓉新城建设，还充分考虑并全面统筹韶关中心城区与南岭国家重点生态功能区的发展需要，按照绿楔入城、城在山水中、山水在城中的自然和谐发展理念，着力构建“山环水聚、三江六岸”的山水生态格局，不仅丰富了韶关市区生态功能，增加了生态绿地、交通基础设施以及公共服务设施空间比重，同时，也为中心城区城市提质与生态改造，提供了必要空间。“十三五”伊始，韶关即提出了“城市扩容提质”的三年行动计划，芙蓉新城与韶关老城区、曲江副中心一道，正实施系列城市景观提升工程，这一系列举动势必会进一步推进韶关社会经济和城市建设，为城市居民着力打造一个宜居、宜游、生态、休闲的山水园林城市。

（三）芙蓉新城自身建设及其对韶关城市化发展的潜在不利因素或影响

城市化过程，是人口、土地、生产要素由农村向城市集中的过程，是要素资源由外围腹地向中心集聚的过程。在开放条件下，作为广东欠发达地区的粤北山区城市，韶关在吸引外围腹地要素向城市集中的过程中，自己也作为珠三角地区的外围腹地，面临着被珠三角地区吸附的巨大压力。作为粤北山区城市新的增长极核，芙蓉新城自身发展及其在推动韶关新型城市化发展的过程中，存在着一些不利因素或一些潜在的不利影响，值得思考。

1.韶关人口增长缓慢和人口净迁出趋势，在一定程度上阻碍了芙蓉新城建设和城市化进程。在人口学者看来，区域人口的增长主要来源于两种途径：一是由区域内部出生率与死亡率之差，即人口的自然增长；二是由区域人口迁入与迁出的差额，即人口的机械增长。自2004年以来，韶关市人口总数基本上呈现出缓慢增长态势，12年净增13.23万人，增幅4.17%；城镇人口净增22.8万人，增幅18.06%。从人口迁移角度看，2004-2015年期间，韶关市除个别年份有人口净迁入外，其余年份均呈现出人口净迁出且迁出人口数逐步增多的特点。2015年人口净迁出总数达2.56万人之多，见图3。

图3 2004-2015年韶关市人口净迁移年际变化

韶关人口净迁出的这一态势，在一定程度上使得原本迁入芙蓉新城、推进城市化的人口，尤其是优质人口被抽离韶关，这不仅影响了芙蓉新城建设、融城发展的速度，甚至还影响到韶关城市化的进程和质量。

2.芙蓉新城建设存在着土地城市化率增速超前于人口城市化率，城市化结构失衡现象。从韶关市、武江区2005年、2015年两个年份土地城市化率、人口城市化率的增速上看，韶关市土地城市化率增速为23.61%，而同期的人口城市化率增速为14.05%，两者相差9.56个百分点；武江区，土地城市化率与人口城市化率增速失衡的现象更为严重，与2005年相比，武江区土地城市化率增速为76.02%，而同期的人口城市化率增速仅为6.74%，两者相差69.28个百分点。这反映出芙蓉新城建设用地扩容增速明显快于人口城市化增长速度，存在着对人口居住、就业等吸引力不够，城市化结构严重失衡的问题。

