改革与发展中的乡村社区公共服务筹资制度：国有农场案例研究*

朱 玲

一、引言

本文提到的乡村社区，指的是从行政地域角度界定的乡镇和村庄，以及社会管理职能与之大致相当的农场和其分场。a依据行政等级制度，农场为“县团级”单位，但在当前的农场社会职能改革中，从农场及其分场“剥离”的公共服务和社会管理机构与乡镇及村庄管理机构的职能大致相当。这里论及的公共服务，指乡村社区范围内的住户、企业和机构享有的公共产品及服务。它既包括限于社区地界的公共产品及服务，如公用设施和环境卫生，也包含那些覆盖全社会的公共产品及服务，如疾病预防和社会保护。

在欧美发达国家，社区公共服务筹资已非难题，那里不仅有雄厚的经济基础，而且有基层社会自组织的传统和当代实践，aBοvaird T.,“Beyοnd Engagement and Participatiοn: User and Cοmmunity Cοprοductiοn οf Public Services”，Public Administration Review, vοl.67, nο.5, 2007, pp.846-860.还有与公共事务管理中的多样化制度安排相联系的理论创新。b[美]埃利诺· 奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年。在欠发达国家，全社会不可或缺的公共卫生和基础教育依然筹资艰难，社区所需的安全饮水和清洁能源项目同样缺少资金投入。2015年，联合国千年发展目标到期，这些项目又被纳入2030年可持续发展议程，目的在于动员更多的国际发展援助进入此类基本公共服务领域。或许正因为如此，有关发展中国家的社区公共服务筹资文献多聚焦于单个项目，而且重点研究的是全社会范围内的筹资制度。cGilsοn L., D. Kalyalya, F. Kuchler , S. Lake , H. Oranga, M.Ouendο，“Strategies fοr Prοmοting Equity: Experience with Cοmmunity Financing in Three African Cοuntries”，Health Policy, vοl.58, nο.3, 2001, pp.37-67.至于社区成员为本社区公共服务的供给所做的筹资安排，则涉猎不足。

以往的40年里，以中国乡村公共服务筹资制度为热点的学术研究和公众讨论，发生在2003年全国农村税费改革前后。d关于农村税费改革参见《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发〔2003〕12号）。那一时期密集发表的文献表明，1949年之前，乡村社区公共产品的供给主要依赖于乡绅筹资和组织，如办学、修路、维护公共秩序、救济和救灾等，其特点是供给水平低和制度外筹资。ef林万龙：《乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革》，《中国农村经济》2002年第7期。1949年之后，乡绅治理制度被摧毁，农村基层社会重构，政府和农民成为公共服务筹资主体。然而，及至税费改革之前，投向农村公共服务的财政资金都极为有限。农民既要为村级水渠和道路修建投资投劳，且要负担村内管理经费、干部补贴和五保户补助，又得承担乡镇（公社）范围内的文教卫生、道路建设、民兵训练和军烈属优抚等事务的费用，还必须为国家投资的基础设施项目贡献“义务工”和“积累工”。g赵云旗：《中国当代农民负担问题研究 （1949—2006）》，《中国经济史研究》2007年第3期。在人民公社时期，农业税收及公共服务费用提取均设置在社员收入分配之前，个人及家庭对分配前的各项扣除不大敏感。公社解体后，农户成为直接的纳税缴费主体。一方面，农户的缴费和投劳数额随着公共服务供给水平的提高而陡增，再加上名目渐长的不合理摊派，农民对日益沉重的缴费负担深感切肤之痛；另一方面，乡政府和村委会还不得不向单个农户逐一收费，强制性亦渐次加剧。由此引发的社会冲突接踵而来，终于导致农村税费改革的启动。h农村地区公共产品筹资方式研究课题组：《农村地区公共产品筹资：制度转型与政策建议》，《中国农村观察》2005年第3期。税费改革之后，“乡统筹”和“村提留”与农业税一起废止。覆盖整个农村的基本公共服务（如义务教育和公共卫生）供给，主要依靠财政预算拨款支撑。i陈锡文：《我国农村改革的历程》，《新华文摘》2017年第9期（摘自《百年潮》2017年第1、2期）。社区基础设施和具有外部影响的家居卫生设施建设，大多通过财政专项投资实施，如安全饮水、污水处理、垃圾处理、厕所改建和沼气建设等。jk周建国：《行政吸纳服务：农村社会管理新路径分析》，《江苏社会科学》2012年第6期。那么，特定乡村社区怎样获得这些专项资金？项目资金若有缺口，社区管理机构通常采取何种措施予以弥补？财政专项投资范围之外的社区公共服务又以何种筹资方式保障供给？

迄今，这些问题尚未进入中国经济学研究的焦点领域，与此相关的文献也凸显薄弱。故本项研究拟借助实地调查，在弄清乡村社区公共服务筹资状况的同时，对此予以回答。这不但有助于公众和高层决策机构了解当前乡村基层财政的实际运行机制，而且还有助于推进基本公共服务均等化进程的监测和研究。鉴于此，有必要预先了解乡村基层政府和社区管理机构怎样定义公共服务事项，以及社区居民如何理解家户和个人对本社区共有事务的筹资责任。对此，正处于新一轮社会职能改革的国有农场，恰好能够提供丰富而又直观的信息。一方面，农场虽为国有企业，缘于计划经济下“企业办社会”的惯例形成的“农场社区”延续至今，与农村社区已日渐趋同；另一方面，农场与农村社区同为国家的乡村治理单元，如今在社会管理和公共服务供给内容上亦无明显差异。然而，正因为农场仍留存国有企业的属性，多数地方政府未将农场与农村社区一视同仁，在分配社区基础设施建设和公共服务资金时，往往将农场社区排除在公共财政保障范围之外。a农业部农垦局政策体改处：《农垦国有农场社会管理及基层群众自治组织建设调查》，《中国农垦》2012年第7期。如此，农场不得不自筹资金补贴社会性支出。随着公共服务和社会管理的内容增加及水平提高，绝大多数农场的财务都不堪重负。针对这一困境，中央政府在2015年末下达的农垦改革文件中明确指出：“坚持社企分开改革方向，推进国有农场生产经营企业化和社会管理属地化。用3年左右时间，将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理，妥善解决其机构编制、人员安置、所需经费等问题，确保工作有序衔接、职能履行到位。”b《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（2015年11月27日）。为此，农场必须与属地政府相互配合，逐一核定所要移交的基本公共服务和社会管理职能，并做出与之相关的筹资安排。地方政府在履行这一程序时，大多以当地乡镇和村庄的公共服务机构设置、运行经费和服务水平为参照。因此，若要回答前述有关乡村社区公共服务筹资制度的一系列问题，就有必要既阐明农场社会职能的变迁，又相应了解农村乡镇和村庄的状况。

