代建制项目集成管理模式研究

徐鑫

引言

2004年，国务院推出了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）文件，首次提出了代建制的概念。该文件明确非经营性的政府投资项目由专门的代建单位负责建设管理，其次明确代建单位的任务是控制项目的建设投资、项目进度以及工程质量等，并在工程项目竣工验收合格后移交使用方[1～2]。代建制模式在过去10多年的推行过程中也存在居多问题；一方面其设计参与方过多，导致代建管理比较混乱；同时，代建制单位在项目进行过程中过于强调质量、费用、进度等目标，导致在后期施工管理过程中无法有效落实可持续发展思想。另一方面，实际项目管理过程中因没有统一代建方案标准，不利于代建方决策的制定。此外，因中小学校舍原建设模式主要由政府以及财政部门和当地的教育局联合建设，三方均缺少专业的建设管理人才，在这种情况下容易产生“三超”、进度延期以及质量安全方面的问题[3～4]。综上可知，代建制在实际实施过程中仍存在一些问题，如何在实际项目管理过程中合理发挥代建机制作用，成为了行业研究的热点。

1 传统管理模式的不足

我国在实行代建制度之前，政府投资项目主要采用的是建设单位自主经营模式（也称传统管理模式），即建设单位选择施工、设计、监理、采购等单位，或者组成临时指挥部的模式。随着经济的快速发展，国家专注基础性设施建设，加快了政府投资项目的建设和发展，伴随着传统管理模式的局限性出现，主要存在以下几方面的问题：

1.1 建设单位的项目管理水平不高

对于政府投资类项目，建设单位一般由政府单位和使用单位组成，而相关单位内部缺少项目管理方面的专业人才，那么在项目建设过程中，在施工单位的质量、进度、投资控制方面，对监理单位依赖性强，同时缺少自身对施工单位的约束力。由此，在此模式下造成了项目管理效率低下、资源浪费、以及相应的质量问题。

1.2 建设单位权利划分不明确

一般政府投资项目由政府单位和使用单位组成。在建设项目实施工程中，政府单位和工程实际使用单位往往不是一家单位，即项目由政府单位投资，完成后交给使用单位使用。那么双方在行使建设单位的权利时，难免出现冲突，从而影响管理效率的提高。

1.3 建设单位临时性

除了由政府单位和使用单位组成建设单位组成的以外，常用的模式还有临时指挥部，即从各界抽调部分专业人员组成临时指挥部，负责该项目建设过程中的临时管理工作，待项目建成验收后，再解散临时指挥部。由于指挥部随着项目的开始而成立，伴随项目结束而解散，很大程度上不便于管理。

1.4 建设项目招标不规范

政府在组织招标过程中，由于缺少相应技术水平，可能在评标过程中，出现重价格轻技术的现象，从而没有选择到优秀的承包人。在以往招标投标过程中，政府投资项目容易受“关系”影响，影响各个投标人的公平竞争。

通过以上几个问题可以看出，随着我国政府投资项目的增多，传统的管理模式很难适应当前项目建设的需要，急需改进当前项目管理模式或者引入新型管理模式来解决当前问题。

2 代建制的特点

代建制在我国发展将近12年的时间，虽说还需要进一步的发展完善，但在工期、质量、投资等方面已经取得了良好的效果。政府通过招标投标的方式选择专业的项目管理单位实施项目管理工作，这种单位也称为代建单位。代建单位和一般的项目管理单位相比，主要有几个方面不同：

2.1 协调工作量大

代建制项目涉及到单位多、信息乱、管理复杂的局面，其中代建制项目参与方主要有政府部门、使用单位、代建单位、施工单位、设计单位、监理单位以及采购部门，各方都有自己项目管理目标和管理任务，在各方工作搭接和信息传递方面主要依赖代建单位来进行协调。因此，代建单位在代建制项目中也起到了桥梁的作用，从而协调的工作量巨大。

2.2 专业化程度高

代建制项目一般为基础性项目，涉及到社会公共利益，这类项目多为重点工程，政府部门对其质量要求高，这也就要求代建单位涉及到的专业管理内容要高于一般的项目管理公司。

2.3 后评价及激励考虑时间久

政府投资项目一般为公共项目而非盈利性项目，公共项目主要为提高人民生活质量而发挥作用，其效益比较长远，很难用一般的绩效评价来评价代建制项目的优劣，所以在后评价阶段需要用特定的手段或者从全寿命周期的角度来考虑。

3 代建制的典型模式

代建制引入我国10多年以来，在不同地方政府和市场环境下，主要衍生出来以下几种典型的代建制模式[5]：

3.1 北京模式

北京模式是通过市场化需求的方式来解决专业性问题，项目建议书获得批准之后，政府部门通过公开招标的方式选择代建单位，同时和使用单位一起签订三方形式的代建合同，以此来约束和规定各方的权利和义务。该模式主要优点有：第一通过公开招标的方式选择代建单位，有利于选择更优秀的代建方。第二政府、使用单位、代建单位签订三方协议，有利于明确界定双方的权利和义务，在后期工程管理上，有利于代建方工作的开展。

