浅析《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿）》的修订重点与意义

杨珂珂

（北京建工建筑设计研究院，北京 100037）

1 修订背景

2004年，为加强文物保护单位保护规划（以下简称“文物保护规划”）编制和审批的管理，国家文物局颁布了《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》和《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（以下简称《审批办法》和《编制要求》），对文物保护规划的编制原则、方法、内容、深度等方面作出了详细的规定和指导[1-2]。

14年后的2018年，为了“适应文物保护新形势的需要，充分发挥保护规划在文物整体保护、环境风貌控制、文物展示利用等方面的重要作用”，国家文物局对《编制要求》进行了修订，并公开征求意见[3]。

《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿）》（以下简称《修订稿》）在《审批办法》和相关法律法规的框架内，结合文物保护工作的最新要求，按照国务院2005年、2016年两次颁布的关于加强文物工作的文件[4-5]，对原《编制要求》进行了大幅度的修改和完善，在逻辑体例、规划衔接、公众参与等多个方面对文物保护规划编制工作提出了新的要求和指导。这不仅反映了文物保护工作的最新发展形势，也是提高文物保护规划编制水平，进一步做好文物保护工作的重要依据和准则。

2 主要修订内容

《修订稿》新增2个章节共21条的内容，对其余20余个条目进行不同程度的修订完善，从基本原则、方法论的角度进一步规范了编制要求，增强保护规划的系统性和完整性；从文物类型、规划目标等方面对规划成果进行分类细化，提出相应的要求；加强规划各部分的逻辑联系，从价值出发，认定保护对象；增加研究方面的内容，完善规划体例；进一步细分保护区划分类，加强对本体及周边环境的管控要求；根据国务院指导意见，强调与相关规划的衔接，解决协调管理的问题；增加公众参与的要求，共享文物保护成果，发挥文化遗产在建设社会主义文化强国中的作用。

在各个章节的内容中，此次修订均进行了全面、系统的修改完善（表1）。

表1 《修订稿》中主要修订内容汇总表

2.1 总则

本章共3条，其中1条为新增。

为明确规划编制的目的和意义，此次修订新增“指导思想”，阐述规划编制的作用和方针，强调文物保护与经济建设、合理利用和可持续发展的关系。

对原《编制要求》总则“成果要求”一条进行深化，展开成单独一章（第六章规划成果要求，详见下文）。

2.2 编制基本要求

本章为此次修订新增，共11条。

本章从开展文物保护工作的高度，全面、系统地阐述规划编制的方法，对规划基本原则、技术路线、重点内容、分类、强制性内容、期限等作出具体要求，强调规划衔接、价值研究等核心问题。

2.3 规划文本

本章共16条，其中新增3条（包括1条从规划说明部分调整至本章）。

本章新增保护对象与价值研究、研究规划等条目，将价值研究作为认定保护对象的基础，在现状评估和规划措施部分增加了研究方面的内容。

此次修订将“规划实施保障”从规划说明调整至规划文本，提升了实施保障措施的规划层级，使文物保护工作得到更加完善的法规支撑。

此外，本章全面深化了文本各个部分的要求，除价值、研究、保障部分外，还重点深化了保护区划、管理规定、规划衔接，新增多种区划手段，增强空间管控力度。

2.4 规划图纸

本章原5条，简化1条调整至附件，修订后共有4条。

本章全面深化各类图纸的内容、目的和标准，为呼应文本修订内容，增加规划衔接图、区划关系图等规划衔接图纸，增加空间管制规划图、视廊和高度控制规划图等空间管控图纸。

此次修订完善图纸比例表，调整至附件A，保持《编制要求》正文体例的一致性；新增区划制图标准表（附件B），规范各类区划线条、填充的色彩、线型等图面表达方式，增强图纸的通用性、可读性。