基于这一理解，2014年，本课题组即开始追踪考察农场社区的公共服务供给状况；2017年，又增添了农村乡镇和村庄公共服务筹资制度调研。课题组在广东、江苏和湖南3省所做的试调查基础上，先后在云南、广西、海南、湖北、江西、安徽、上海、黑龙江、甘肃、内蒙、新疆、浙江、辽宁和山东共14个省份的农场做了小样本问卷访谈。每个省份的农垦局推荐2—3个规模不等的农场，受访农场管理机构除了填写场部问卷外，还选取收入水平不等的农工10—15名，由课题组成员分头入户访谈并填写问卷。此间一共回收农场管理层问卷33份，获得受访农工家庭问卷423份。至于农村社区公共服务筹资状况的数据，主要来源于农业部管理的农村固定观察点调查系统。这一调查体系覆盖了全国31个省份、357个县域、360个村、23000多个农牧户。c《农业部关于进一步做好农村固定观察点工作的意见》（农政发〔2015〕5号）。其中，村集体的年度财务收支报表业已包含丰富的公共服务筹资信息。故而课题组仅在山东潍坊地区通过乡镇、村庄和农户典型调查来弥补信息缺口。除此而外，各级政府公布的政策文件和统计资料亦为课题组的另一信息来源。可以预期，本项研究既有益于公共政策的相机调整和基层社会治理制度的改善，又可为构建具有中国特色的社区公共事务管理理论积累思想材料。

二、农场承担的公共服务事项

本文将扼要说明，国有农场作为一种农业经济组织，何以迄今依然承担社区公共服务职能。从理论上讲，纯粹的公共产品和服务的特性在于，具有公认的社会效益且一个人的消费不会减少其他人的消费。它一旦生产出来就不能拒绝其他人使用，因而对私人供给者缺少市场激励，需要政府完全筹资以保障供给，如大江大河治理和卫生防疫。在现实中，随着有关“发展”的理念日益丰富，种类渐多的社会增益产品（merit gοοds）也被纳入公共产品和服务的范畴，如孕产妇保健和计划生育服务、儿童营养干预、义务教育和失业者的转岗培训等。这类产品和服务的特性在于，一个人的消费多半会减少其他人的消费，但对个人产生的益处符合社会的期望。因此，通常由国家动用财政资源对需方或供方予以补助，以保证生产和消费达到社会预期的水平。d世界银行：《2004年发展报告：让服务惠及穷人》（中文版），北京：中国财政经济出版社，2004年，第32-36页。在当今中国，通行的公共产品和服务概念既包括纯公共服务，也涵盖社会增益产品。本节的讨论，即在这一概念下展开。

在计划经济体制下，国有企业作为国家实现统治的中介环节，承担了包括社会管理和公共产品供给在内的政府职能。e李路路、李汉林：《中国的单位组织——资源、权力与交换》，杭州：浙江人民出版社，2000年。上世纪80年代到90年代，“政企分开”成为市场取向的经济改革的一项重要内容。城市大型国有企业内设的教育、卫生及公检法司等机构先后移交地方政府，企业职工的家居大多也随着住房市场化的进程分散和融入当地居民小区。虽然中国社会的基本结构未发生根本性的变动，国有企业依然隶属于行政机构和党组织，承担着多种行政和党的职能，a李汉林：《中国单位社会：议论、思考与研究》，上海：上海人民出版社，2004年。但企业的经营管理与员工的社区生活毕竟已两相分离，特别是在随之而来的城市社区建设中，社区公共服务的供给与筹资已不再依赖于企业。b杨团：《推进社区公共服务的经验研究——导入新制度因素的两种方式》，《管理世界》2001年第4期。

国有农场的“政企分开”改革几乎与工业国企在同一时段展开，但在多数省份预期目标至今仍未实现。其主要原因在于，第一，农场始自人烟稀少之地的组织性垦荒，本就缺少社会依托，农场社区的形成即为垦区社会经济发展的一个必然结果。有些集中连片的垦区，如辽宁盘锦，在地理空间上与建制市所辖行政区重合，其下属农场便实行党政企合一的体制。第二，有些农场负有屯垦戍边、稳定社会和维护国家统一的使命，如新疆生产建设兵团所属“团场”，均实行党政军企合一的体制。第三，还有些零星分布、立地偏僻的农场，附近未设基层政府机构，农场与其社区一直相互依托。倘若另设机构，只会徒增行政成本。第四，大部分农场无论行政隶属关系如何、经营方式和运行状况怎样，都不同程度地承担着公共服务供给与筹资的职能。当地政府往往既无充足的财政资源，又无富余的行政或事业人员编制，无法接收农场的社会职能及相关机构人员。

除新疆和辽宁盘锦，在我们调查的省份当中，只有财力雄厚的上海市政府，能拿出对应于市郊农场辖区的镇政府编制和运行经费，完全承接农场的社会职能。在其他调研省，农场的学校和公安派出所已于2010年前后移交地方主管部门，但只要这些机构仍在农场地界，其部分公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费仍要农场出资，如小学校舍维修、塑胶跑道铺设和操场器材添置，辅警的雇用经费甚至派出所的机动车汽油费，都得农场支付。同时，还有相当一部分农场卫生院交不出去，所需投资和运行经费仍由农场补助。此外，农场场部及分场管理机构与乡镇政府及村民委员会一样，既要处理常规性的基层社会管理和公共服务事宜，又得负责落实上级政府部门下达的各项任务。cd张鹏举：《必要的社会管理职能是内地农垦企业健康发展的重要条件》，《农场经济体制与改革发展研究——2008年全国农垦经济理论研究论文集》，北京：中国农业出版社，2009年，第323-329页。正可谓：“上面千条线，下面一根针”。

为了进一步说明农场当前承担的公共服务供给和筹资事项，本文特从财政支出的角度，依据海南省财政厅2016年制作的《农场社会管理和公共服务职能属地化改革经费测算表》，列出如下22项：（1）一般性支出经费4项：农场场部社区管理人员经费、人口与计划生育、公路养护、民兵预备役训练；（2）弥补性支出经费3项：农场基层社会管理、环境卫生、水库管理；（3）综合性支出经费15项：人力资源和社会保障、民政、扶贫、城市管理和市政市容、国土资源、安全生产、农业服务、强农惠农政策落实、统计、侨务和残联、建设规划、环境保护、公共卫生和卫生防疫、学前教育、文化管理和服务。对于这三种经费支出的名称，海南省财政厅还给予了明晰的定义：一般性支出经费原为省农垦总局安排财政资金保障的社会管理经费；弥补性支出经费原为农场自筹的社会管理经费；综合性支出经费指的是未纳入前两个类别或低于属地市县乡镇标准的农场社会管理经费。e《海南省财政厅关于42家农垦农场（单位）社会管理和公共服务职能属地化改革补助经费的请示》（琼财农〔2016〕1515号）。至于经费支出涉及的事项，仅为海南省政府承诺即将予以财政保障的农场社区公共服务项目。

