关于机关事业单位养老保险改革中急需解决的不平衡不充分问题

王立庆

按照党的十八大和十八届三中、四中全会精神，根据《中华人民共和国社会保险法》等相关规定，为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院决定自2014年10月开始改革机关事业单位工作人员养老保险制度。这次改革的目标是坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

机关事业单位养老保险制度是我国社会保障制度的一个重要组成部分。机关事业单位养老保险制度的改革工作，既关系到近4000万机关事业单位工作人员的切实利益，也关系到为民执政队伍的稳健发展。近年来，我国在推进机关事业单位养老保险制度的改革时，取得了一些成绩，但在改革过程中也存在一些不平衡不充分的问题，这些问题有违机关事业单位养老保险制度改革的“公平和效率”原则，如果不能够有效地解决将会成为遏制机关事业单位养老保险制度改革中一块难以逾越的绊脚石。

一、改革中存在的突出问题

（一）《社保法》没有全覆盖，公务员游离在法外。《社会保险法》第三款规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定”。这意味着公务员和参照公务员法管理的工作人员将不受《社会保险法》管理和约束。其一，违背了基本的程序正义原则。按照立法的基本原则，政府机关及其工作人员的一切社会福利待遇都必须由立法机关直接作出规定，禁止决策者群体利用人民赋予的权力法外自定规则，自我受益, 产生新的社会不公。其二，公务员也是普通劳动者，而且是人民的公仆，不享受任何特权。在《社会保险法》之外为公务员单独制定规则政策，公务员在退休或者死亡之后享受特殊的福利待遇，违背了党的基本宗旨，也违反了宪法公民权利平等原则。其三，把公务员排除在《社会保险法》之外，人为增加了法律的复杂程度和执行难度，容易引发和加剧社会矛盾。

（二）政策法律不配套，经办机构常被告。改革过程相关的配套政策没有与《社会保险法》做好无缝对接，特别是丧葬补助金和抚恤金待遇无法完全落实，引发部分参保人员或者遗属对《社会保险法》的权威性产生质疑。《社会保险法》第十七条明确规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”在现有改革的文件中规定：“机关事业单位养老保险制度改革后，纳入养老保险基金支付的统筹项目为国家和经国家批准由省级政府规定的待遇项目（标准），其他自行增加的项目和提高的标准，仍从原渠道列支。”目前实际纳入养老保险基金支付的退休养老待遇项目只有基本退休费和退休人员生活性补贴两项。机关事业单位工作人员及离退休人员死亡后“丧葬补助金和抚恤金”和“病残津贴”由单位负责发放，而不是从养老保险基金中列支，部分差额拨补和自收自支事业单位因无力承担，导致工作人员死亡或伤残后享受不到《社会保险法》中规定的从基本养老保险基金中支付的“丧葬补助金和抚恤金”或“病残津贴”，部分参保人员或者遗属就此事诉之于法律。

（三）官本位权力寻租，死亡待遇太悬殊。国家机关工作人员及离退休人员与事业单位工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放标准差距大，引发强烈的社会矛盾。国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放标准为：“烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费;病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。”事业单位工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金标准为：“因公牺牲为本人生前40个月基本工资或基本离退休费，病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。”在基本工资或基本离退休费一样的情况下，国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金是事业单位工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金的三到四倍，这是体制内“决策者群体官本位思想产生的权力寻租”现象，显然有失公平，违背社会保障制度的公平性原则，加剧社会矛盾，制造新的贫富不均和社会两极化，形成新的社会壁垒，引发现有700多万国家机关工作人员与3100多万事业单位工作人员在死亡待遇方面严重不平衡的问题，是十九大提出的新时代我国社会主要矛盾在社会保障领域中人民日益增长的美好生活需要和社会保障发展不平衡不充分的发展之间矛盾的表现形式之一，严重影响人才合理流动，制约生产力的发展。

图/刘易

二、解决问题的意见建议

机关事业单位养老保险制度改革是一个复杂的系统工程,它涉及面广、政策性强，直接关系到近4000万机关事业单位工作人员的切身利益，是全社会普遍关注的一项新工作，必须坚持科学规划、统筹兼顾、合理安排、公平效率的原则，要以解决民众关注的迫切问题为突破口，打好改革攻坚战，建立覆盖全民、更加公平、可持续的社会保障制度。