3.芙蓉新城自身建设与老城区融合不够，在一定程度上阻碍了韶关新型城市化的整体进程。规划中，芙蓉新城被定位为建设成服务区域的高端商务、商业、信息、会展中心、客运交通枢纽和旅游度假服务中心，包含行政、文化、体育、商业等综合功能的市级公共中心，安排23.5万居住人口。从芙蓉新城自身及与小岛片区、浈江区和曲江区的融合角度上看，目前依然存在着许多问题，主要表现在：一方面，芙蓉新城内部产城融合不够、存在职住分离现象。虽然在政府推动下，部分行政办公机构已迁入芙蓉新城，太阳城、保利大都会、恒大城等商住楼盘也已兴建完工，但目前入住者甚少，在芙蓉新城工作且入住三大楼盘者更是寥寥无几；芙蓉新城与周边沐溪-阳山产业园区、甘棠产业园区也未真正融合，基于老城与新城之间的通勤流十分严重，就地城市化特征不明显。另一方面，由于受芙蓉山、北江、回龙山等自然山水的阻隔，芙蓉新城与老城区、曲江区之间的快速联系通道少，与老城区、曲江区之间在基础设施、公共服务设施尚未有机衔接、统筹安排，基础设施一体化和公共服务均等化尚未到位。芙蓉新城开发建设与市区、周边区域竞争资源的现象还时有发生。据统计，自芙蓉新城规划建设以来，浈江区城市化率已呈现出大幅度下降趋势，与2004年相比，2015年该区镇人口净减2.72万人，城市化率下降了3.88个百分点。由武江区城市化率与浈江区城市化率之间的相关系数为-0.911，在给定的0.01显著性水平上呈现出极高的负相关性，可以推测：芙蓉新城建设，在一定程度上促使韶关市区内部人口迁往新城，可能导致了诸如“新城兴，旧城衰”的城市建设通病，影响到韶关城市化的整体推进。

三、结论与建议

新型城市化，要求把生态文明理念和原则全面融入城市化全过程，走城乡统筹、协调发展、以人为本和可持续发展等理念于一体的集约、智能、绿色、低碳的新型城市化道路。新型城市化要求将土地城市化、人口城市化、居民市民化、产城同步化、生态文明化“五化”协同理念作用到新城开发建设上，而新城建设则要求在按照土地适度集约、人口适度集中、产城适度融合、人居环境适宜等“四适”原则化解老城困境的同时，推动城市走向新型城市化。芙蓉新城的开发建设，推动了韶关土地城市化、人口城市化的进程，优化了韶关城市空间结构，提升了韶关区域地位和生态魅力。但同时，韶关人口增长缓慢和人口的净迁出态势也制约了芙蓉新城的开发建设速度和韶关新型城市化的质量，包括芙蓉新城在内的韶关土地城市化增速快于人口城市化增速、产城融合不够等问题，在一定程度上也反映出韶关城市化进程的效率和效果尚有极大的提升空间。

针对芙蓉新城建设和韶关新型城市化进程中的潜在不利因素和影响，本文给出以下建议：第一，充分利用国家人口政策，出台激励婚龄妇女和家庭响应国家人口政策的相关号召，提升韶关人口自身的自然增长率；与此同时，通过降低人口迁入门槛，对于高端人才、急需人才给予更优惠、丰厚的引进政策等措施，促成韶关人口由净迁出向净迁入的转变。第二，出台芙蓉新城创业、就业、入居、生活等相关激励措施，如给予在芙蓉新城周边产业园区工作的公司员工、新城行政服务中心上班的公务员在太阳城、恒大城或保利大都会购房置业的特殊优惠政策，促成职住融合；给予下胡、赤水等原农村居民就地就业、农转非的优惠政策，推动芙蓉新城职住平衡、实现就地城市化。第三，进一步加快打通与韶关中心小岛片区、浈江区、曲江区的快速交通通道，合理安排学校、医院、银行、商业等公共服务设施，确保基础设施和公共服务设施的同城化、一体化，促成韶关老城区、芙蓉新城两个一级中心与曲江区副中心的有机衔接与融合发展，提升韶关城市化的整体质量。

参考文献:

［1］赵荣，王恩涌，张小林，等.人文地理学［M］.北京:高等教育出版社,2006：203.

［2］Mostafa S Rasoolimanesh,Nurwati Badarulzaman,Mastura Jaafar.City Development Strategies(CDS)and sustainable urbanization in developing world［J］.Procedia-Social and Behavioral Sciences,2012(36):623-631.

［3］宁越敏,杨传开.中国推进新型城镇化的前景与发展战略思考［M］//宁越敏.中国城市研究:第六辑.北京:商务印书馆,2013:14-26.