其实，除了以上列举的事项，各地农场或多或少还承担着一些其他名目的社会管理和公共服务职能。根据服务需求的来源，大致可以区分为以下几类：其一，上级党政部门临时下达的任务，如国家举办大型国际活动或召开重大会议期间，农场必须组织人力日夜“盯防”有碍社会稳定的苗头。此类职能，源自当今中国的治理体系。农场即使完成了“政企分开”或“社企分开”改革，作为国家治理体系中的基层单元，也不可能完全剥离其社会行政职能。其二，社区范围内的基础设施和公共服务供给，如道路和林带建设、供电供水和垃圾清运。这些设施和服务，不但属于社区成员生存和发展的必要条件，而且还带有社区共同体福利的性质。其三，农场职工的社会保障。国有农场的财务状况虽然有好有差，但都保持了为其正式职工提供社会保障的承诺。a朱玲：《国有农场职工的养老保险制度安排》，《学术研究》2016年第5期。一方面，设法为他们参加职工基本养老保险和医疗保险承担企业的缴费责任；另一方面，不但对生活困难的职工家庭施以援手，而且还为离退休人员的日常保健及文化娱乐活动提供便利。农场承担的这部分社会保障职能亦有双重属性：其受益者限于拥有正式职工身份的就业者，因而可以视为企业福利；同时，又出自国家的强制性法令或上级党政机关下达的政策规定，所以也属于国家公共服务供给的一部分。

这样看来，国有农场作为一种农业生产组织，与农工家庭形成的生活社区相辅相成。远不似当前的城市工业和服务业国企，在地理空间和社会联系上均可与员工生活的社区相分离。因此，农场管理机构如同乡镇政府和村民委员会，一直为社区人口提供社会管理和公共服务。然而，正因为农场仍保有企业组织的特性，它也为其职工提供企业福利。除了企业身份以外，还由于农场与乡镇及村庄的行政隶属关系不同，在基础设施和公共服务供给方面，大多数农场尚未获得与乡镇和村庄同等的财政支持力度。

三、筹资主体和筹资方式

农场在不同层面承担着受益范围相异的社会管理和公共服务职能，对应于不同类别的服务，筹资主体、筹资渠道和筹资方式也各不相同。循此思路，本文将尽可能在与农村乡镇和村庄的对照中展现农场社区公共服务筹资的特点。

政府承诺予以财政保障的公共服务事项，均属覆盖全社会的公共服务内容。这些事项的履行，意味着国家提供的公共服务在社区层面的实现。承办此类事务的农场机构及人员，同时也是国家公共服务网络的组成部分。因此，即使没有采取农场公共服务属地化措施，对应于这些公共服务供给的财政资金，也已通过农垦行政系统拨付到农场。可以说，这近似于政府向农场购买服务。问题是，出价多少取决于买方。从上节所述海南案例可见，在农场以往经办的这类公共服务事项中，有的并无财政经费支持；有的虽获政府拨款，拨付的资金却低于乡镇同类事项支出标准，以至于农场的经费缺口成为常态。

至于那些未得到财政承诺的社区共同体服务和企业职工福利，所需资金多由农场自筹。然而，划归这些名目的事项，部分地带有满足个人及家庭基本生存需求的性质，因此需要公共财政予以补贴，以使这些服务的供给达到社会预期水平。若以联合国千年发展目标b《我们能够消除贫穷：千年发展目标和2015年后进程》，联合国网，2017年11月4日。和2030年可持续发展议程强调的人类生存及发展条件为尺度，社区水电供应、清洁能源采用、卫生厕所推广、环境卫生和基层健康服务，都属于这一领域。增强社会保障以减少和消除贫穷，更是一项不可或缺的公共行动。c《可持续发展目标：17个目标改变我们的世界》，联合国网，2017年11月1日。也正因为如此，中国政府自2003年开始推行新型农村合作医疗制度（简称新农合）。2017年，各级财政对新农合的人均补助标准已达450元。2009年，又引入新型农村社会养老保险制度（简称新农保）。在新农保中，包含着普惠制的非缴费型基础养老金。中央财政承担的基础养老金数额为每人每月55元，地方各级政府还可依据当地财力予以添加。例如，2017年，内蒙古城乡居民基础养老金调至每人每月110元，上海则达850元。还须关注的是，在2005年以来的“新农村建设”和“美丽/宜居乡村建设”行动中，农村乡镇和村庄从上级政府获得了前所未有的密集的社区基础设施建设投资。

在此间的经费分配中，农场社区与人口却处于边缘境地，甚至常常被遗漏。这主要表现在以下几个方面。其一，经营家庭农场的农工虽然与农民相似，但无论是农工自己还是政府职能部门，都把他们视为与工业国企职工相近的群体。因此，农场职工未曾获得国家赋予农村人口的非缴费型基础养老金待遇。参加职工医疗保险的农工，也不曾得到类似农村居民参加新农合那样的财政补助。只有离退休职工，获得了国家在计划经济时代就承诺过的养老保障。其二，由于国有农场被视为企业，其贫困职工家庭不似农村贫困户那般，可以直接从国家扶贫系统获得资助。农场只有申请到扶贫项目，才有可能通过项目实施而惠及贫困职工家庭。其三，与行政隶属关系中依然存在的“条块分割”相关，除了新疆生产建设兵团，在中央下达的惠农政策文件中，但凡没有特别提及农垦系统，农场及其社区多半就会在惠农项目中被忽略。即便是那些已经得到相当于县乡政府地位的农场也不例外。

2015年，我们课题组在湖北省龙感湖农场调查时得知，该场同时也是黄冈市所辖管理区，被授予县级人民政府行政许可和行政执法权，区（场）内设有医疗机构22家。场领导反映，自2009年国家推行新医改以来，省里各县每年都得到上级财政拨付的医改资金，可管理区（农场）一直未得到。安徽农垦局尤其强调，全国农村实施硬化道路村村通工程，本省农场却未被纳入投资计划。江西农垦局也以救济救灾为例，陈述农场在公共资源分配中的不利地位。每逢受灾，民政部门一般根据灾情统计给予乡镇100%的救助，但对农场的灾损则仅救助1/3甚至1/4。2016年，课题组在甘肃八一农场走访场部卫生院，院长陈述了类似的案例：国家时常下达农村卫生院投资项目，但农场卫生院屡屡被排除在当地分配计划之外。他只好频频去卫生局 “争取”，才要来一些必需的设备。如此这般，农场卫生院的装备水平逐渐落后于乡镇。该场受访农工更是争相介绍，相邻村庄如何实施环境整治项目换新貌，并强烈要求国家给予农场同等力度的扶持，以便扭转场区“脏乱差”的现状。

