探析职业院校混合所有制发展的困境

王安兴

【摘要】职业院校混合所有制是我国教育体制机制改革的一项重要突破。针对职业院校混合所有制发展中存在的问题，如实践层面理念有待突破和理念层面问题有待厘清等，探索了职业院校混合所有制发展摆脱困境的有效途径。

【关键词】职业院校 混合所有制 困境

一、混合所有制職业院校的概述

职业院校适用的混合所有制主要指依照混合所有制经济的模式来开展的，不同产权主体之间因为经济作用而产生相互关联的影响，产生相应的多元化、相互渗透和相互融会贯通特征，以形成新的产权配置结构和经济形式。混合所有制主要是相对于传统所有制提出的一种新型的社会主义经济体制形式。根据此思路，职业院校依据混合所有制经济的形式将国有资本、集体资本、民间资本和境外资本中两个以上的资本主体相互组合而成，在这些多元化的资本构成当中，必然有一方是公有制的资本主体，以形成混合所有制职业院校这种新型经营模式。它的本质是产权主体和治理结构的结合，使得不同性质的产权主体融合成一个新的利益共同体。混合所有制职业院校与传统职业院校存在一定的差异性，其经济来源、产权结构和办学主体等都具有新的特点，这些新的特点更加有利于职业院校依据市场规律来开展相应的教学活动。这样的发展模式，使得职业院校尽量避开了政府的行政干预，激发了投资者的投资意识和热情。目前，我国混合所有制职业院校一般都具有以下三个特点：

（一）多元化的产权结构

混合所有制职业院校的产权结构是多元化的，其中不仅包含了国有资本、集体产权，还包括了私有资本及外资产权等等，并都是由两个以上的产权主体相互组成。这样的产权结构，使得混合所有制职业院校的产权结构呈现出多元化的特点。该特点主要针对传统职业院校而言，传统职业院校的主体比较单一，要么是国有资产单独组成，要么就是只具有民营成分，产权结构的组成比较封闭，也相对泾渭分明。特别是一些公立的职业院校，封闭的程度更加严重，使得很多民营资本无法进入到职业院校的教育领域当中。而混合所有制职业院校就比较开放，也具有更强的兼容性，包容度更大，能接受不同种类的产权机构，也能包容多种产权结构的融合，使得社会中的有效资源能在教育领域得到更好的配置利用。

（二）现代化的治理方式

混合所有制职业院校的产权结构更为多元化，具有多种产权形式，使得办学主体更丰富，并呈现出新的治理特点，学校的治理方式比较具有现代化的气息。这主要是由于混合所有制职业院校的投资主体比较丰富，要求职业院校必须要采取现代化的管理方式和治理体系来予以管理，要求职业院校的管理人应采取互动性强、参与程度高的管理方法来开展相应的教育活动，尽量避免学校内部出现一支独大的现象，尽量形成一个决策、执行和监督三者相互制衡的法人治理结构，最终推动学校的全面发展。

（三）运行机制呈现市场化的趋势

传统的职业院校采取的是行政化的管理方式，这种形式的管理方法在很大程度上抑制了学校发展的积极性，让学校在发展过程中过分地依赖政府的资金和支撑，缺乏自主运营的意识和积极性。在人事管理和财务管理当中也缺少相应的自主权，使得混合所有制无法有效地融入到学校管理当中。但是，混合所有制度下的职业院校产权形式丰富，民间资本对职业教育领域的投资热情会大大提高，充分地吸纳社会中的民间力量，推动学校多元化发展，逐渐成为一个自主营销、自主办学的独立个体，用现代化的市场运行模式代替了以往的计划和行政管理方式。

二、当前职业院校混合所有制发展的瓶颈

（一）职业院校混合所有制办学意识较低

目前，混合所有制职业院校处于初级发展阶段，社会各界对该发展模式仍存在质疑。特别是很多职业院校的领导层，受到社会环境和计划管理的影响，对民营资本的投资具有一种先天性的歧视心理，这种错误的意识使得职业院校的混合所有制改革风险大大地提升了，甚至认为改革会对学校的资产带来损害。因此，很多职业院校对混合所有制的参与积极性较低。另外，民办职业院校是由社会力量共同投资构成的，创办人担心改革之后失去自己的合理权益，害怕混合后自己会被套牢，不想增加自己的经营风险，因此也不愿轻易尝试混合所有制。还有，由于企业的趋利性，很多企业管理人都不愿意将资金投入到相对弱势的职业院校当中去。

（二）行政化管理体制影响加深

虽然我国法律规定职业院校的法人结构是独立的，但是受计划管理的影响，很多公立职业院校的管理方式行政色彩比较浓厚。政府机关也将职业院校当作行政单位来对待，职业院校的管理方式和运营模式也都是采用了具有行政色彩的手段，使得职业院校受行政化管理体制的限制加大，在混合所有制改革当中无法充分发挥其优势，严重削弱了公办职业院校的办学活跃度。其次，由于公办职业院校的校长、党委书记等领导隶属于教育部门和组织部门双重管辖，都是具有一定行政级别的“官员”，其职场发展动力主要来源于行政晋升内驱力，而采用混合所有制办学将极大地增加其工作负担，又无助于或影响行政晋升，该部分人群的办学积极性势必大大降低，给混合所有制职业院校的改革带来较大的动力阻碍。

