国际清算银行对宏观审慎框架的阐述及对中国的启示

闵晓鸣

摘 要：本文基于国际清算银行（BIS）2018年1月9日发布的《宏观审慎框架体系、实施及与相关政策的联系》报告（以下简称BIS报告），通过摘译其新兴市场经济体的宏观审慎政策实践经验，结合我国当前实施宏观审慎政策面临的问题提出我国宏观审慎政策要回归其维护金融稳定的本职、加强宏观审慎政策与反周期的货币政策和财政政策等政策之间的配合，加强政策沟通、关注政策溢出效应等政策建议。

关键词：宏观审慎框架；实践；问题；启示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.04

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）03-0032-04

BIS报告对新兴市场经济体调查显示：约有三分之二的中央银行有金融稳定职权，中央银行拥有多种宏观审慎工具，大多数中央银行投入大量资源来促进金融稳定。通常认为宏观审慎框架应该包括以下五个方面：一是清晰的目标和可用的政策工具；二是相关机构如央行有使用相关政策工具的权利并实施；三是金融稳定的各个机构与其他政策目标之间有明确的关系；四是避免偏离使命，使宏观审慎政策不会从确保金融稳定转向管理经济周期等其他目标；五是当风险累积时，及时处置，确保宏观审慎政策不受政治因素干涉。

一、各国实施宏观审慎政策的经验与实践

（一）宏观审慎政策要迅速采取行动才能化解风险

BIS报告指出，宏观审慎政策要切实化解系统性风险，就需要相关部门迅速采取行动。与货币政策相比，不同国家宏观审慎政策框架差异很大，影响了实施效果。如一个职责权利较大的中央银行在宏观审慎的框架下可能会更快、果断地采取有效行动。因政府希望保持对宏观审慎工具的控制，不愿赋予央行更大的权力，避免央行权力过大。

（二）宏观审慎政策能对金融周期产生实质影响

BIS报告提及香港金融管理局的一项研究显示，贷款价值比率①（LTVs）虽然对房价影响有限，但能强化银行对房地产冲击的抵御能力。这意味着宏观审慎政策能对金融周期产生实际影响，但其有效性取决于经济繁荣的内在属性。当房价和信贷的暴涨是源于强劲的内需和投机活动，那么相对上调印花税和提高供给等方式来说，信贷政策抑制经济过热的效果将十分有限。

（三）宏观审慎政策抑制过度繁荣的效果更佳

BIS报告指出，宏观审慎政策在抑制经济过热方面能起到更好的效果，而在应对衰退方面，效果欠佳。但值得注意的是，如果政策目标是为了降低信贷组合风险，这个问题便不会产生。

（四）宏观審慎政策在解决区域性差异问题上的有效性仍待考验

BIS报告指出，宏观审慎工具针对特定部门、地区、机构和资本流动量身定制。一些国家（如韩国、中国、匈牙利）根据国内各地区房地产市场发展情况设置了不同的贷款价值比率（LTV标准），但可行性仍待进一步检验。限制贷款比率常用于遏制房地产市场风险，限制家庭过多借贷，增强银行缓冲，提高资产质量。一些中央银行（如香港金管局、中国人民银行和泰国银行）细分住房市场或高风险的借款人，采取不同的贷款比率。

（五）宏观审慎监管措施的一个潜在意外后果可能是限制最需要资金的市场参与者资获取金的机会

BIS报告援引Ayyagari等人（2017）的发现，宏观审慎监管措施往往会减少中小企业融资的机会，但政府可能会因为更严格的宏观审慎立场而放宽其它政策。如2008年以后，宏观审慎监管措施大幅收紧的国家，财政政策更为宽松，这可能会降低宏观审慎监管措施的总体有效性。

（六）当前缺乏衡量如何实现宏观审慎政策目标的方法

BIS报告指出，尽管宏观审慎框架旨在增强金融稳定性、减轻系统性风险，但目前还没有可靠的较为直接的方法衡量目标如何实现。除了泰国外，没有一个国家直接监测系统性风险，理由是缺乏可靠的指标。如在制定宏观审慎框架政策的中间目标方面，尚未有固定的中间目标。压力测试虽具有前瞻性，但金融危机前进行的宏观压力测试并没有指出银行业存在任何重大风险。