政府自上而下有关提高社区公共服务供给水平的指令和居民改善生活条件的需求，使得农场的社会收支缺口进一步加大，自筹资金的压力也愈益沉重。为了缓解财务困难，农场管理层主要采取如下措施减支增收。

第一，通过农垦行政系统争取与农村同等的优惠政策，或直接与属地政府协商专项资金分配额。这些活动虽然使农场或多或少地得到一些项目资金，却不曾根本性地解决农场社区与人口在公共资源分配中的“国民待遇”问题，反而加深了“条块”之间的行政分割，固化了农场融入当地社会的障碍。

第二，向社会保险管理机构争取困难企业减费待遇。例如，在安徽和江西，农场由于获准困难企业资格，将社保缴费额大约降低了23%。位于其他中等发达和欠发达地区的农场也得到许可，按最低缴费基数（社会平均工资的60%）缴费。

第三，向农工收取土地使用费（或称管理费），也即地租。地租是农场管理机构的一笔常规且又稳定的财务收入。对于农民从村集体获得承包地不付费而农工种地须交钱的现状，黑龙江查哈阳农场党委书记的解释颇具代表性：“农场代表国家经营土地，管理人员的工资得从土地出；社会管理和公共服务的一部分费用也得从土地出”。从我们调查所得信息来看，各地农场的地租水平皆参照当地农村的土地租赁价格，依据场部是否承担农工养老和医疗保险中的企业缴费责任而定。农场地租水平最低的相当于亩产值的10.5%，最高的大约为30%。

第四，通过非农用地开发增加收入。一种情况是政府征地，无论是为公益事业还是为商业开发征地，给出的补偿费都很低。而且，这种一次性补偿资金还要在被征地农场与省农垦总公司之间分割，农场所得极为有限。另一种情况，地方政府以设立开发区为名征收农场土地，留置10%或20%的用地与农场合作开发（也称“共建”），并允诺按约定比例，每年从开发区税收中的地方留成部分切分一块给农场。然而，源于税收分成的收入并不稳定。若开发区经济状况良好，农场可以按约定比例分得收入。例如，安徽寿县政府征用寿西湖农场土地1800亩设置工业园区，2014年将地方税收留成的30%（约80万元）分给了农场。如果园区经营状况不佳或地方政府未履约，这笔收入对于农场也就趋于零。位于山东高密市（县）的胶河农场于2014年拿出部分土地，与东北乡合作开发招商引资，谈妥可分得15%的地方留成税额，大约1年40万元左右。然而，三年后东北乡一直没有履行承诺。更极端的情形发生在浙江。由于农村征地难度大，与众多农户谈判的行政成本远高于和农垦管理系统协商，地方政府就尽可能把开发区设立在农场的土地上。一些农场因土地化整为零、分步开发、乃至全部被征而消失。仅以2010—2017年间为例，全省农场的数目从135家降至100家，农地总面积从30万亩减到24万亩。a数据来自浙江省农业厅农场管理局与课题组的座谈，2017年5月9日。征地补偿款主要用于失地农工退休之前的社保缴费；至于被征地农场的管理机构，每年可从属地政府获得用于维持其正常运转的财政转移支付。

第五，获取其他资产收入。大多数农场已无自营非农企业，少数农场如上海的五四农场和长江农场，还能从原有的非农企业中收取承包费，另有部分农场，仍可利用建设用地或用房获得租金收入。

第六，借贷和欠支。我们借助问卷和座谈得到的农场和乡镇财务数据仅限于上年，而且数据还有缺失。不过已然从现场信息交流中获悉，多数农场和乡镇都有陈年积欠。近年来的债务，主要缘自上级行政机构要求实施的村镇建设及环境美化项目超出了农场和乡镇的财力，甚至部分地超越了社区居民的基本需求。例如，2005—2008年间，黑龙江省政府和农垦总局力主高起点、高标准、高品位地建设100个重点小城镇，要求全方位多元化地筹集资金。农场在小城镇建设中几乎都曾贷款，可是绝大多数农场日后却无力归还。作为课题组2015年调查点的五大连池农场，一直背负着小城镇建设遗留的3000多万元债务。2016年，我们在内蒙古农牧区调查时注意到，村庄和农场居住小区外围都在修建景观墙，为的是来年庆祝内蒙古自治区成立70周年。纵然是砌墙的农工，也不认为这有什么实际用处。2017年，课题组在辽宁盘锦又见相似情形。从某镇政府（农场场部）去往村庄（分场）的路旁，鲜花沿路而栽。村里一派大兴土木的气象，村委会办公室正在重建，卫生室、超市以及农户前后院的木栅栏，都得按市县政府统一要求修建或安装。镇政府为此提供了大量补贴，例如1延米的木栅栏采购价为22元，农家只出2元，但须各自承担安装任务。2014年以来，该镇政府为实施这些工程总共欠款8500多万元。

在不同省份的农场座谈会上，我们都曾提问：场部的社会支出项目中哪些属于基本公共服务和社会管理范围，哪些属于农场作为企业的支出（例如职工社保匹配资金），哪些属于超越基本公共服务支出的项目？多位受访场（镇）领导给出了相近的答案：虽未考虑过这些问题，但也知道有些“民生工程”并非必需。可是又不得不干，因为那些非必需项目往往是地方主要领导强推的政绩工程。有位场（镇）长提到，其前任在上级领导检查进度时提出异议，即刻被当场免职。这也表明，在基础设施和公共服务投资决策中，若无利益相关群体之间的制衡，资源配置就有可能脱离约束条件而发生扭曲。最终将不仅损害社区成员福利，而且还给宏观经济带来金融隐患。

表1和表2列举的两个镇政府的2016年财政收支概况显示，二者皆有赤字，数额分别为265万元和300万元。我们在调查中获悉，这两个镇均位于中等发达地区，镇政府也都有数千万元的累积债务。辽宁省大洼县新立镇与新立农场实行场镇合一的体制，因而其收支内容既有辖区行政事项，又包含农场管理和企业福利。此外，大洼县绝大多数乡镇的财政状况与新立镇相似，镇政府一般采用两个办法弥补收支缺口。其一，拖欠工程款和供货商款项；其二，借用农场的名头举债，因为农场作为企业可以直接从银行贷款，政府却不然。特别是，如果老国企贷不到款了，就成立新国企来为政府转移债务。山东省青州市何官镇虽然与国有农场无干，镇政府的官员同样把拖欠工程款作为惯例，认为竣工之后三年结清款项很正常，这一期间正好可以用来验证工程质量。

