城郊地区新户籍制度改革的困境及对策

张昭颖 于莉

摘 要：新中国成立初期建立起来的户籍制度已经不再适用于当前我国的社会发展形势，因此研究户籍制度改革对我国城市化发展和维护社会公平正义意义重大。通过对城郊地区户籍改革面临的困境进行研究，从剥离附着在户籍上的特殊利益、完善政府政策和加强转户农民的身份认同三个方面提出了促进户籍改革在城郊地区推进的对策措施，旨在推动新户籍改革政策在城郊地区的顺利实施，改变城乡的二元分化，促进我国城镇化的进一步发展。

关键词：城郊农民；户籍制度；户籍改革

中图分类号：D631.42 文献标志码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.04.008

Difficulties and Countermeasures of New Household Registration System Reform in Suburbs

ZHANG Zhaoying， YU Li

（College of Politics and Public Administration， Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）

Abstract： The household registration system established in the early days of new China was no longer applicable to the current situation of social development in China. Therefore， the research of the reform of household registration system was of great significance to the development of urbanization and maintain social fairness and justice. Through the study of some difficulties on the implementation of household registration reform， three aspects such as stripping the special interests attached to the household registration， improving the government policy and strengthening farmers' identity of citizens， put forward some measures of promoting the reform of household registration in suburban areas， to promote new household registration system reform in suburban areas， change the dual differentiation of urban and rural areas， and promote the further development of urbanization in China.

Key words： suburban farmers； household registration system； household registration reform

1 從户籍管理制度到新户籍制度改革

我国现行的户籍管理制度是以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心，限制农民迁往城市的制度及其配套的措施。经过多年发展，我国的户籍管理制度不仅具有人口登记和管理的功能，还涉及到了公民的迁徙、教育、就业、住房和社会保障等各个方面。

1.1 我国户籍管理制度的建立

新中国成立后百废待兴，为了服务于国家建设，我国的户籍管理制度允许居民自由迁徙，并给予其法律方面的保障。这使得战乱后无序的居民很快趋于了稳定。

1.2 户籍管理制度人口控制功能的形成

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》中提出，农民必须持有特定机关或部门的证明才能进城。这一条例的提出，使得户籍制度具有了控制人口自由迁徙的功能，农民在户口上被固定了下来，自由迁徙变得不再可能，严格的户籍控制是由我国当时充满危机的政治经济背景决定的，但这种户籍上的管控政策也剥夺了城乡居民自由迁徙的权利。

1.3 户籍管理制度改革的起步

1978年，十一届三中全会过后，我国实行改革开放战略，经济重新复苏，原有的户籍制度出现的问题也越来越明显。过于严格的户籍管理，使得城乡居民户口上大多数情况下只能平行移动而不能上下移动，人口流动受阻，由此造成的城乡差距拉大、城乡矛盾日益突出。1984开始，国家放宽了农民迁入城镇落户的限制。2006年起，小城镇户口改革从试点到全国范围内推广，逐步完善农村户籍管理制度。户籍管理制度改革的启动，呈现政府对户籍的管理逐步放宽的趋势，也为人口要素在城乡的合理流动提供了可能。

1.4 新户籍改革政策的提出

改革开放以来，户籍管理对人口的控制逐步放松，但人口自由迁徙的空间仅局限于小城镇区域。随着改革开放的进一步发展，对更加深入的户籍制度改革需求日益突出。2008年开始，以逐步取消户籍和迁徙的桎梏为目的的一系列户籍制度改革政策陆续推出。2014年，国务院提出要统一城乡户口登记制度。新户籍制度改革是大势所趋，对于更好地实现社会平等，推进我国城市化发展和社会进步具有重大意义。

2 新户籍制度改革在宏观政策上存在的问题

在中央户籍改革政策的推动下，全国部分地区已经开始了新户籍改革的尝试，但推行结果并非全部令人满意，其中不乏一些地区的改革遭到了巨大的阻力，如何稳步推进城郊地区户籍制度改革是值得深入探讨的重要问题。户籍制度改革不仅仅是人口登记制度的改變，更是涉及城乡居民利益分配和社会分层结构变迁的重大社会变革，这一变革的深入推进首先需要重视宏观制度层面存在的问题，从以下几个方面进行出分析。