（三）产权流动性较低给改革带来约束

产权作为资产收益或者受损的权利，主要是通过产权市场进行交易来完成，对职业院校的发展也具有非常大的影响。由于我国的产权交易市场和中介机构仍不够发达，缺乏科学的资产评估及制度，使得教育产权的要素流通存在无序状态，配置效率也比较低，导致不同产权主体自由进入职业院校以及融合存在一定的难度。

（四）法律制度方面存在缺失

混合所有制职业院校在我国仍是一种新兴事物，其在律法监督这块仍处于空白阶段。首先，对混合所有制职业院校中法人定位存在一定争议，法律也未予以明确的定义。其次，教育机构的公益性和资本的逐利性之间存在相对性及矛盾，也需要予以科学、合理的处理。再次，法律对职业院校当中的合并、转让和兼并等问题也缺乏明确的规定。最后，国家对社会资本在职业教育这一块缺乏明确的市场准入门槛，缺少严格的审批监管制度的挟制，导致社会资金对职业院校的投资存在一定的迟疑。

三、推动职业院校混合所有制发展的有效途径

（一）采取改革试点的探索方式

混合所有制职业院校作为我国职业教育领域中一项重要的改革措施，研究其发展有效路径并为相关部门提供决策参考，具有重要价值。由于混合所有制的资本结构较为复杂，且各地区之间的教育水平也存在一定的差异性，致使职业教育领域当中的混合所有制改革推行步伐较为缓慢，也缺乏相应的策略和方法，缺少相应的实践和理论基础。因此，这种探索改革应对混合所有制在职业院校的调研和论证予以加强，并进行相应的风险评估，在试点当中摸索合适的使用方法及手段，切勿轻率推广。通过试点的探索方式，鼓励经济发达地区的职业院校进行改革试点，探索出适合新时代中国特色社会主义的职业院校混合所有制的方法、步骤和配套制度，积累相应的经验。当然，在经济欠发达地区的职业院校混合所有制改革，或许更有一番洞天与新意。

（二）建立职业教育资本准入负面清单制度

十八届三中全会给职业教育的资本准入提供了一条明确的道路：可以实施统一的市场准入制度，在负面清单的基础上，允许各类投资主体依法进入到清单之外的投资领域。负面清单这种市场准入管理方式，是相对于正面清单而言的，其遵循的是法无禁止皆可为的市场原则。在职业院校进行混合所有制改革时也可以实行这种负面清单制度，直接规定职业教育领域不允许进入的资本投资种类，而其他种类就可以允许进入到职业教育领域进行投资。又或者对部分类别的职业院校规定只能采取国有独资形式，哪些方面必须是国有资本控股的，通过这样的明确规定来清除市场的交易壁垒，推动市场资源在职业教育领域的重新配置，并激发民间资本在职业教育领域当中的投资热情。

（三）建立健全產权保护机制

要想有效解决混合所有制职业院校当中的产权交融问题，首先应明确职业院校的产权结构，明确产权的归属和定位，进而防止职业院校的资产流失，激发民间资本的投资积极性。公办职业院校可以实施剩余索取权与实际剩余控制权相对称的配置制度，将职业院校中的资产所有权和经营权予以分离，真正实现职业院校的独立办学，以期通过其自由管理的方式来实现教育资源的保值、增值和合理利用。

（四）积极推行混合所有制职业院校有关的立法

党的十八届四中全会指明我国的行政事业单位改革应该要有法可依和有法必依。因此，职业院校在进行混合所有制度改革时也应该得到法律的支持，得到制度上的可靠支撑，基于法律的基础，运用法治的思维和法治的方式来推动改革。首先，职业院校应厘清不适用混合所有制发展的陈旧法规，消除这些陈旧法规对职业院校改革的负面力量。其次，还应该加大与职业院校改革有关的各项立法，明确混合所有制职业院校的法人地位、结构形式、管理体制以及风险防范标准等等。最后，加快对职业院校实行分类管理，并分别予以差异化的扶持优惠政策。

综合上述，受我国市场经济结构改革深化的影响，我国职业教育领域也逐渐启动了混合所有制改革，所形成的混合所有制职业院校呈现出了不同的特点，如产权多元化、治理方式现代化和运行机制市场化，等等。与此同时，职业院校在进行混合所有制改革时也存在诸多问题亟待解决，更多地需要在深入分析和研究之后的顶层设计，制定规范、引导混合所有制职业院校发展的法律与政策，进而有力推动我国职业教育事业的健康发展。

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基金项目：2016年度海南省高等学校教育教学改革立项重点项目《海南省高等职业教育创新发展路径实证研究》（项目编号：Hnjg2016ZD-24）。