若无上级政府推动，无论是农场场部和分场，还是农村乡镇和村庄，管理机构都极少出于社区基础设施建设的缘故向住户集资。在我们调查的农场中，只有湛江垦区所属17个农场有过筹资筹劳的记录。筹资活动严格遵照有关“公益事业建设一事一议”的程序展开：其一，项目包括修建道路、垃圾收集点、公共厕所、照明设施、排污沟渠、绿化带、文体设施和公共服务中心等。其二，筹资对象为所议事项受益人口，筹劳对象为受益人口中的劳动力，而且免除脆弱群体（五保户、低保户、退役伤残军人、孕妇及分娩未满一年的妇女）的出资或投劳任务。其三，每人每年筹资不超过人均收入的1%，每个劳动力每年筹劳不超过10个工作日。其四，所有一事一议项目均由居民代表会议讨论表决。b陈信福：《国有农场农工减负调查分析》，《中国农垦》2013年第6期。

农村的村委会亦有相似的决策程序。山东青州何官镇张楼店村a山东省青州市何官镇张楼店村是农业部全国农村固定观察点调查系统中的固定观察村。的村委会主任向我们介绍，2017年夏季，村里曾经启动一事一议程序筹资。事情的缘起，是村党支部和村委会提议硬化村内小巷路面。首先，党支部和村委会召开联席会议，参照15华里之外寿光县所辖村庄的小巷路面硬化经验，讨论决定从每户筹资1000元。其次，召开党员大会表决通过。最后，召开村民代表大会表决。村民代表共23名，其中有1名不同意，因为他家有3处房产，须交纳3000元。但按照少数服从多数的原则，决议得以通过。最初，这户人家不肯出钱。于是村委会决定，他家3处院落所在的小巷地段不予硬化。户主清楚，这样做就会得罪邻居。思之后悔，就主动到村委会办公室表态交款。

张楼店村的会计和其他干部补充道，村庄基础设施建设投资几乎全靠村主任去上级职能部门争取，村行政经费来自镇政府拨款和本村机动地的租金。2007—2016年间，村里的公共基础设施建设投资总计1200多万元，分别用于改造村道、修建村内排水沟、铺设自来水管道和村庄绿化。所需资金分别来自市政府交通局、美丽乡村建设项目、农业综合开发办公室和财政局。几乎每个主管部门下达项目都留有投资缺口，要求下级执行机构匹配资金。村委会首先设法从其他部门争取补助，以便将不同渠道的资源捆绑使用。其次，经多部门资助后若仍留小额缺口，就用机动地租金补足。例如，整修田间道路和绿化村庄，村里同时使用了三个部门的拨款，还补充了少许自有资金。再次，在直接惠及住户的项目中，受益户分担独享设施的投资。例如，市农业综合开发办公室拨来安全饮水项目资金8万元，用于铺设村内公共供水管道。自来水入户的分支水管和水表钱则由各户自负，每户筹资300元。全村320户人家共筹集了9.6万元，政府补助与住户筹资的比例为1∶1.2。最后，只要向住户筹集资金，村委会就不能不权衡利弊得失。村道先后两次升级改造，现已全部铺设沥青路面，投资总计1135万元，全部来自政府部门。村里不少住户购有大型卡车跑运输，但村委会不让这些人家赞助，因为大车进村对路面造成的损失，远远超过他们情愿赞助的金额。也正是出于这个缘故，道路升级后村口就设下阻止大车通过的路障。

在张店楼村，还有一些未经村委会争取就得来的实物投资或公共服务：其一，市体育局派人在村委会院子安装了一套健身器械。其二，院内办公用房中还辟出一间图书室，书籍是文化局发的。其三，在山东省政府推行“城乡环卫一体化管理”的过程中，村里设置了3—4个垃圾箱，用于集中生活垃圾，由镇政府出资雇用一家环卫公司清运（参见表2）。村委会则出资聘用两位保洁员（每人每年工资4000元），负责清扫村道及其他公共区域。

如此看来，当前农村社区公共服务的筹资主体为政府、村委会和住户，农场社区公共服务的筹资主体为政府、农场场部和经营家庭农场的农工。就公共服务筹资而言，农场与农村乡镇和村庄的显著差异还表现在筹资方式上。首先，在政府行政系统分配公共资源的过程中，农场社区及人口处于边缘地位，由此导致农场的社会事务收支长期留有经费缺口。其次，农场管理层通过游说政府部门，得到的社区基础设施投资和公共服务经费一般低于农村乡镇水平。最后，为了支撑农场（企业）承担的职工社会保险缴费责任、弥补社区公共服务经费缺口和维持场部行政机构运行，农工每年按其耕种的经营田面积向场部交纳地租。这不仅将农地管理制度与社区（共同体）公共服务和职工社会保障连结在一起，而且使农工在种植业经营中承担了远高于农民的成本。bc蒋中一：《国有农场的土地承包制和永续利用问题》（未发表的研究报告），2017年。

在社区公共服务筹资方式上，农场与农村乡镇和村庄的相似之处有三。其一，管理层直接从住户筹集资金的动议受到规定的决策程序和社区成员参与意愿的有效约束。筹资用途不但限于仅供社区成员分享的设施和服务，而且也是大多数社区成员优先选择的基本公共服务。这一点，完全符合中央政府当初推行农村税费改革的政策取向。a《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发〔2003〕12号）。其二，为了尽可能从上级政府主管部门获取公共资源，农场场部和乡镇及村委会主要领导不得不各显其能，积极开展公关活动。这表明，政府行政系统对于公共资源的分配尚存随意性。与此相关，在其他条件相同的情况下，社区精英的公关能力，亦对社区之间可支配财力的差异产生决定性影响。其三，对于自上而下的政府投资决策，社区成员的参与、监督和制衡几乎不存在。故而此类社区项目既有可能携带长官意志，又有可能超越基本公共服务需求，还有可能脱离当地社会经济发展水平，以至造成农场和乡镇难以偿还的债务负担。

表1 2016年辽宁省盘锦市大洼县新立镇（农场）财政收支概况

表2 2016年山东省青州市何官镇财政收支概况

四、社区可支配财力与公共服务供给水平

本节将基于可供使用的抽样调查数据，首先观察农场和村庄的可支配财力。其次，分析社区可支配财力对住户基本公共服务获得水平的影响。最后，从基本公共服务均等化的角度，探讨社区公共服务的底线财政保障问题。

这里拟从公共服务的需方而非供方的角度，评估当前的乡村社区公共服务水平。“需方”（即乡村住户）生活的地点是农场和村庄，关乎乡村人口生活质量的基本公共服务供给也是在这一层面实现。因此，我们将从联合国2030年可持续发展议程中选取最具代表性的指标，来评估农场和村庄住户的基本公共服务获得状况。考虑到课题组现有数据的限制，以下仅依据农场管理机构和村委会掌握的现金流，讨论社区可支配财力的强弱及其对基本公共服务水平的影响。