2.5 规划附件

本章原6条，调整1条至规划文本部分，修订后共5条。

此次修订调整规划附件的体例，把原属于规划说明中的专项研究报告、专项评估报告单独列为附件的组成部分，强调了两类报告的支撑作用。

规划说明体例进一步简化。按照解读、论证规划文本的定位，简化的规划说明仅包括必要的区划说明、措施说明、拟开展工程说明、游客容量计算、经费估算说明，增强了可读性。

此外，为呼应文本修订内容，专项报告新增社会条件、相关规划分析报告，基础资料汇编增加相关规划、利益相关者协调等内容。

2.6 规划成果要求

本章为此次修订新增，共3条。

本章按《审批办法》的规定，对规划纲要、保护（总体）规划、专项保护规划各类规划的成果构成、编制深度等作出具体要求，为建立多层次的文物保护规划体系建立技术标准。

对规划修编提出具体要求，将原保护规划的实施情况评估列为修编工作的必要内容，增强了修编规划的继承性。

2.7 附则

本章为此次修订新增，共3条。

本章对《修订稿》将适用范围扩大至其他不可移动文物，增强了规划编制的规范性和统一性。此外，还进一步明确了修订稿与原《编制要求》的替代关系。

3 修订重点与意义

3.1 增强整体原则要求，全面深化各项体例

针对历年来规划编制中的典型问题，例如，文本与图纸表达不规范；缺少专项评估结论、说明性文字过多；规划图纸与文本缺乏对应关系、缺少必要的图纸内容、缺少标准的地形图底图、精度不够等一系列问题，《修订稿》从原则、体例、文本图纸内容等各个方面，全面深化了对文物保护规划各组成部分的要求，进一步提高了文物保护规划的编制水平。

3.2 强调价值核心原则，据此认定保护对象

部分保护规划价值评估缺乏深度，没有深入分析文物的内涵，无法指导文物要素的梳理，往往造成保护对象难以明确、文物构成无法认定的问题，为后续的编制造成较大困难。

为此，《修订稿》第二、三章各增加一条，分别从原则方法和工作程序方面，强调价值研究为核心的文物保护原则，要求通过基础资料梳理进行价值研究，依据价值开展保护对象认定、分析文物构成，列出文物清单，明确保护对象。

《修订稿》进一步明确了保护对象的内涵为文物价值的组成要素和载体，扩大保护对象的外延，除一般意义上的文物本体、文物环境外，还将各类构成要素间的关联列为保护对象的内容之一。

此次修订落实了《中国文物古迹保护准则（2015）》（以下简称《准则》）中保护与管理工作的基本程序[6]，以价值研究为核心认定保护对象，开展评估和制定措施，提升了文物保护规划各部分之间的逻辑联系，增强了保护规划的整体性、科学性。

3.3 增加研究工作内容，完善规划编制体例

部分保护规划对研究工作不够重视，无法全面掌握研究工作现状，缺少系统性的研究规划，难以有针对性地指导考古和研究工作。

《修订稿》第三章增加一条，对研究规划的方法、内容与特点作出专项要求，规定从保护、管理、利用等多个方面开展相关研究。并针对遗址类文物保护单位，专门提出考古工作计划的编制要求，支撑遗址分布、区划等工作开展。

此次修订根据《准则》的基本要求，将研究贯穿于文物保护工作的全过程[6]，落实了《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中关于致力挖掘研究文物价值内涵的相关要求[5]，为传承我国优秀传统文化奠定了基础。

3.4 深化区划管理规定，加强分类空间管控

部分文物保护单位环境较为复杂，缺少分级管控的手段。部分遗址本体分布情况不清，应划定可能分布范围。部分规划的保护区划缺乏划定依据，管理可操作性不强，管理规定较为笼统，缺少具体的建设控制要求。

《修订稿》增加了文物埋藏区、文物可能分布区、环境控制区，并要求针对文物埋藏区制定专项保护管理要求和优先考古工作程序，为本体分布不清、环境情况较为复杂的规划编制提供了充分的规划手段。

