OECD国家劳动力市场波动的解释路径及新趋势

□昌 硕，邵亚萍

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

作为国民经济发展的重要影响因素，劳动力市场的变化与波动直接关系到收入、就业与经济增长，也会对文化、教育等领域产生重大影响，劳动力市场运行的稳定性与劳动力利用效率的提升已经成为世界各国经济政策所追求的共同目标。对于中国而言，当前人口红利效应的逐步淡化与老龄化社会的到来，要求我们建立完善的劳动力市场稳定与调节机制。早在20世纪七八十年代，多数OECD国家就面临着人口结构变动及老龄化社会的挑战，OECD国家在应对劳动力市场波动与结构变化方面有着丰富的实践，其相关政策经验值得我们学习与借鉴。

一、OECD国家劳动力市场波动的基本分布

本文以EU-KLEMS数据库中OECD国家劳动力市场波动指数为基础，整合了1980—2010年期间部分OECD国家就业与工资波动两项指标。这一指数主要综合了各主要OECD国家失业率变动、最低工资变动、工资高低差值等因素，其波动指数越高，代表就业与工资水平波动幅度越大，个体就业者面临的风险以及不确定性就越高，宏观上劳动力市场稳定性则相对较低。

总体上看，OECD国家高技术劳动力市场就业与工资波动幅度高于低技术劳动力市场。一种观点认为，部分经合组织成员国的工会体系将参与基础设施建设与服务行业的低端劳动力人群牢固地团结起来，这种工会体系一方面帮助低端劳动力人群抵御失业与工资波动的风险，另一方面也干预了低端劳动力市场劳资双方的自由选择[1]（p717）。一些学者主张从劳动力的国际流动角度看待这一现象，他们提出，目前高端劳动力市场存在集聚效应，尤其在信息科技、航天等高精尖行业，高技术人才有跨国集中于个别发达国家的趋势，由此带来流出国与流入国高端劳动力市场的双重波动。从就业波动指数上看，爱尔兰、荷兰、英国三个在1980—1990年间失业率最高的欧洲国家就业波动幅度也最大，并存在部分劳动力放弃就业选择、资方排斥就业市场的呆滞现象。从工资波动角度来看，美国劳动力市场中的工资变动水平远低于其他OECD国家，这要归因于美国相对于欧洲较为成熟的工资集体谈判制度①美国《国家劳资关系法》明确规定：“雇员有权组织起来，通过代表进行集体谈判并采取保护性的其它一致行动。”因此，除非工会组织自行放弃谈判，否则薪资、工时的变动必须以工会与资方代表谈判结果为依据，并接受美国国家劳资委员会的监督。。另一个值得关注的现象是，以芬兰、丹麦、挪威为代表的北欧福利国家就业波动水平明显低于英美等国，这是普惠主义福利制度与“盎格鲁—撒克逊”式国家路径选择差异的体现。

表1：部分OECD国家劳动力市场波动指数

二、OECD国家劳动力市场波动的三种解释

一般认为，影响OECD国家劳动力市场的相关因素纷繁复杂，如失业保险、就业补贴、最低工资标准、边际税率等。那么这些因素是在何种背景下发挥作用的？一定时期内劳动力市场的稳定受哪种因素主导？针对这一问题，传统上学术界主要以新凯恩斯劳动力市场理论作为依托，阐述劳动力供给方、资本家与就业市场的供求关系。它倾向于忽视收入分配与激励机制对于劳动力市场的作用，认为总需求是独立于劳动力市场工资与利润分配的，动态随机一般均衡模型（NK-DSGE）也成为宏观经济学分析的主流范式。除此之外，近年来国外学者为OECD国家劳动力市场波动问题提供了一些新的观察视角，这里主要介绍以下三种。

(一）资本股权关系变动

与新凯恩斯主义劳动力市场理论不同，这一视角着眼于公司治理问题，即股东、经理、劳动者之间的关系以及利润与风险的分配，它受到资本与股权所有制的影响，通过改变工资水平与工时进而导致劳动力市场波动。OECD国家的企业资本股权关系变动以20世纪80年代为分界线。二战以后至20世纪80年代，主要OECD国家内部企业以大股东（5%以上股份）所有制为主，工人牺牲企业所有权与决策权来谋求稳定的工作与工资水平。20世纪80年代后，随着资本管制逐步解除，世界金融市场更加开放，多数经合组织国家开始了资本股权所有制改革，企业风险与股权逐步由企业所有者、管理者、工人共同承担。分散股权使企业短期盈利能力增强，企业战略转向中短期目标[2](p259)。同时，金融创新与证券化热潮使企业更易受制于外部信贷市场波动，企业普通持股者面临的风险与不确定性也随之提升。宏观上，企业中短期战略转向以及社会“耐心资本”的降低使OECD国家内部就业结构出现变化：劳动力从劳动生产率较高的制造业向第三产业转移，就业结构“服务化”现象明显，政府负债以及公共支出负担随之加重。在分散股权成为一种趋势的背景下，OECD国家正在积极探讨如何在保证劳动力市场灵活性的前提下改善就业结构，弥补因就业保护法案（EPL）改革而引起的失业率居高不下，工资高低差值增大的问题。