表3 2013—2016年间受访农场的年度收入简况

表4 2013—2016年间受访农场的年度社会支出结构

鉴于农场社区管理机构的运行经费多来自场部财务，因而我们在讨论中以农场的财务状况代表其社区可支配财力的多寡（表3）。又因为场部收入主要由政府专项补助和农工交纳的地租构成，通常既不易增加又很难减少，故而我们假定，在受访农场提供的数据时段（2013—2016），场部的年度收支水平不变。此间上海的两个市郊农场不再承担社会职能，湖北的南湖农场刚被黄冈市政府征去2/3的土地，海南新星农场正处于属地化改革之中，这4个农场的问卷数据因而存在较多的异常值。为此，我们在计算时将其删除，仅把其余的29个受访农场纳入表3和表4的统计。还由于农场填报的问卷中亦有不少缺失值，表格中的分项统计结果均附上了有效样本数。也正因为调查数据存在这些缺陷，我们便以“是否为农业生产一线职工缴纳养老保险费”为尺度，来衡量受访农场的财力强弱。当然，选择这一分组指标的现实原因还在于，农场只有在财力难以为继的情况下，才会放弃为一线职工缴纳养老保险费，而仅仅保留为管理人员匹配企业缴费的责任（朱玲，2016）。

表3和表4粗略地展示了农场的主要财务收入来源及社会支出结构，并未穷尽所有的收支细目。需要说明的是：第一，我们把那些承担一线职工社保费的农场，视为可支配财力较强的农场；反之则归为可支配财力较弱的一类。第二，如果没有政府下达的公共投资指令，农场管理机构一般都会量入为出。从表中数据可以看出，财力较强的农场组的收支规模均大于较弱组。当然，影响农场财务收支水平的有诸多因素，例如土地和人口规模，以及农场属地的经济发展水平，等等。在此，我们的关注点并非在于确认其中的决定因素，而是观察两组农场的收支结构，并比较两组住户的社区基本公共服务获得水平（表5）。第三，就财力较强的农场组而言，公益事业在其社会支出中占比最大，份额达45.9%；其次是企业福利，即职工社会保险支出，占比将近30%；余者为行政管理费。与此相对照，在财力较弱一组的社会支出中，占比最大的是行政管理费（39.1%）；份额最小的是公益事业支出，约为26.5%。在公益支出细目中，危房改造和社会救济资金几乎全部来自政府拨款和农垦系统的项目经费。但凡是缺乏上级划拨经费的事项，这些农场在填写问卷细目时也就相应地留下空白，从而在我们的统计中被作为缺失值处理。

事实上，绝大多数财力较弱的农场不仅难以维护社区基础设施，能够提供的其他基本公共服务也极为有限。例如，海南的中建、乌石和新中农场，按照省政府的决定把优质土地和劳动力转给“海南天然橡胶产业集团股份有限公司”（简称“海胶集团”），将陈年旧债、老弱病残下岗人员、边缘土地和社会管理事务留在农场。就公司而言，企业和职工个人承担的社会养老保险费，均从胶工提交的生胶销售收入中扣除。至于被剥离资源的农场，虽然可以从公司得到地租，但在支付下岗人员安置费、保安人员劳务费、管理人员工资和社保费后，便已所剩无几。这种制度安排反映在农场财务上，是行政管理费占比高而公益支出占比低；表现在社区基本公共服务供给上，是道路质量和环境卫生状况不佳。

更有甚者，在农场管理机构几近瘫痪的地方，例如海南新星农场（未列入表3—表5的统计），服务供给水平大幅度倒退。住户用水靠各家自建压水井，用电则靠合伙购买柴油发电机，原有的公共厕所长期无人打扫。这一极端案例也表明，社区的公共服务供给状况，不仅取决于其可支配财力，而且还有赖于管理机构的执行力。本节的两个农场组在财力上的强弱之分，其实也隐含着二者在执行力方面的高低之别。

根据联合国2030年可持续发展议程中提出的人人享有安全饮水和环境卫生的目标，我们选取了自来水和冲水厕所普及率两项指标，来比较两组农场的农工家庭在基本公共服务获得状况上的差异（表5）。质量安全的管道供水对于维护生命健康的作用已无需赘言。对于农场社区住户而言，冲水厕所的使用不但反映家居卫生条件的改善，多半还与危房改造项目相联系。中央和省级财政下达给每户的危房改造补助为15000元，不少农场管理机构都借项目实施之机，组织改造或新建居住小区。新建住房以成本价出售给职工，而且还进一步扣除每户应得的财政补助，可见其中包含着公共服务供给的成分。因此，自来水和冲水厕所普及率这两项指标，也可从供方角度来衡量农场社区的公共服务水平。

如果以可支配财力较弱的农场组中的农工家庭作为参照系，表5的统计数据显示，在可支配财力较强的农场组，农工家庭当中的自来水普及率（92.5%）和冲水厕所普及率（58.4%）均高于对照组。对此，我们进一步采用秩和检验（非参数分析）来观察这种差异的显著性。结果表明，两个农场组在自来水和冲水厕所普及率上均存在显著差异（显著性水平为1%）。这也回应了本文第二和第三节反复探讨的事实：农场在政府分配公共资源的过程中处于边缘地位，一定程度上须通过向农工收取地租筹集资金，用于社会管理和公共服务。那么，农场可支配财力对社区公共服务供给水平产生显著影响，也就不奇怪了。

表5 2014—2017年间两组农场社区的基本公共服务精选指标值对照

在新农村建设、村级组织建设和精准扶贫等一系列公共投资项目的资源分配中，农村乡镇和村庄都优先于农场。据此可以推断，政府对村级基础设施建设和公共服务供给的投资，将有助于缩小村庄可支配财力对基本公共服务供给水平的影响。表6—表8的描述统计及随之而来的分析统计，即用来说明和验证这一点。这3张统计表的数据基础，均来自2016年全国农村固定观察点的村级报表。报表中的财务数据显示，大多数分项收入都出自相对稳定的来源，例如政府拨款、村集体的资产收入和经营性收入等。鉴于此，为了方便以下讨论，我们假定这些村庄的财务状况在以往五年大致不变。同时，根据各村2016年的财务收支数据，把它们划分为“财务盈余村”和“财务赤字村”两组，并进一步比较二者在基本公共服务供给水平上的差异。