2.1 户籍改革缺乏配套制度的完善

我国的户籍制度和其他社会制度联系密切，各种公共服务和社会福利制度的资格都以户籍为依托。王魏[1]在对甘肃省的户籍改革研究中发现，户籍制度经长期发展，已经形成了一套包括众多制度在内的制度体系。因此，户籍改革不仅仅是人口登记和管理方式的简单变革，而是涉及农村土地产权、村集体利益、公共服务、社会保障制度等一系列社会制度的改革。如果仅仅变更了户籍制度，而其他相关制度并未改变，户籍制度改革就不能顺利实行。熊晓雨等[2]研究也指出，户籍改革的关键因素是改革户籍制度的相关配套制度，重新分配各方利益群体的利益。

2.2 政府政策对户籍改革的政策宣传不到位

在目前农民变更户籍必须本人自愿、他人不得强迫的政策原则下，实现户籍改革的顺利进行有赖于转户者的支持，而他们的支持来源于对相关政策制度的熟悉与了解。因此，需要政府进行广泛的宣传和讲解，以消除农民心中的困惑。尹丹[3]在对四川省广安市的调查中发现，由于广安市政府对户籍改革政策的宣传流于形式，使得农民对户籍改革存在大量误区，严重影响了改革的开展。辜夕容等[4]在对重庆市户籍制度改革的研究中也指出，重庆市存在对与户籍改革相关政策宣传不清的问题，导致农民并不能很好地了解相关的政策。

2.3 户籍改革中政策落实不到位

在市民待遇方面，转户后的农民成为了城市居民，本该享有与城市居民相同的市民待遇，但是据一些学者的研究表示，转户农民享有的市民待遇常有不足。韩丹[5]在其对南京市失地农民的研究中指出，政府在针对失地农民制定的社会保障政策时，其参照的标准明显低于城市居民，使转户者的社会保障水平低于城市居民。程佳俊[6]在对南京市失地农民的调查中发现，失地农民即使转变为城市居民户口，也无法享受城市的社会保障，而且他们所享有的市民待遇与城市居民也不一样。

3 城郊地区推进新户籍制度改革所面临的具体问题

城郊地区的农民不同于居村农民和农民工，独特的地理位置使他们通常以就地城市化为主，而很少选择离开原居住地进入城市，城郊地区的户籍改革不会增加城市管理的压力。因此，在城郊地区推进户籍制度改革所面临的主要问题经常是来自于微观个体层面，体现为城郊农民的利益选择和情感认同所带来的阻碍。

3.1 城郊农民在户籍改革中的意愿需求

城郊处于城市边缘，受城市辐射影响较大。在城市化急剧发展的今天，很多城郊地区不再保有原生态村庄的模样，而是向城市的形态发展。由于地理位置靠近市区，大部分城郊农民已经长期接触城市，其生产和生活方式已经逐步趋近于城市居民，早已不再从事农业生产，也从一院多户的平房中搬出来住进了楼房，他们除了户籍及依附于户籍的村籍权益外，与市民没有任何区别。

同时，在城郊地区逐渐向城市转化的过程中，很多城郊农民会经历拆迁和征地，由此获得的巨额补偿让城郊农民的农业户口瞬间升值，再加上他们中的一些人还享有村籍集体收益，他们如果把农业户口都变成了居民户口，将丧失土地的承包和集体收益分配权等一系列与农业户口相关联的利益。因此，城郊农民不会过于急切地更改自己的户籍身份，他们对户籍改革没有强烈的需求。

3.2 城郊农民在户籍改革中的利益选择

由于户籍的变更关系到城郊农民的切身利益得失，所以他们对户籍利益的考量会使其在新户籍制度改革政策颁布后做出不同抉择。很多城郊农民为了保有既得利益不舍得放弃农业户口，使户籍改革在城郊地区的推行面临困境。

我国现有制度下，农业户籍与农民的宅基地使用权、承包经营权、林权3项权利相联系，当农民失去了农业户籍，就面临着失去这些权利的可能。艾靓等[7]研究表明，农民入城后担心丧失自己之前的土地承包权，不能获得与之相应的土地承包经营收益。农民的村籍利益也依托于户籍制度而存在，城郊农民丧失了农业户籍的同时也丧失了村籍，这会对他们原先享有的村庄福利产生影响。在一些村庄，当农民失去了农业户籍就意味着不能享有村庄分配的福利。雷寰[8]研究表明，在财力雄厚的村庄，农民失去村籍还会失去村籍带来的在就业、养老、医疗保障方面的利益。也有一些村庄在村民转换户籍后仍允许其享有一定的村庄福利，但是要少于拥有农业户籍者。