（二）跨市场效应

跨市场效应是指OECD国家内部产品市场规则（包括法律壁垒、价格控制、国家所有权，行政负担以及贸易和投资障碍）对工资以及就业率的影响。Blanchard等人的实证研究发现，产品市场规则的强度与经合组织成员国非农产业部门的就业率呈负相关关系，与行业工资水平呈正相关关系。在意大利、法国、希腊、爱尔兰和葡萄牙等潜在竞争性产品市场法规较为严格的国家，1990—2000年间平均就业率比OECD国家平均水平低2%—5%。相反，在美国，低水平的产品市场规则使其就业率高出平均水平约7%—8%（税收与产品市场规则分别为第一、二位的解释因素）[3](p29)。跨市场效应对就业的影响机制在于，对外贸易与投资规则的加强对产品产出额发挥着制约作用，对劳动力需求产生负面影响；贸易壁垒以及规则的减少则对劳动力市场政策产生了正向补充的作用，就业者的工作周转率与平均工作任期均得到提升。另外，产品市场管制强度的提升增大了竞争压力，这可能会导致工人谈判能力的下降或工资谈判的分散化，进而引发更大的工资分散。

（三）意识形态与公共支出

西方党派理论的一个重要观点是，政治家的意识形态倾向与政治行为将影响经济政策。这一解释路径认为，不同时期执政党意识形态的变动通过影响公共支出进而对劳动力市场产生作用。OECD国家中左翼和右翼政党的一个关键区别就在于其公共支出的供给与分配存在分歧。左翼政党倾向于联合低收入、低技能的劳动力人群，他们主张提升公共支出总额，增加收入的转移分配，并以行政手段大力调控劳动力市场。如丹麦、芬兰、瑞典、希腊等传统左翼OECD国家积极促进社会总消费，提供基于高水平公共服务的失业救助与补贴办法。美国等偏右翼OECD国家着眼于维护中产阶级以及资本所有者的利益，提倡自由市场，反对大规模的国家干预，依靠市场机制承担就业保障功能，并反对将公共支出结构向收入转移分配方向倾斜。这一视角可以回答为何在20世纪中期左翼福利国家劳动力市场稳定性相对较高。同时，由于债务危机导致部分国家社会保障收支失衡，偏右翼政党的威胁使得欧洲传统左翼势力不得不做出调整，这一意识形态波动也反映在诸如英国、爱尔兰等多党联合政府的劳动力市场之中。但是，这一解释路径面临的最大挑战在于当前左右翼政党社会保障政策的趋同化倾向。除德国外，其他许多OECD国家的右翼政党也承诺提供较高水平的社会保障服务，以弥补选民的信任缺失。如全民医疗保险等内容在欧洲通常被视为计划经济与市场经济的重要分水岭，但从20世纪末起，右翼政党也积极探索扩大公共卫生服务体系，与左翼政党的不同之处在于它鼓励私营健康保险的发展。另外，在劳动力教育与培训支出方面，左翼政党开始着手吸引中产阶级与高收入选民，降低公共支出中转移分配的比例，将其用于全日制的儿童保育和大学教育。因此，随着左右翼政党竞选策略与政策相似性的提升，意识形态变动是否会对劳动力市场丧失影响？这有待于进一步的研究与思考。

三、OECD国家稳定劳动力市场的政策路径

1994年经合组织就业战略以及1997年的阿姆斯特丹高峰会议将OECD国家的劳动力市场政策界定为“积极的劳动力市场政策（ALMPs)”。它主要运用工作创造计划、工资津贴等手段调动劳动供给，用技能培训等开发就业技能，以就业服务、工作匹配等促进有效的劳动力市场，进而帮助失业者重返就业岗位并获得更高的劳动收入[4](p88)。其基本目标是最大程度降低周期性失业率，控制结构性不确定因素导致的失业现象，并缩小工资差距，促进劳动力的健康流动，在保证劳动力市场稳定性的基础上进一步提升其灵活性。具体而言，OECD各国围绕“稳定性”与“灵活性”进行的一系列政策实践主要沿着以下路径展开。