此处，需要根据全国农村固定观察点办公室的指标解释，对表6和表7的统计数据略加说明。第一，表6中的“其他收入”，指村（组）集体从列表细目以外的渠道获得的收入，如与外单位合营收入、收回在外资金、捐赠和各种罚没收款等。第二，表7中的“其他支出”，指列表细目支出以外的村（组）财务支出，如支付罚款、向村内优秀者发放奖金、支付意外事故损失等。第三，固定观察村原始报表中的“其他收入”和“其他支出”项之下未列细目。因此，我们虽然注意到财务盈余村的“其他收入”项在财务总收入中占到25.4%，“其他支出”项在财务总支出中的占比达50.1%，却难以给出相应的解释。

表6 2016年全国农村固定观察村的财务收入结构

这里着重指出的是，其一，财务赤字村的平均收入规模小于财务盈余村，但平均支出规模大于后者。其二，就财务赤字村在公益事业上的支出而言，无论是其均值还是分项份额，都大于财务盈余村。尤其是，财务赤字村平均支出的社会救济金比财务盈余村的同一支出项目高出140%，说明其贫困人口多于后者。其三，财务赤字村平均支出的行政管理费特别是干部工资及补贴远超财务盈余村，占到总支出的34%。政府下拨财务赤字村的干部工资总额约为每村78645元，实际支出则为每村446902元，差额之大非同一般。从表8来看，财务赤字村的平均总户数比财务盈余村的要多34.8%（212户），说明其平均规模较大。我们在实地调查中获悉，近年来的“合村并镇”措施，使得一些行政村实际上由地理位置分散的多个村落组成。a我们课题组曾于2015年和2017年在海南做农场调查，得知海南省政府数次推行农场合并措施。然而，由于被合并的农场区位分散，非但未能明显地节约行政管理经费，反而增加了联络及沟通等组织成本。上级政府一般按既定编制给村委会拨款，编外人员（村民小组长、巡逻员和保洁员等）的工资由村委会自筹。b山东省青州市何官镇张楼店村的村委会主任介绍，该村住户320户，常住人口1170人。村行政经费主要由镇政府拨款，每年拨付5万元。一是用于日常管理开支；二是用于3个干部的工资：村支书兼主任每月1100元，会计和妇女主任的工资相当于主任的80%。他们仨每人兼任一个村民小组的组长，还有一个小组的组长是村委会聘任的，每年工资5000-6000元。行政村所辖村落数目越多，其编外管理队伍就可能越大。

表7 2016年全国农村固定观察村的财务支出结构

从表8的描述统计可以看出，财务赤字村的道路质量略高于财务盈余村，但在饮水安全和用电普及率方面则不及后者。村庄报表中未包含家居卫生设施指标，我们为了与农场数据的分析结果相对照，仅对两组观察村在安全卫生水和自来水普及率上的差异显著性加以检验。在两项饮水指标中，“安全卫生水”的标准较高，包括水质、水量、方便程度和保证率四个方面。c农村自来水分为公共管网（自来水厂消毒净化）和自打井两类，无论哪一类，都体现了农村供水体系的进步。对两组观察村在两项饮水指标值上的差异所做的秩和检验表明，它们在安全卫生水普及率上的差异（P=0.7783），及在自来水普及率上的差异（P=0.8546）均不显著。对这一检验结果的解释在于，自2003年始，国家持续投资于农村饮水安全设施；2005年，又启动了农村饮水安全应急工程。到2012年，国家累计完成农村饮水工程投资1786亿元。a于文静、李睿：《“十二五”我国将解决约3亿农村居民饮水安全问题》，新华社，2012年10月29日。可见，当前农村社区的安全饮水保障水平，并不取决于村庄的可支配财力。

表8 2016年两组固定观察村的基本公共服务精选指标值对照

比较可支配财力强弱不同的两组农场和两组村庄的饮水安全状况，并在此基础上对照相关统计分析结果，我们已然可以判断，无差别地满足乡村社区人口对基本公共服务的需求，有赖于农场和村庄这些基层社会治理单元所获得的财政保障。在城乡之间和地区之间社会经济发展水平差异巨大的情况下，若主要由乡村社区为其基础设施建设和公共服务供给筹资，贫困地区和中低收入地区的乡村居民可能就难以获得关乎其生存和发展的基本条件。

那么如何定义这些基本条件呢？首先，联合国的千年发展目标和2030年可持续发展议程确认了这些条件的内容，它适用于世界上最不发达的国家和地区，因而也可以用来定义中国居民生存和发展的基本条件。其次，对每一项基本条件都须根据低收入地区的发展水平设定质量标准。以此为基准，国家对社区提供必要的财政支持，也就是底线财政保障。至于是否需要超出质量标准，即提供非基本的社区公共设施和服务，则应取决于社区成员的支付意愿而不是“长官意志”。再其次，国家给予社区的底线财政保障还需具备可持续性。以往针对社区公共服务领域的专项投资很有必要，但仍带有“重建设轻维护”的倾向，以至同一问题周期性地重现。例如，供水设施老化失修使得已解决饮水困难的人口重返缺水群体。最后，即使没有农场的属地化改革，只要中央政府在下达有关“农村、农业和农民”的政策文件时，特意添加“农垦农场”，或多或少地也可以促使地方政府对农场与农村一视同仁，从而尽量避免公共资源分配中的制度性遗漏。唯此，才有可能保证乡村人口在全面实现小康社会的进程中 “一个也不能少”，基本公共服务均等化和城乡融合发展也将指日可待。

五、讨论和总结

乡村社区公共服务供给，是满足乡村人口基本生活需求和维持基层社会稳定的必要条件。随着社会经济的发展，社区公共服务的内容日益丰富，服务标准也逐渐提高。特别是社区公共服务筹资制度，亦随着社会经济组织方式的变革和国家治理结构的转型而变化。2003年，中国农村税费改革启动。税费改革标志着乡村社区公共服务筹资制度发生转变：从政府直接向农民筹集资金，转变为政府向全社会筹集资金，然后经由行政系统自上而下地分配到乡村社区。几乎与税费改革同步，中央政府自2003年始，密集投资于农村、农业和农民的发展。我们课题组在2014—2017年间的调查中注意到，政府分配到行政村的资源主要有两类：第一，村委会办公经费和干部工资。一方面，村级组织具有国家政权向基层社会延伸的功能；另一方面，它也是社区管理者和公共服务供给的组织者。第二，用于改善农业生产和农户生活条件的专项基础设施投资。其中，安全饮水设施、环境整治和道路改造等村庄基础设施投资，都与保障社区成员的生存与发展的基本需求直接相关。政府主管部门对项目资金的分配带有一定程度的弹性，故而村委会干部的公关能力，对于村庄获得项目的早晚和资源的多寡至关重要。如果村庄管理经费出现缺口，村委会往往用集体资产收入予以弥补。倘若在国家专项投资之余，村庄还有公共设施投资需求，村委会通常便启动“一事一议”决策程序，根据村民代表大会通过的决议向住户筹集资金。