与此同时，由于户籍制度改革的配套政策不到位，转变后的城市户口并不能为城郊农民带来实质性的收益，因此，城市户口对于城郊农民来说并没有太大的吸引力。张海波等[9]对被动城市化农民的研究显示，被调查农民中认为户籍毫不重要的所占比例超过1/2。改革开放之前，城市户籍与各种稀缺资源相联系，包括稳定的收入、免费的住宅和便利的子女教育资源，这是很多农民所羡慕的。但是改革开放后，城市户口不再与住房、工作等利益相联系，甚至下岗的城市居民生活还不如农民。于是在农民的眼中，城市户籍不再值钱。

3.3 城郊农民在户籍改革中的心理认同

城郊地区推进户籍改革的过程中还面临城郊农民的身份认同问题。制度可以使城郊农民在身份上成为了城市居民，但是接受这一身份却是一个心理上的转变，需要经历一个较长的转变过程[10]。很多转变身份后的城郊农民对自己在户籍上的居民身份并没有认同感。王晓刚等[11]和贾可等[12]就城郊农民对城市居民的身份认同度的调研中发现，城郊农民对他们的城市居民的身份并没有很强认同感，大多数人并不觉得自己是城市人。

在身份认同方面，年龄是主要原因，老年人和中青年一代有较大的差异，中青年人更容易接受自己为城市居民的身份。谈小燕等[13]在对于被动城市化农民的研究中也发现，年龄因素对于失地农民的自我身份判断有显著影响，并且年龄越小越倾向于认同转变后的城市身份和城市生活。首先，因为城郊地区的很多拥有农业户籍的中青年人较少或根本没有从事农业生产，对于农业生产并没有很强的心理依赖，对土地的感情比较淡薄。其次，他们更多地接触城市文化，具有对城市生活的向往之情，对城市居民也容易产生较高的身份认同。

而城郊老年农民群体却具有不同的认同特征，彭思琦[14]在对失地农民的调查中发现，老年人因乡土情结、生活方式转变的不适应，大多不认同自己的城市居民身份，并且年龄越大，对乡土文化就越为认同，因为年龄越大，就意味着在农村生活的时间越长，长期从事农业生产，早已习惯了农业文明和自己过去的农村生活方式，从心底里认为自己是农民。

除了年龄因素之外，诸如就业状况、经济收入、社会保障等“市民待遇”因素也会对城郊农民的身份认同产生影响。农民转变为城市居民后，获得了与城市居民同等待遇的人更容易承认自己的城市人身份。叶继红[15]研究发现，公平的政策和合理的收入对转变户籍的农民身份认同有明显的影响，觉得自己享受了公平的政策和个人收入合理的人更加倾向认为自己是城市人。杜洪梅[16]研究发现，超过1/2的失地农民在户籍转变后不认为自己是城市人，因为他们在就业、子女教育和社会保障方面并未享受到和城市居民同等的市民待遇。

4 在城郊地区推进新户籍制度改革的对策建议

在城郊地区推进新户籍制度，逐步实现城乡统一的户籍制度，打破了城乡二元体制的壁垒，有助于推动我国城镇化进一步发展，使户籍制度与当前的人口迁徙流动和城镇化速度相适应，同时也使城郊农民享有与城市居民相同的权利和社会保障，保障了全体公民的基本人权，更好地实现了社会公平，是社会进一步发展的必然趋势。因此，提出以下四点关于促进新户籍制度改革在城郊地区顺利推进的措施。

4.1 剥离附着在户籍上的特殊利益

城郊农民的户籍与土地、村集体福利和社会保障等一系列权益相关。对于农民转变户籍以前享有的农村宅基地和土地承包经营权，要充分尊重农民的选择，不得强制收回，也不得以转户后的市民待遇作为交换。对于依附在农村户籍上的村集体福利，要斩断集体福利与户籍之间的紧密联系。一方面可以将能够分割集体资产按照某种方式公平公正地分给村民个人，使之成为村民的私产；另一方面可以将无法分割的集体资产——例如村庄置办的集体企业——股份化，让本村农民以股东的形式参与其中，以股份而非户籍身份为依托进行分红或管理。这样即使村民变更了户籍仍然可以享受对这部分财产的支配权。对于社会保险，应当社会保险社会化。在社会保险方面，医疗保险和养老保险是农民最为看重的。近年来，国务院已经对这2项保险制度做出了修改，整合了城镇和乡村2项制度，颁布了新的医疗保险和养老保险政策。要尽快落实这些政策，将城乡居民纳入到同一套社会保障体系中来，要改变之前的村集体用集体资产的资金为村民缴纳保险金的方式，通过将集体资产个人化，使个人为自己的社會保险负责，自己购买相应的社会保险或商业保险，自己缴纳相应的保险金。

