农地制度改革看山东

探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，建立新增耕地等指标跨省域调剂机制……今年《政府工作报告》提出的全面深化农村改革内容中，多项与农村土地制度改革相关。

山东省委、省政府始终高度重视农村集体产权制度改革和农村土地“三权”分置改革，省委书记刘家义两次作出批示，强调“把农村集体产权制度改革作为必须打赢的一场硬仗，切实抓紧抓实抓好”，“进一步稳定农村土地承包关系，推行土地所有权、承包权、经营权三权分置，发展适度规模经营”。龚正省长亲自担任省农村集体产权制度改革工作领导小组组长，并要求“进一步扛牢推进农村集体产权制度改革的重大责任，既要完成好改革的‘规定动作’，又要创造性开展工作，力争为全国大局多作贡献”，“把牢‘处理好农民和土地的关系’这个主线，稳妥推进农村土地制度改革”。

4月10日，我省正式发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》。意见提出，山东将全面开展农村集体资产清产核资，合理确认集体经济组织成员身份，有序推进经营性资产股份合作制改革，建立健全农村集体经济组织，保障农民集体资产股份权利，发展壮大农村集体经济，并建立健全集体资产监督管理机制。

土地承包再延30年成“定心丸”

党的十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，今年《政府工作报告》明确要将这一政策落到实处。这个政策对于农民来说，既是“定心丸”也是“活络丹”。

“第二轮土地承包到期后再延长30年！”当消息传到山东商河县怀仁镇闫家村时，闫德顺全家都很开心。老闫女儿女婿外出务工，早已在城里买房安家，老两口上了年纪，庄稼种不动了，想流转出去赚点稳定的租金，可又担心地转出去后收不回来。“这下心能放肚子里了。”

闫德顺的“定心丸”，对同村的种粮大户闫墩福来说，就是“活络丹”。他去年在村里流转了100多亩地，建起家庭农场。“眼看着离第二轮承包到期就剩10年了，万一土地被收回去，我这投入就‘打水漂’了。现在政策定了，我这心更活了，敢大胆投资了，更放心去大干一场了。”

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为：“国家确立的土地承包再延30年，这一政策安排既体现了稳，也体现了活”。

稳——改革开放以来，我国农村土地进行了两轮承包，第二轮承包到期后再延30年，将使农村土地承包关系稳定75年。

叶兴庆说：“这足以体现保持土地承包关系稳定并长久不变，对拥有承包地的普通农户及流转承包地的新型农业经营主体，都能起到稳预期的作用。”

活——新一轮承包期再延长30年，时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点，我国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化，目前的改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间。“随着农村人口代际转换，土地承载的社会保障功能会逐渐弱化，其要素功能愈发彰显，届时应当做出更适合农村生产力发展水平的土地制度安排。”叶兴庆说。

围绕土地承包延期，也有部分农民提出自己的关切：家里人口增加了能再分到地吗?举家进城落户后承包地怎么办?

“这些问题反映的都是人地矛盾。”叶兴庆认为，人多地少是我国的基本农情，人地矛盾会一直存在。解决这个矛盾不能通过不断平分、不断细碎化土地规模来解决。“根据人员增减不断调整土地承包政策，会牺牲制度的稳定性。今后应当通过将承包地承载的生计保障、社会保障等功能交给社会保障体系，同时多渠道、多途径促进农村劳动力转移就业，统筹解决这个问题。”

对于新增人口能否再分地，农业农村部部长韩长赋日前也已经明确表示，总的原则是坚持承包地大稳定、小调整，尊重农民意愿，在政府指导下通过村集体民主协商解决。二轮承包到期时，也将依法和依照农民群众的集体意见来解决这类问题。

关于举家进城落户后农户的承包地，现有的政策是退与不退由农户自愿，鼓励依法有偿地退回村集体。

三权分置“活”了土地和房子

“近几年村里的不少年轻人打工赚了钱，他们开始到城里买起了商品房，村里的不少老屋都已经闲置多年，无人居住，院落无人打理也荒着。”40多岁的老林是土生土长的临沂人，“随着红色旅游的兴起，有投资商把我们闲置的农房改成了旅游民宿后，山村大变样，随着游客的增多，我们的农产品销路特别好，村民的腰包也越来越鼓。一年好几万的收入，比不少城里人赚得还多呢。”

这个变化，反映的其实是不少乡村土地供需严重不匹配的现实。

从供给侧看，近年来，由于农村人口迁移日渐增加和土地退出不畅，闲置宅基地和农房增多。

从需求侧看，乡村休闲、旅游、养老等新产业以及农村电商等新业态在农村发展迅速。“井喷式”的增长态势让农村新产业、新业态的用房用地需求日益强烈，无地无房可用常常成为这些创新主体吐槽的焦点。