在此间的公共资源分配中，农场社区常常被遗漏或是得不到与乡镇和村庄同等的财政支持力度。国有农场作为一种农业生产组织，很难像城市企业那样，在地理空间和社会联系上与员工的生活社区相分离。虽然，农场与农村社区同为国家的乡村治理单元，由于它还留存企业身份，与乡镇及村庄的行政隶属关系也不同，因此在属地政府的社会经济事务管理中处于边缘地位。与此相关，农场的社会管理和公共服务经费缺口远大于农村乡镇和村庄。其管理机构为了弥补经费缺口，一是向农垦行政主管部门和属地政府争取同等政策待遇和项目投资；二是向经营家庭农场的农工收取地租；三是创造非农资产收入来源；四是举债；五是降低公共服务供给水平。

为了观察乡村社区可支配财力与其基础设施和公共服务供给水平的关系，我们对财力强弱不同的农场和村庄加以分组，着重对不同组别的农工家庭和农户的自来水普及率，做两两对照分析。所需数据来自本课题组的农场管理层问卷和农工家庭问卷，以及2016年农业部全国农村固定观察点的村级报表。在可支配财力较强的农场组，受访农工家庭当中的自来水普及率达92.5%；在可支配财力较弱的农场组，这个比率约为52.8%。对描述统计的非参数检验结果表明，两个农场组在自来水普及率上存在显著差异。与此相对照，在财务盈余村一组，农户的自来水普及率为79.5%；在财务赤字村一组，这个比率为71.7%。检验结果显示，两个村庄组别的自来水普及率在统计上无显著差异。

在我们的分析中，饮水安全被视为人类基本生存和发展条件的代表性变量。上述统计分析结果意味着，如果要保障所有居民都能获得基本的生存和发展条件，那就必须使得创造这些条件的基本公共服务供给，不再取决于社区财力。进一步讲，若要实现基本公共服务的均等化，还需国家对社区提供底线财政保障。为了测定这一“底线”，可以从联合国2030年可持续发展议程中筛选基本公共服务内容。在此基础上，根据中国的国情设定质量标准。这方面的范例，是水利部和卫生部着眼于现有的城乡和地区差距，分别制定国家《生活饮用水卫生标准》和《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》，并据此组织落实农村安全饮水工程规划。a《农村饮水安全工程项目建设管理办法》（发改投资〔2005〕1302号）。原则上，设置乡村社区底线财政保障标准也需因地制宜，与既定的基本公共服务事项及质量标准相对应。新型农村社会养老保险制度中的非缴费型养老金设计，即体现了这样的原则。中央财政按全国统一的基础养老金标准下拨经费；地方政府根据本地财力自主决策，是否提高标准以及调整幅度的大小，并为此筹集相应的匹配资金。b《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）。参照这一案例，特定社区若要提供非基本的公共设施和服务，理应取决于社区成员的支付意愿而非“长官意志”。

农场社区在基础设施和公共服务资源分配中的边缘化，来自行政性的制度障碍。排除这些障碍的关键，在于实事求是地改换农场的单位身份并调整其行政隶属关系。除了负有屯垦戍边、稳定社会和维护国家统一使命的农场，例如新疆生产建设兵团，其他那些采取“大农场套小农场”方式而实质上以家庭经营为支撑的国有农场，在社会经济管理和公共服务供给方面，早已与农村社区趋同。c李玉凤、赵福春：《国有农场职能的变革—由企业到社区探析》，《农场经济管理》2006年第6期。所不同的，主要是农场的土地为国有，农村的土地为集体所有。然而，在统一的土地租赁市场上，即土地使用权的流转过程中，不同所有权的土地只是被作为生产要素而同等对待。既如此，在农场的“政企分开”或“社企分开”改革中，又有什么必要继续为经营家庭农场的农工保留一套凌驾其上的生产经营班子呢？回顾农村经济改革中人民公社的“政社分离”过程便可知，这类农场的管理机构转为乡村基层政权组织，依然可以作为国家土地所有权的代表，行使对土地资源的管理。农场当前的“双层经营”形式，实质上与农业生产的生物自然属性和经营组织的效率取向背道而驰。d韩朝华：《个体农户和农业规模化经营：家庭农场理论评述》，《经济研究》2017年第7期。

以往一些省属农场并非没有实施过类似的行政改革，但在政府分配公共资源的过程中，多数历经行政改革的农场依然未能改变其边缘地位，原因有四。首先，省级政府与民政部协调不到位，一些农场即使得到属地政府授予的相当于县政府或镇政府的行政许可和行政执法权，也未获得民政部门下达的行政代码。这一点之所以重要，是因为中央和省级政府下拨经费及下达投资项目，是通过行政单位的代码来管理的。没有行政代码的单位，意味着尚未与国家行政管理体系对接。那么，在政府行政系统自上而下地分配公共资源时，就难免被遗漏；在上级政府对下级的资源使用效果加以层层考核时，也难免被忽视。这些因素，无疑会进一步弱化农场的谈判地位。其次，最初的农场多为县（团）级建制，乡镇政府至今仍为科级。目前的农场领导名义上不再保留行政级别，但在农场归属地方政府管辖的情况下，属地政府与农场之间常有干部交流。无论是交流的哪一方，都不希望农场的行政级别“降格”。可以说，这也是农场行政改革不彻底的原因之一。再次，由于农场具有国企身份，职工便随之拥有参加城镇企业职工社会养老保险的资格。鉴于企业职工养老金的给付标准高出农民养老金许多，尽管农场及其职工已经遭遇缴费困难，仍愿保留现有的参保资格。最后，农场职工尤其是退休老职工，以及他们的家庭成员，对农场和农垦系统的光荣历史传统具有高度的认同感，因而不希望农场变农村。加之农民的社会地位至今低于其他职业群体，农场职工也不愿在职业身份上向农民靠近。a朱玲：《农业劳动力的代际更替：国有农场案例研究》，《劳动经济研究》2017年第3期。

可是，若不转换农场的单位身份，农场社区及人口就很难顺理成章地融入当前的属地社会经济治理系统，也就总得面临公共资源分配渠道不畅的难题。其结果，必然是继续妨碍乡村基本公共服务均等化的实现。以上所述有碍农场行政改革到位的因素，多属技术性难点。有些可以通过中央职能部门与省级政府的协调予以排除，有些将会随着时间的推移而自行消解。眼下的关键在于，由国家最高决策层促使中央相关部委与省级政府会商，就深化农场行政改革达成共识并制定实施方案。在改革到位之前的过渡时期，还需中央职能部门在下达惠农文件时特别提示，政策对象包括国有农场。否则，在中共十九大之后新增的民生项目投资中，农场很可能又一次被忽略。