此次修订还深化完善了区划管理规定的要求，要求制定体量、高度、色彩、造型、密度、类型等详细的建设控制要求，细化了区划详图的制图要求，新增空间管制规划图、视廊与高度控制图，进一步强化周边建设管理控制手段。

保护区划是《文物保护法》中赋予的重要保护手段[7]，此次修订增加区划分类、深化区划管理规定，力求减少和消除文物周边活动对文物本体及环境产生的消极影响。

3.5 重点强调规划衔接，解决协调管理难题

部分规划缺乏与历史文化名城规划、城市总体规划、风景名胜区规划等相关规划的衔接，缺少相关区划重叠区域的管理规定，保护规划中的管理规定等核心措施没有纳入相关规划中，给文物保护规划的施行造成一定困难。

《修订稿》第二章新增“规划衔接”一条，要求评估相关规划关联程度，制定专项衔接措施，并要求文物保护规划的空间管制、用地发展等主要措施必须纳入相关规划中。为此，第三、四、五章详细制定了具体工作要求，增设文本和图纸相关内容；在附件中增加相关规划分析的评估报告；在基础资料汇编中增加相关规划的摘要内容。

此次修订落实了《指导意见》中关于多规合一和部门协调的要求[5]，将文物保护规划核心内容纳入城乡规划等相关规划，切实加强了文物保护工作中关于协调管理的力度。

3.6 加强公众参与力度，共享文物保护成果

部分文物保护规划缺少公众和利益相关者措施，在涉及复杂利益关系时，没有以调查、征询公众和相关利益者为基础，难以制定平衡当地社区和游客等各方群体的合理措施。

《修订稿》要求制定公众和社区参与保护利用工作的措施和管理制度，并在基础资料汇编部分，增加利益相关者协调记录和规划调整说明，作为制定公众参与规划措施的基础。

此次修订贯彻了《国务院关于加强文化遗产保护的通知》中关于建立公众和舆论监督机制的要求[4]，以及《指导意见》中关于社会力量广泛参与文物保护利用，文物保护成果更多惠及社会公众的要求[5]，增加了文物保护工作的社会效益，为保障人民群众的基本文化权益服务。

3.7 按照保护对象情况，分类细化规划成果

针对部分保护规划编制深度不够，在审批时被调整为规划纲要，或被要求先行编制规划纲要的情况，《修订稿》第二章增加条目，要求根据文物现状条件和保护管理工作需求确定编制规划类型：规模特大、情况复杂的文物应编制总体保护规划；在所在地社会经济发展亟须、基础资料尚不能满足规划编制要求时，可先行编制保护规划纲要。

此外，《修订稿》第六章详细阐述了对各类规划成果的组成和编制深度要求，深化落实了《审批办法》中关于规划分类的规定[1]，以形成多层级的文物保护规划体系。

4 结束语

《修订稿》针对历年来文物保护规划工作的主要问题，重点修订了价值研究与保护对象认定、区划管理与规划衔接、公众参与等多个方面的内容，全面深化文物保护规划的各项要求，增强了文物保护规划的整体性、系统性和科学性，为切实加强文物工作，进一步发挥文物资源在传承和弘扬中华优秀传统文化中的重要作用奠定了坚实的基础。

[1]国家文物局.全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法(文物办发〔2004〕46号)[Z].2004.

[2]国家文物局.全国重点文物保护单位保护规划编制要求(文物办发〔2004〕46号)[Z].2004.

[3]国家文物局办公室关于征求《全国重点文物保护单位保护规划编制要求(修订稿草案)》意见的函(办保函〔2018〕25号)[Z].2018.

[4]国务院关于加强文化遗产保护的通知(国发〔2005〕42号)[Z].2005.

[5]国务院关于进一步加强文物工作的指导意见(国发〔2016〕17号)[Z].2016.

[6]国际古迹遗址理事会中国国家委员会.中国文物古迹保护准则(2015)[EB/OL].[2017-11-21].http://www.icomoschina.org.cn/uploads/download/20151118121725 download.pdf.

[7]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国文物保护法(2017修正)[Z].2017.