二、当前我国执行宏观审慎政策面临的问题

（一）宏观审慎政策沟通有待加强

一是我国发布的宏观审慎政策报告内容较为复杂，不利于与公众沟通效率提高。如自2005年开始，人民银行发布金融稳定报告的内容较为专业，使用的分析方法也较为复杂，社会公众在某种程度上难以理解，不利于市场主体尤其是个人准确及时判断风险。部分政策措施的出台之前也与社会公众沟通尚待加强，部分政策发布较为突然，导致互联网上对一些政策的曲解信息层出不穷，一定程度上影响了宏观审慎政策所要达到的预期效果。二是宏观审慎政策在执行过程中，诸如MPA（宏观审慎评估体系）对银行业机构信贷规模合理控制的目标和地方政府、行业管理部门、行业监管部门扩大信贷投放的考核目标存在一定冲突，在缺乏充分沟通的情况下，极易使其曲解人民银行宏观审慎政策意图和政策效应，对人民银行实施宏观审慎政策产生不解、怀疑，甚至是误读。

（二）宏观审慎政策在执行过程中，可能会“误伤”部分有迫切资金需求的中小微企业

BIS报告指出，宏观审慎监管措施的一个潜在意外后果可能是限制最需要资金的市场参与者资获取金的机会。当前，人民银行在执行宏观审慎政策过程中，也存在BIS报告中提及的，受信贷调控影响，部分迫切渴望信贷资金支持的实体经济获得资金难度较大。这是由于一些中小金融机构在之前过度追求利润、过度增加杠杆，导致资产扩张速度远超其资本承受能力，因此感觉受到人民银行宏观审慎管理政策尤其是MPA约束较多。例如，城商行、农商行、农信社中，2017年3月末贷款增速超过25%（约为全国水平的两倍）的分别有35家（占25.9%）、157家（占14.2%）和154家（占14.5%），其中贷款增速超过35%的有182家，占三类机构总数的7.9%。有的资产规模超过5000亿元的城商行2017年贷款增长目标甚至高达60～70%①。同时，一些中小金融机构的资产扩张也超过其稳定负债的能力，不得不过度依赖同业负债，隐藏的风险不容小觑。若这些机构延续资产过快扩张势头，维持高杠杆或过度加杠杆等不审慎行为，会受到宏观审慎政策制约更为明显，为满足宏观审慎政策管理要求，这部分金融机构会较大规模的减少贷款投放，这难免会“误伤”部分确实需要信贷支持的中小微企业。

（三）执行宏观审慎政策与当前宏观经济发展现状之间存在矛盾

当前中国经济发展已经步入新常态，整体宏观经济呈现出稳健发展态势，不存在整体宏观经济过热问题，仅在局部领域如房地产领域存在过热现象。根据BIS报告阐述的，宏观审慎政策解决区域性差异问题上有效性仍待考验，即使当前我国在执行宏观审慎政策上，对房地产等行业实施了差别化的规定，但从当前效果来看，仅依靠宏观审慎政策并不能从根本上解决房地产市场顽疾。同时，BIS报告指出，宏观审慎政策在抑制经济过热方面能起到更好的效果，而在应对衰退方面，效果欠佳。2018年，我国将继续加快推进企业去杠杆，IMF等国际组织下调2018、2019中国经济预期，在执行宏观审慎政策时，应充分考虑上述因素，进一步明确宏观审慎政策是维护金融稳定的政策措施，是减轻反周期货币政策带来金融风险的有益补充，而不能依赖宏观审慎政策加大信贷投放、促进经济发展。

（四）宏观审慎政策目标设定多元化

BIS报告指出，宏观审慎政策目标要避免偏离使命，使宏观审慎政策不会从维护金融稳定目标转向管理经济周期等其他目标。十九大报告提出，2018年及今后要着重防控系统性金融风险，但目前可能会引发我国系统性金融风险的影响因素尚未明确，当前我国宏观审慎政策目标设定也不仅仅是维护金融稳定目标，承担多元化的使命。在实际操作过程中，当前中国宏观审慎政策的核心指标是宏观审慎资本充足率，在具体设定方法上，中国具体考察信贷偏离程度，更重视信贷增长要满足实体经济发展的合理需要，即宏观审慎政策将信贷增长与资本水平、经济发展需求紧密挂钩，既是宏观审慎政策工具，也具有货币政策工具的性质。政策目标设定多元化，干扰了宏观审慎政策维护金融稳定的初衷，也不利于宏观审慎政策、货币政策和财政政策之间的相互配合。