（一）以改革失业保障与公共服务为依托

OECD国家劳动力市场的稳定以改革社会保障制度这一“最后的安全网”为依托。二战以后福利国家的社会保障资金收支失衡以及公共服务效率低下是困扰西方社会的症结之一，其就业保障以高给付标准、宽松的认定机制为主要标志，结果是部分OECD国家失业率居高不下，劳动者就业意愿不强。自20世纪90年代以来，伴随着养老保险私有化改革，OECD国家社会保障体系改革的另一内容即是推动就业保障由消极给付向积极给付转变[5](p27)。丹麦、挪威等十余个OECD国家在这一时期均对就业保障进行了不同程度的调整，包括降低给付水平，严格资格审核条件，对就业者与政府间的责任分配给予明确界定等。欧盟1998年出台的《就业指南》中也涉及转变失业给付为预防性保障的内容，主张将资源向人力资本投资领域倾斜。在公共服务的资金来源以及服务提供模式方面，部分OECD国家探索建立一种政府与私人服务的组合，以拓宽资金渠道，改变公共服务机构僵化、效率减退等现象。一系列政策调整缓和了OECD国家劳动力市场僵化和失业率居高不下的困境。除英国、比利时等少数国家外，各国至20世纪初就业率增长均出现突破，社会保障收支差额也有所降低。

（二）提升劳动力市场主体抗风险能力

就业保障与公共服务改革对劳动力市场的稳定发挥着托底功能，劳动力市场主体抗风险能力的进一步提升则需要依靠技能培训、企业就业补贴等其他劳动力市场政策来实现。在外部结构性的风险冲击下，传统企业大多通过大规模裁员、收缩资本等手段进行风险规避，由此引发周期性失业与就业市场呆滞，不利于劳动力市场的稳定。积极的劳动力市场政策意在转变企业的风险规避策略，提升劳资双方的抗风险能力。一方面，人力资本投入有助于降低个体失业风险、提升劳动者的就业选择性，高素质劳动力的持续供给也使企业成为创新成果的受益者[6](p6)。另一方面，就业补贴等政策性支持为企业面对外部结构性冲击提供了缓冲空间，有助于其进一步加大研发投入。OECD国家的就业补贴以政府出资和企业内部预算分配两部分组成，目的是在降低企业成本的前提下鼓励失业者重返就业岗位。职业培训体系则包括职前培训、在职培训、转岗培训以及创业培训，重点针对青年就业者以及长期失业者。多数OECD国家建立了专门化的职业培训管理制度，如美国的“终身学习”计划、欧盟“激活计划”等，不但关注职业技能提升，更向失业者提供社会技能指导。欧盟《社会保险法》将职业培训与社会保险金挂钩，无正当理由拒不参加技能培训的失业者，停止其失业保险金领取资格。

（三）推动劳动力市场稳定机制形成

为了有效建构劳动力市场的稳定机制，其中的方案之一是建立工作搜寻援助平台，如德国的“工作搜寻制度”等。通过职业介绍、提供就业信息，减少劳动者再次进入劳动力市场的阻碍，“防止人力资本耗散”，帮助失业者尽快重返劳动力市场[7](p166)。较为典型的是瑞典和丹麦的国有化职业介绍所，面向失业者免费提供工作安置和就业指导，并在帮助劳动者寻求就业信息过程中将工作搜寻与技能培训相结合。另外，多数OECD国家的工作援助计划均规定，参与招聘的企业必须将岗位报告提交至政府审查。另一项方案是当失业率上升时，政府直接提供公共服务就业岗位，以帮助劳动者获得更多的就业机会。就业形势一旦好转，则鼓励参与公共服务岗位的就业者重新投入劳动力市场。各国的公共就业岗位主要分布在基础设施建设领域，如修路、公共设施维护等，其工作期限往往低于六个月。当前项目发展的一个趋势是以准市场机制和合同外包的形式为核心，以此增大社会参与，增加劳动者“重返劳动力市场的便利”。