4.2 完善配套制度改革

户籍制度改革牵连甚广，需要在更改户籍制度的同时改革社会保障制度、教育体制和住房政策等相关社会制度，才能保障转户农民享受应有的权利，增加城郊农民对政策公平性的认同，促进户籍改革制度顺利进行。在社会保障方面，政府要将转变户籍的城郊农民纳入到城市社会保障体系中来，给予他们与城市居民相同的社会保障待遇，并且逐步地将城郊农村的公共服务纳入到城市公共服务体系中来。在教育方面，政府要加强城郊地区教育基础设施建设，提高城郊地区的师资力量和教育水平，为城郊地区的学生提供更高质量的教育。在住房方面，要建立城乡统一的住房保障制度，将以前仅适用于城市地区的经济适用房和廉租房制度沿用至城郊地区，并纳入公共财政系统，使城市与城郊地区同属于统一管理体制下。对于农村闲置的宅基地可以使其商品化，进入市场体系进行租赁和买卖[17]，因此，还要尽快修改完善土地管理、物权、担保等有关法规[18]。总之，政策的制定者要转变思想观念，对于新变更户籍的城市居民要一视同仁，制定新老居民无差异的政策，还要充分考虑到户籍改变前后社会政策的衔接工作，最大程度地保障转变户籍后城郊农民的合理利益。

4.3 相关的政策要宣传到位和落实到位

实现户籍改革的顺利进行需要政府进行大量的宣传和讲解，增加农民对相关政策的了解与把握，纠正他们存在的认识误区。政府宣传部门要重视舆论的作用，积极利用各种传媒工具，采用浅显易懂的方式广泛地宣传新户籍制度为农民带来的好处、改革对农民利益的处理方法和变更户籍的办理程序等[19]。同时，注重用生动鲜明而又通俗易懂的案例为农民进行讲解[20]，使农民增加了解，消除对政策的误会疑虑，增强对政府的信任。另外，出台的政策要坚定不移地执行，确保政策落实到位，切实保障转户者应得的利益，增强转户者对政府的信任，形成良好的示范效应，带动更多人变更户籍。在补偿安置方面，对于愿意放弃土地的农民，要及时足额地发放承诺的征地补偿款；在社会保障方面，政府官员要改变态度，对待新老居民要一视同仁，给予转户者与城市居民相同的社会保障待遇，使他们作为城市的一份子，共享城市的社会保障和公共服务体系；在就业安置方面，要打破城乡二元就业制度，统一就业市场，消除就业歧视，同时为需要职业培训的人提供长期优质的培训，使其接受培训后能够在其就业时真正发挥作用，而不是流于形式。

4.4 提升农民对新市民身份的认同

在户籍改革中，不仅要保障农民的物质利益，还应当促进农民提高对“城市居民”的身份认同。为此，要积极促进城郊地区社区城镇化，促使城郊农民向市民化方向转型。首先，要重视社区的功能和作用。社区有关部门可以通过举办讲座、张贴宣传画等多种形式和途径，开展农民道德教育，引导农民学习城市的生活方式，培养他们的现代意识和健康文明的行为，改变与城市生活不相符的生活习惯。在城市居民较多的社区，社区有关部门可以开展丰富多样的文体活动，动员和吸引社区中的城郊农民和城市居民都参与其中一起互动，让他们在互动中相互认识、相互了解，增进彼此间的了解和信任，使城郊农民在潜移默化中实现观念的转变、提升适应城市环境的能力。其次，要注重社会组织的作用。政府要加大对面向城郊农民群体的社会组织的扶持力度，扩大他们提供服务的资源和能力，进而更大程度地发挥他们的社会功能。同时，各类社会组织要迅速转变观念，提高组织自身的服务意识，同时不断增强组织自身的服务能力，能够为更多的城郊农民提供优质服务，帮助城郊农民尽快地完成真正的市民化[21]。最后，可以促使社区和社会组织进行合作，让社会组织入驻社区，壮大社区原有的服务人员队伍，提升社区服务团队的专业化水平，为城郊农民中的特定人群提供更多的具有针对性的服务项目，帮助有特殊困难的城郊农民尽快完成市民化转型。

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