三、BIS报告对我国实施宏观审慎政策的启示

（一）建立明确的目标制

宏观审慎政策的主要目标是缓解金融稳定压力，而不是等问题出现了才开始着手处理。当前，我国宏观审慎政策主要在抑泡沫、去杠杆、防风险等方面发挥作用，本质是控制金融风险。但在实际操作过程中，会对部分高杠杆金融机构的流动性造成冲击，资金面偏紧状况时有发生，各界又希望以“钱荒”为噱头，给监管机构施压，希望人民银行放宽货币政策，干扰宏观审慎政策实施。因此，建立明确的目标制对我国施行宏观审慎框架而言具有重要意义。要进一步明确宏观审慎政策与货币政策之间的相互补充强化，进一步明确宏观审慎政策目标是防范系统性风险、营造合适的金融环境，创造条件把更多金融活动和商业银行资产扩张行为纳入宏观审慎管理，促进金融机构更为审慎经营，使人民银行切实承担起维护金融稳定的责任，确保金融稳定政策覆盖整个金融市场与货币政策主要目标不能混淆。

（二）加强宏观审慎政策沟通

BIS报告指出，清晰高效的沟通能确保政策工具得到市场的正确理解，从而产生其预期效果，有效沟通是宏观审慎政策框架的关键要素。内容和时间是沟通中最关键的方面。在金融周期的早期阶段，风险预警可能是最有益的，但缺乏有形风险意味着它们最有可能被忽视、质疑或批评。到了金融周期后期，特别是在经济危机前夕，过度沟通会给金融脆弱性继续造成冲击。因此，清晰简洁易被社会公众理解的宏观审慎政策措施沟通至关重要。作为我国宏观审慎政策的执行部门，人民银行应高度重视沟通问题，抓准发布风险预警的时机。可以借鉴印度储备银行（RBI）经验，对于牵涉面广且与公众密切相关的法规，发布精简的新闻，以简化的方式解释法规，使得金融知识有限的公众可以理解，而政策背后的理由则以更加详细的技术性解释则通过出版物进行补充。也可以通过举办媒体研讨会，解释不同监管决定背后的原因。

（三）对宏观审慎政策溢出效应要加强国际合作

全球金融体系的深层跨国联系使其业务范围往往超越国家监管机构的监管范围，宏观审慎监管风险和工具将更加本土化，这也表明需要在巴塞尔银行监督委员会的监管之下确立全球系统重要性银行。要选择与关键合作伙伴开展双边合作，也需要依靠国际组织来达成协议。根据BIS最近对新兴市场经济国家央行的调查，发现宏观审慎措施的影响可通过不同渠道扩展到其他国家，因此实施宏观审慎措施国际合作是十分必要的。政策的溢出效应对各国宏观审慎政策的协调性提出了要求，由于溢出效应本身的复杂性，建立区域间政策协调机制存在巨大阻碍。

（四）注重宏观审慎监管措施的影响，加强其与反周期货币政策以及财政政策的相互配合

宏观审慎政策与反周期货币政策的相互配合能有效地抑制信贷顺周期性。货币政策应根据经济发展状况，采取反周期的措施，而宏观审慎监管措施本身有助于减少信贷顺周期性，化解金融风险，稳定经济。针对我国当前经济增速放缓，部分实体经济贷款难，金融风险累积高发的态势，一是要根据我国经济发展现状，动用多种货币政策工具，实施反周期货币政策，注重配合施以宏觀审慎监管措施以更好的抑制信贷周期。二是要采取宏观审慎监管措施降低金融机构尤其是银行业风险，特别是针对一些杠杆率过高的金融机构在实施反周期货币政策措施（如存款准备金要求，动态准备金等）抑制其信贷增长时，尤其要注意防范因“抽贷、限贷”带来的金融风险累积。三是针对当期我国宏观经济不存在过热的现实，要更多的依赖灵活的货币政策措施和财政政策措施加大对实体经济的支持力度，避免宏观审慎政策“误伤”有迫切资金需求的中小微企业。宏观审慎政策要回归本源，更多地完善银行业抗风险能力的宏观审慎措施，降低不良贷款和抑制高风险贷款的增长。

（特约编辑：苗启虎）

参考文献：

[1]BIS.Macroprudential frameworks，implementation and relationship with other policies[R].December，2017.

[2]张晓慧.货币政策回顾与展望[J].中国金融，2017（3）.

[3]张晓慧.宏观审慎政策在中国的探索[J].中国金融，2017（11）.

[4]方意，赵胜民，谢晓闻.货币政策的银行风险承担分析——兼论货币政策与宏观审慎政策协调问题[J].管理世界，2012（11）.

[5]马新彬.我国宏观审慎政策治理框架[J].中国金融，2015（2）.