（四）进一步提升劳动力市场灵活性

OECD国家于2004年提出了劳动力市场严格程度衡量标准，主要包括就业保护、谈判关系、社会保护等指标。度量结果显示，不同国家劳动力市场灵活性存在一定差异。欧洲国家于20世纪80年代倾向于限制劳动力市场弹性，美国则采用偏向市场化的政策，因此美国劳动力市场制度严格程度仅为1.8，低于OECD国家平均水平（2.3）。瑞典（3.0）、希腊（3.1）、荷兰（3.4）等欧洲国家劳动力市场严格程度较高，其中以比利时为最（3.5）①数据来源：OECD统计数据库（http://stats.oecd.org)。。《2017年OECD就业展望》提出，最近十年针对劳动者过于严格的就业保护导致非正式合同比例增大，不利于就业质量提升。同时，由于美国在金融危机后相对强劲的就业复苏态势，劳动力市场弹性的提升已经成为OECD国家内部的政策趋势。近些年，OECD国家劳动力市场政策的另一个显著的变化是通过放松劳动力市场的管制、放宽用工条件限制、鼓励集体谈判等方式走向积极的就业激励。为了适应新的国际经济变化，不断增强劳动力市场的灵活性，OECD国家普遍主张提倡劳动者“用脚投票”，要求增大劳资双方双向选择的自由，并通过增加竞争以提高劳动者的就业积极性[8](p129)。如德国的“消费者选择机制”、丹麦的“灵活性安全改革”等。此外，部分OECD国家的劳动力市场政策积极支持小型企业发展，特别是通过税收减免的方式，鼓励小型企业创造更多的就业岗位，提供更多的灵活就业机会，进一步增大了劳动力市场就业的灵活性。

四、OECD国家劳动力市场变化的新趋势

（一）公共服务就业项目难以为继

近年来，OECD国家内部出现了一些影响劳动力市场稳定的新趋势，表现之一是公共服务就业项目运行出现困难。首先，政府财政负担过重。在过去的十年间，公共服务就业项目支出额不断增长，支出占比已达到OECD国家ALMPs总支出的1/4，在波兰等国一度达到35%。其次，项目参与者的就业质量较低。多数参与者薪资低于失业前平均水平，且人员流动性过大，就业岗位缺乏稳定性。从长期来看，虽然公共就业项目在经济下滑时减少了失业，但这也使得部分国家基础设施建设部门人员冗杂、岗位职能重叠，造成人力资源的大量浪费。另外，就业者出现“被污名化”现象。公共就业项目参与者极易被资方贴上“低技术”“廉价”等歧视性标签。他们也同时被工人工会、社区服务者等群体排斥，原因是临时性岗位对稳定就业者存在较高的替代效应①以瑞典为例，建筑部门替代效应为69%，经济部门替代效应为100%。。这导致项目参与者在就业态势回暖时被雇佣进入正常岗位的可能性较低。以上种种因素使公共服务就业项目投入与收益出现失衡，项目运行陷入困境，以德国的“工作创造计划”与挪威的“公共就业项目”为例，研究表明2008年以来这两项计划对就业率上升的解释力为0。因此，项目的实施在一些国家遭遇严重阻力，尤其受到35岁以下青年失业者的抵制。

（二）低收入人群就业保障弱化

自就业保护法案（EPL）改革以来，OECD国家针对低收入群体的就业保障与服务整体变弱，如缩减失业补贴时间，减少过度劳动保护等，低收入群体就业风险不断增加。随着欧债危机导致国际经济整体发展态势放缓，世界经济复苏乏力，许多国家也纷纷削减社会福利，紧缩公共财政以提高经济竞争力。最近十年，希腊、芬兰、爱尔兰、西班牙等国家低收入群体就业率远低于2007年的水平。另一方面，OECD国家劳动力市场改革过度强调市场化，一定程度上忽视了政府的调节作用，导致就业服务分配不均，无法有效惠及社会弱势群体。因此，部分国家出现就业服务重返行政化趋势。以德国为代表的欧洲国家开始探索使就业培训、失业保险与针对失业群体的社区服务等重新回归行政化，以弥补市场失灵。值得注意的是，就业服务重返行政化并不意味市场配置资源的基础性地位发生动摇，而是OECD国家以促进就业为核心的劳动力市场政策的适当调整，其根本目的是在保证市场基础性作用的前提下，对于技能培训等服务的提供辅之以政府调节，为弱势群体、低收入人群就业提供保护。