“供需无法匹配，其根源在于缺乏相应的制度来保障各方权益。”叶兴庆说。今年的中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“探索‘三权分置’改革，为闲置农房和宅基地的利用提供了空间。”

作为全国最早进行农村土地“三权分置”改革的省份，山东从2013年就开始进行“三权分置”试点，随着土地承包经营权的确权登记颁证工作的不断推进，各地农民也得到了众多实惠。

对于经营者来说，土地可以生钱了。

“这在以前不可想象，承包权和经营权没分开时，农户可不允许租地人用自己的地去抵押贷款呢！”“三权分置”为寿光80后大学毕业生齐炳林解了资金之愁。恰逢人民银行在232个地区试点农村承包土地的经营权抵押贷款，他利用承包的86亩土地的14年经营权和地上附着物——育苗大棚作抵押，成功获得了100万元的银行贷款。

过去想扩大育苗规模，齐炳林却融不到资金，“空有一身育苗的本事”。

如今，农村土地权属由原来的集体所有权、承包经营权“两权”变为“三权”分置，租地的种植大户有了融资新渠道。

合作社、种植大户借人家的地去贷款，万一经营不善怎么办？农民会吃亏吗？寿光市农商行行长郎咸鹏说：“还不上贷款，到最后处置抵押物时，也只是处置这块土地的经营权，对农户的承包权没有影响。”比如，银行通过寻找下家“接盘”再来搞土地经营，照样还得付给农户当初约定的土地租金。

三权分置，经营权可抵押贷款，有利于盘活农村的资源、资金、资产，增加农业中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增收致富和加快发展农业现代化。

“农地制度改革”山东领跑

农村集体产权制度改革和农村土地“三权”分置，是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是管长远、管根本、管全局的重大制度创新。

记者了解到，近年来，山东省在促进“三权”分置方面做了许多工作，其中针对放活经营权，山东省先后出台多个文件，内容涵盖经营权流转的合同签订、市场建设、风险防控及主体培育、融合发展等多个方面。

山东省农业厅党组书记、厅长王金宝说，山东今年将把农村集体产权制度改革扩大到所有的涉农乡镇（街道），重点开展清产核资、成员身份确认等基础性工作；2019年，基本完成涉农村（居）清产核资工作；2020年，基本完成改革任务，完成改革的涉农村（居）成立新型集体经济组织；2021年，基本建立起符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制。

近年来，山东在进行农村集体产权制度改革省级试点以来，许多乡村已经收到了改革带来的红利。

山东莱西市沽河街道前我乐村村主任李为成一直借助周边数千亩葡萄种植区，带领村民发展葡萄种植。“如果没有手里的这个‘红本子’，不光村民有顾虑，我也有顾虑。”李为成展示着手里的土地承包经营权证书说，一个高档设施葡萄大棚占地三四亩，投资二三十万元。以前土地没确权时，村民有顾虑，怕葡萄种上没几年，土地又被收回去。

“有了‘红本子’，村委会一发动，村民都愿意跟着干。”李为成说。

将农村的“三资”特别是土地资源盘活，给村集体和入股农户带来经济收益，探索集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村集体，村集体将农民入股的土地连同村集体建设用地、“四荒”等土地，以集体的名义再入股到特定的经济组织，入股农民在得到相对固定的土地流转费的同时享受到由经营效益决定的利润分红，相当于农民多拿了股份。在这方面，莱西市在马连庄镇开辟了一片“试验田”，做出了有益尝试。

马连庄镇成立了政府独资平台公司，打破了村与村的行政界限，对流转土地实行统一管理、统一运营、统一对外合作，成为农民土地进入市场的载体。村集体以村经济合作社为实施方，负责面向农民征地，以土地为资本股份形式参与平台公司。土地流转费用采用二八分成，村集体占两成，农民占八成，8年以后还可以参与企业利润分成。

“随着城镇化和农业科技水平的提高，土地流转面积的增加和新型农业经营主体的蓬勃发展将是今后农村发展的大趋势。”王金宝介绍，“放活经营权和培育新型经营主体是我省当前的两项重点工作。土地经营权流转和农业经营主体培育要尊重实际、尊重市场规律，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。”