图1 “北京模式”代建关系图

3.2 上海模式

上海模式也称为企业性代建模式。这种管理模式中，政府部门主要负责项目决策、管理和监督，实施过程中完全交给专业的代建单位去完成，而不参与其中的项目管理工作。这种管理模式在减轻政府的工作压力的同时，保证政府部门有足够的时间和精力去完成前期的决策、管理和监督工作。上海模式主要是解决了专业化和委托代理两个方面的问题，它的工作范围涉及到了工程实施和工程投资两个领域。

图2 “上海模式”代建关系图

4 中小学校舍代建制项目

2008年汶川地震造成大量学校建筑物坍塌，出现大量师生伤亡现象；国家在2009年的政府报告工作中，明确要落实《防震减灾法》，确实提高中小学校舍质量。在2009年4月8日，印发了《关于印发中小学校舍安全工程实施方案的通知》（国办发 [2009]34号）。中小学校舍代建制项目具有安全要求高、质量要求高、阶段性明显、建筑规模小、社会关注度高等特点[6]。

4.1 安全要求高

现阶段的中小学校舍项目建设，严格贯彻党中央和国务院对中小学校舍安全问题的解决办法，同时按照《关于印发中小学校舍安全工程实施方案的通知》（国办发[2009]34号）的要求，在未来几年时间里，重点提高新建、扩建和存有安全隐患的中小学校舍的质量问题，全面改善中小学校舍的安全状况。

4.2 质量要求高

在中小学校舍代建制项目建设过程中，为响应国家对中小学校舍质量的要求，在未来几年内会大量涌现中小学校舍加固工程、中小学校舍改扩建工程以及中小校舍新建工程，其主要思想就是已建的中小学校舍不满足国家提出的质量要求的通过加固来完成质量安全要求，未建立的按照国家的新标准来建设，在这种建设要求下，代建制项目中的各个参与单位都相应提高了自身的质量控制标准。

4.3 阶段性明显

自2004年引入代建制模式以来，中小学校舍建设模式逐步从传统建设模式转变为代建制建设模式，中小学校舍代建制模式的发展过程主要分为四个阶段。

图3 中小学校舍代建制周期阶段划分

4.4 建筑规模小

中小学校舍项目相对于大型公共型项目来说，中小学校舍项目建设规模小、造价低。同时，由于社会对于中小学学校的需求，方便中小学生就近入学等原因，决定了中小学校舍项目的分散性。综合几个原因，决定了中小学校舍项目不可能出现大的建筑规模。

4.5 社会关注度高

中小学校舍项目的建设关乎社会的各个家庭，随着经济的发展、教育的高投入、计划生育的影响等因素，各个家庭对孩子的教育重视程度逐渐加重。同时基础性的教育决定祖国未来的发展，中小学校舍的建设直接影响社会的稳定性。

5 结论

本文主要介绍了代建制的产生以及特点，分析了现存几种典型的代建制模式的实施过程以及优缺点，并对中小学校代建制项目目标体系特点进行了介绍，主要结论如下：

（1）代建制模式虽具有传统建设模式等不具备的优势，但其在实际工程应用过程中存在的管理混乱、可持续性及决策制定等方面的不足都应引起足够重视。

（2）北京模式和上海模式等代建制的典型模式为实现了投资管理职能、政府职能、工程管理职能的分离，确定投资主体的地位，转换了政府管理职能，最终形成工程管理市场，有助于提高了工程建设管理水平。

（3）在进行中小学校舍代建制项目实际管理过程中应与一般基础性项目和政府投资的其他公益性项目区分开来，充分考虑其安全要求高、质量要求高、阶段性明显、建筑规模小、社会关注度高等特点。

[1]杨旭.中小学校舍安全工程代建制研究[D].北京：北京建筑大学土木与交通工程学院，2014：4～6.

[2]项剑平，王玉芳，张云波，等.代建制多项目管理风险评价指标体系的构建[J].华侨大学学报（自然科学版），2014，33（5）：581.

[3]邵华，韦金城，胡宗文.国外项目管理模式及国内代建制模式研究[J].山东交通科技，2016（6）：105～108.

[4]李 民.代建制下大型工程项目设备管理模式研究[J].企业技术开发，2016，35（19）：58～60.

[5]金侠杰.大型集群式化工工程项目的全过程集成管理研究[D].上海：上海大学管理学院，2013：1～9.

[6]蓝雁.项目管理在广西中小学校舍安全工程中的应用研究[D].广西：广西大学土木建筑工程学院，2012：1～15.