（三）劳动力市场两极分化

OECD国家劳动力市场两极化趋势在20世纪末逐步显现，过去十年间分化速度加快。各国家内部低技能与高技能群体就业占比上升，中间阶层比例持续下降。统计数据显示，2005至2015年间OECD国家中等技能就业岗位减少约7.5%，低技术岗位占比增加2.5%，高技能需求的岗位增加约5.1%。欧洲国家中等技能岗位流失最为严重，北欧五国降幅达到11.7%。北美及日本中等技能岗位也出现不同程度流失，美国降幅为6.2%，日本为5.2%②数据来源：OECD Employment Outlook.2017（http://www.oecd.org）.。其中，接近三分之一的中等技能劳动力向服务业转移，实体经济受到冲击。就业结构的变动必然导致劳动力市场波动。其影响机制在于，制造业智能化使大量劳动力被排斥出就业岗位，失去制造业基础的就业者对资本的依赖程度进一步加深，更易受到宏观经济衰退与资本流动的影响。20世纪90年代以来，随着资本流动证券化趋势的不断演进，美国等主要OECD国家的资产泡沫以10年为周期影响着劳动力市场。美国1992年、2001年、2009年三次失业高峰分别由证券市场科技股骗局、资产价格泡沫与次贷危机引起。可以说，劳动力市场两极分化对就业稳定性存在着消极影响，在OECD国家的技能政策与社会保障体系变革中，这一现象应当受到关注。

五、结语

就目前而言，人口红利效应淡化、劳动力成本上升是我国未来面临的严峻挑战，在这一背景下，保持劳动生产率的增长高于人口老龄化进程是我国劳动力市场政策的一个重要目标。因此，当前劳动力市场政策建构仍存在较大提升空间。政策建构理念方面，应当正确看待劳动力市场灵活性与稳定性的关系。健康的劳动力市场应该是一个动态平衡的结构，稳定性与灵活性并不冲突。稳定性是灵活性得以发挥的基础，灵活性又反过来增强了劳动力市场弹性与抗风险能力，进一步维护其稳定性。在过去，我国传统的城乡二元结构与“单位制”的存在限制着劳动力自由流动，劳动力市场缺乏灵活性[9](p39)。改革开放以来，劳动力地区之间、城乡之间流动的壁垒逐步打破，但流动人口就业培训、社会保障体系建设等基础性问题并未有效解决。如何突破传统城乡二元结构带来的路径依赖，兼顾劳动力市场的稳定性与灵活性应当成为未来政策建构的重要议题。

在政策承担主体方面，应明晰政府与市场之间的角色分配。近年来OECD国家就业服务重返行政化的趋势表明，完全市场化的技能培训、就业指导以及保障服务不利于资源匮乏的低收入群体，盲目地“去行政化”并不可取，政府调节对于稳定劳动力市场必不可少。但是，欧洲国家公共服务就业项目的前车之鉴又证明，政府不应当以提供大规模临时性岗位的形式直接参与劳动力市场，否则将造成严重的替代效应，并增加财政负担。因此，必须精确把握政府与市场之间的责任关系，市场配置资源的基础性作用与政府的“托底性”调节缺一不可。

另外，第三产业规模超越第二产业是经济转型的标志之一，也是制造业技术升级的必然结果，但对我国而言，应当警惕“去工业化”倾向带来的风险。2013年至今，我国服务业所占比重年均增长率约为2%左右，高于多数OECD国家，但服务业每万人增加值远低于制造业，也低于OECD国家平均水平，过快的增长速度与效率之间未能达到均衡，对我国劳动力市场政策的建构提出了挑战。一方面，大批劳动力向低技能需求、低增加值的低端服务业集聚，不利于产业自身的高端化转型与劳动力人力资本积累。这要求我们建立具有稳定性、时效性的技能培训体系，使劳动力技能水平与产业规模增长相适应。另一方面，制造业“空心化”与第三产业的飞速发展导致行业间分流劳动力的产生。在供给侧改革背景下，“去产能、调结构”使能源、机械制造等行业大量劳动力面临转岗，跨行业流动带来的社会保障权益丧失与技能失效成为亟待解决的新问题。未来的劳动力市场政策在坚定不移推动社会弱势群体就业的基础上，应当更加关注行业间分流劳动力的就业培训与技能提升。在转岗前，及时为待业人员提供就业援助，完成岗位搜寻与匹配。在转岗后，优先解决职业技能失效的问题，帮助他们尽快适应新的工作岗位。同时，推动社保统筹体系改革，探索建立城乡之间、行业之间统筹体系，保障跨行业、跨地区就业者的各项权益，进一步提升劳动力群体的抗风险能力，从而为我国劳动力市场的稳定与产业结构优化升级提供保障。

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