“农地制度改革”助力乡村振兴

“自家土地流转出去，啥也不干，一亩地一年租金是1000斤小麦。”潍坊市寒亭区固堤街道北赵家官庄村民赵从峰说，这么做比自己种地盈余多，还可以在合作社打工。

随着工业化、城镇化的发展，农民进城打工越来越多，有些农民的地撂荒，有些农民请假回来种地，“打工顾不上种地，种地耽误赚钱”的尴尬，进城务工的农民深有体会。

2014年以来，寒亭区着力推进土地承包经营权确权登记颁证，给农民土地换上新的“身份证”，让农民吃上“定心丸”，种上放心田，也为农民走上致富路提供了条件。

寒亭区还在分类施策引导下，鼓励新型农业经营主体通过土地托管、股份合作、合作社经营、龙头企业经营、种养大户经营等经营方式，促进土地集约化经营，解决农民的后顾之忧。目前，寒亭区累计流转的19.8万亩土地，大多数流向了新型农业经营主体。从前刨除种子、化肥、耕种、浇水费用和自己的工时费后所剩无几，而今农民收入因入股分红、托管服务、会员管理逐步增加。

“用130亩地的经营权和大棚所有权抵押，一下子贷了100万元，利息却很便宜。”寒亭区朱里街道河滩社区养鸭大户王立涛说，扩大经营规模不用愁了。

土地经营权能抵押，使生产要素变资本，激活了农村沉睡的土地财富，为王立涛这样的种养大户提供了一条融资途径。

土地确权之后，寒亭区又对土地承包经营权中的经营权分置，进一步明晰土地经营权和农业设施物权权属，为土地经营者送来滚滚红利。目前，寒亭区已为70户左右种养大户办理农村土地经营权证和农业大棚所有权证，涉及土地约2万亩，抵押融资额近1.5亿元，土地红利进一步释放。

“土地经营权分置实现土地规模化经营中农户和土地经营者的增收共赢，成为农村产权流转交易深化改革的试验场。”寒亭区农经局局长牟海波说。

据了解，自山东启动大规模土地确权登记颁证工作以来，确权面积已占家庭承包地总面积的98.1%，全省承包土地经营规模化率达到40%以上，山东全省土地流转率接近34%，各类新型农业主体（包括经营主体和各类社会化服务组织）达到40多万家。

在菏泽，农民通过土地确权后进行流转重点打造牡丹产业，致富之门也已打开。

吕胜勤是菏泽市牡丹区孟庄村人，他去年决定把家里全部5亩多地流转到牡丹专业合作社，开始收租金、当工人。“每亩地年租金1800元，5亩多地一年就是9000多元。”老吕给记者算账的时候脸上挂着笑。

此外，老吕还在给当地的牡丹专业合作社打工，按照牡丹花的生长需要，从春天开始忙，每年忙的时间不低于6个月，主要做牡丹花的田间管理。老吕说：“这是老本行，看着牡丹越长越美，我们赚的钱也越来越多，心里更美。”

仅仅1年多前，包括这5亩多地在内，老吕全家5口人的年收入只有3000元左右。如今，租金加工资，老吕5亩多的土地带来的不仅是每年9000多元的租金，还有每年不低于6000元的工资。他家也因此实现了脱贫。

孟庄村村支书庞培涛说，他5年前最早开始建设牡丹园的时候，只流转了二三十亩地，后来村民们看到效益不错，踊跃加入，牡丹园面积也逐步扩大，“现在村里的土地全部流转了，我们农民的日子也越过越富裕。”

孟庄村走在开满牡丹花的道路上。当地不仅有冠宇牡丹园、盛华牡丹园，还有加工车间，牡丹花不仅有观赏品种，还有食用品种。庞培涛说，这两个牡丹园的面积达到了3000多亩，流转土地涉及周边7个村，一年中最忙的季节需要200多人工作。

在整个菏泽市，牡丹产业是不折不扣的“特色支柱产业”。目前菏泽市牡丹种植面积发展到48.6万亩，牡丹生产企业120家，牡丹产品200多个。

据悉，山东启动大规模土地确权登记颁证工作以来，已有120多万农民带着三权证书进城落户；一万三千七百多个村完成了集体产权制度改革，在摸清家底之后成立农民股份合作社，将集体资产折股到人、量化到户。

齐鲁农村产权交易中心总经理王翰林说，“确权颁证之后，老百姓凭借手里确权证，就可以到齐鲁农交中心办理抵押贷款，打通了资本流向三农的重要通道。”

按照既定时间表，山东明年要基本完成农村集体资产清产核资工作，后年基本完成农村集体产权制度改革。目前，全省正在深入开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，鼓励引导企业、社会资本到农村投资兴业，培植壮大一二三产业相融合的农业“新六产”。

王金宝表示，一场深刻改变农业发展方式的新工程已在全省拉开帷幕。为农民增收拓展新空间，培育农业农村发展新动能；让农民更多、更公平地参与利益分配。

▲山东已经基本完成了农村土地确权登记颁证工作，确认农民对承包地的占有、使用、收益权利，让农民吃上了“定心丸”、种上了“放心田”。