（一）全体公民全覆盖，开启社保新时代。十九大提出的按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。《社会保险法》是社会保障法律的重要组成部分，是为每一位中国公民提供公平社会保障的基础性法律。《社会保险法》第一章总则第一条：“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”这一条就明确了《社会保险法》的适用范围是我国全体公民。那么，公务员本属于公民范畴，就应该适用本法，执行本法的规定。建议修改《社会保险法》第三款规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定”。 2014年10月开始国务院决定改革机关事业单位工作人员养老保险制度，所有机关事业单位工作人员都已参加了养老保险改革，建议修改《社会保险法》，将公务员和参照公务员法管理的工作人员纳入《社会保险法》管理范围。

（二）政策法律相衔接，谋求社会更和谐。尽快出台与《社会保险法》相适应的配套改革政策，解决政策与法律打架的问题。2011年7月1日起正式实施的《社会保险法》，是保障和改善民生领域的一部支架性法律，是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，是党和政府履行“让人人享有社会保障”承诺的法律保证。《社会保险法》为规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，提供了法律保障。《社会保险法》从法律上明确国家建立基本养老、基本医疗和工伤、失业、生育等社会保险制度，并对确立基本养老保险关系转移接续制度，提高基本养老保险基金统筹层次，建立新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度和新型农村合作医疗制度等作出原则规定。在《社会保险法》之后出台的所有社会保险方面的政策，包括机关事业单位养老保险制度改革必须与之协调衔接，政策的制定确保在国家法律规定的边界内运行是推动政策与国家法律互联互动的前提和保障，重视国家法律的立法和政策的衔接和协调，妥善解决政策与国家法律冲突的事后排除，从而实现依法执政的有机统一。建议参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴；纳入基本养老保险基金支付的范围，有效解决政策与法律不相适应的问题。

（三）生命价值本同等，“最后晚餐”同标准。党的十九大提出，坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。根据党中央、国务院关于建立社会保障体系的原则精神，结合机关事业单位的特点,当前应着逐步重健全完善机关事业单位养老保险机制。解决好新时代我国社会主要矛盾在社会保障领域中人民日益增长的美好生活需要和社会保障发展不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕；最大限度激发社会各阶层的创造力，使社会更加和谐地发展。

生命权是我国宪法明确规定的公民基本权利，公民在法律面前享有平等的权利，享有退休生活保障权；固然死亡是谁也无法把握、掌控和阻止的，然而对生命价值的尊重、关爱和认同是人力可为的，在国家和事业单位机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金纳入基本养老保险基金支付的前提下，为体现最大的人文关怀，最大程度的释放“民生红利”。建议国家机关工作人员及离退休人员与事业单位工作人员及离退休人员对死亡待遇这一人生“最后晚餐”建立统一的死亡一次性抚恤金发放标准。

社会保障制度是一项关系国计民生的重要制度，公平原则作为社会保障制度中最重要的一个原则，它的实现能够充分推动社会保障制度实施工作的正常运行，能够保证社会保障制度公平价值的实现，是社会保障制度实施的最高追求；社会保障制度在一定意义上还是一种社会管理制度，它依靠公平原则来对社会群体进行利益调节，推动社会的和谐共生。

在十三届全国人大一次会议闭幕会上，习近平总书记深刻诠释了中华民族的伟大民族精神，伟大的历史，由人民共同书写；伟大的时代，是人民共同创造；伟大的梦想，靠人民共同完成。我们国家的一切权力属于人民。坚持人民立场，坚持人民主体地位，把人民放在心中最高的位置，实现人民对美好生活的向往，是中国共产党的初心所在，是社会主义中国的信念所在，是我们决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的目标所在。虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，我们才能形成勇往直前、无坚不摧的强大力量，创造出一个又一个人间奇迹。与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，我们的党才会永远走在时代前列，创造出属于新时代的光辉业绩，让全体中国人民和中华儿女在实现中华民族伟大复兴的历史进程中共享幸福和荣光。