国家重大海上溢油应急资源调配流程与机制

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(1.大连海事大学，辽宁 大连 116026； 2.交通运输部科学研究院，北京 100029)

1 重大海上溢油应急处置的特点

1.1 指挥层级高

重大海上溢油影响范围广，需调动的资源范围大、种类多[1]，通常由国家级的指挥机构进行统一指挥[2]，根据《国家重大海上溢油联席会议制度》，涉及到20余个部委和国有企业。溢油应急资源往往掌握在基层单位手中，因而，指挥层级越高，协调资源的过程越复杂，困难越大。

1.2 应急处置跨部门、跨行业

根据事故类型和管辖权限的不同，海上溢油事故的管理部门包括海洋行政主管部门、环保行政主管部门、交通运输主管部门、渔业行政主管部门等。我国从国家、各部门、各行业到各类涉油企业、专业污染清除公司均具备溢油应急处置的能力。而各个部门、各行业在重大海上溢油处置中的功能差异较大，如交通运输系统以船舶、海上溢油回收清除为主；海洋系统以海上监视监测能力为主；环保系统以陆上监视监测为主，同时拥有陆上污染物处理等能力。不同的部门、不同行业之间的协调十分困难。

1.3 应急处置的专业性强

由于海洋的流动性的特点，受大风、洋流等因素影响，海上溢油的回收和清除显得异常困难，应急处置具有很高的专业性，需要训练有素的专业队伍和设备。

2 应急指挥中的协调过程

重大海上溢油应急指挥机构分为综合协调机构和现场指挥机构，一般国家总指挥机构设在国家部委，代表国家级指挥机构进行指挥；现场指挥机构一般设在事发地，承担总指挥机构分配的具体工作，并提出现场对资源的需求。国家级总指挥机构一方面具有上传下达的职能，另一方面，在应急资源协调方面，需要接受现场指挥部的请求，并向相关成员单位协调应急资源，见图1。

图1 重大海上溢油应急指挥中的协调过程示意

3 重大海上溢油应急资源调配流程

从应急处置流程来看，应急资源调配是指应急响应启动以后，对应急资源的协调过程，是应急处置流程中间的一个过程[3]。首先，由现场指挥部向综合指挥部提出应急资源调配的请求；综合指挥部接到请求后，判断需要调哪些资源，并通过信息系统查找这些资源的所在地、归属的部门；进而，联系资源归属的部门，制订调配方案，并要求调动应急资源；将资源调至事发地，由现场指挥部进行现场的分派；带应急资源投入到应急处置行动中后，现场指挥部需要对应急资源的使用情况进行反馈，并判断应急资源是否足够，若不够，再次提出对应急资源的需求，若足够，则结束调配,见图2。

图2 重大海上溢油应急资源调配流程

对于综合协调指挥机构来说，其中一部分流程，如应急资源的运输、现场的分派等，由现场指挥部或其他具体执行部门来完成，综合协调指挥机构在整个资源调配过程中，主要起到协调各部门的应急资源的作用。

综合协调指挥部在应急资源调配过程中的工作流程见图3。

图3 重大海上溢油应急资源调配流程(综合指挥部的工作流程)

重大海上溢油综合应急指挥机构接到现场指挥部资源协调的请求后，应首先判断需要哪些资源，进而判断所需资源的所在地、所有者；然后，由应急指挥机构向应急资源的所有机构协调，调配应急资源；应急资源到达现场后，参与应急处置行动；对于现场的应急资源是否足够、参与应急的效果，需要现场应急指挥机构向综合应急指挥机构反馈，如已经足够，则本次调配结束，如现场资源仍不够用，现场应急指挥中心向综合指挥中心继续提出应急资源调配的请求。

4 应急资源调配机制体系框架

依据应急资源的调配流程，为了保障重大海上溢油应急资源调配的过程得以实现，将重大海上溢油应急资源的调配机制框架初步分为：应急资源协调请求机制、事故信息核实机制、应急资源查找机制、应急资源协调与调动机制、信息反馈机制、应急资源补偿调配机制，与应急资源的调配流程中的几个步骤基本对应。

1)应急资源协调请求机制。应急资源协调请求是应急资源调配流程中的第一步，一般，由现场应急指挥部在协调其管辖范围内的应急资源，发现不足后，再向综合协调指挥部提出应急资源的协调请求，被调配的应急资源往往是异地调配、或跨部门调配。在重大海上溢油应急处置过程中，综合协调应急指挥机构是部际联席会议，代表国家来指挥溢油事故的应急处置。

2)应急资源需求再确认机制。应急资源的再确认由综合协调指挥部完成，一方面是确定所需应急资源的类别，另一方面，是估算所需各类应急资源的数量。这是应急资源调配的重要环节，过少的调配会影响应急响应的效率和效果，过度的调配易产生资源的浪费和清污赔偿的纠纷，适量的调配应急资源是关键一环。对事故的发生发展状态、造成的影响范围有一定的掌握才能决定调配多少，应建立应急资源需求确定与估算机制来保障其完成，包括专家咨询机制、现场应急资源需求再确认的准则和方法等，也可通过智能决策手段来完成该步骤。

3)应急资源信息化管理机制。当确定应急资源该调哪些、调多少之后，需要综合应急协调指挥机构对应急资源归管于哪些部门、存放的地点等进行查询，以便联系相关部门调配资源。为了快速获得需要的应急资源信息，需要建立应急资源信息化管理机制。对于重大海上溢油应急来说，应急资源信息化管理机制包含：①重大海上溢油应急资源分类管理导则，建立统一的分类方法，以便不同的部门应急资源的统计口径相一致；②重大海上溢油应急资源数据库的建立更新机制，以便应急资源的快速查找。

4)应急资源协调与调动机制。应急资源的协调与调动是作为综合协调指挥部门在应急资源调配中的最主要的工作，应急协调是应急资源能够顺利调动的基本保障[4]。为了使应急资源快速调配，增强应急资源调配的合理性，必须要制定重大海上溢油应急资源调配原则；为了使应急资源调配更加顺畅、应急资源调配得到被调配方的认同，应该与相关单位、应急资源所有者签订应急资源调配的协议与约定；为了应急资源调配按部就班，避免混乱，需要制定可操的应急资源跨部门调配程序。

5)信息反馈机制与应急资源补充调配机制。信息反馈是在应急资源调配后，对于现场应急资源使用情况的反馈，明确是否需要补充、是否需要继续调配等，并由现场指挥机构将相关信息反馈给综合协调应急指挥机构。若需要补充调配，由综合协调应急指挥机构再次调配其他应急资源。

为了达到应急资源调配机制建设的全面性和合理性，提出重大海上溢油应急资源调配机制，框架见图4。其中目标层是重大海上溢油应急资源调配机制体系；指标层是基于调配流程的子机制；要素层表示各子机制的基本构成要素。

图4 重大海上溢油应急资源调配机制体系框架

[1] 王光辉,陈安.海上溢油事件应对机制研究[J].自然灾害学报,2011(12):35-42.

[2] 张永领,陈璐.巨灾情景下应急物资保障的风险分析[J].工业安全与环保,2014(6):89-92.

[3] 姜瑶,陈轩,曹巍,等. 基于扁平化理论的重大海上溢油应急资源调配模式的初步设想[J].电子科技大学学报，2014(16):24-25.

[4] 何珊.我国突发事件应急反应的运行机制研究[D].青岛:中国海洋大学，2010.