中国和东盟国家南海合作趋势增强

杨力

南海问题是近几年来一直“折腾”中国—东盟关系的一大“麻烦”。但自2016年下半年开始，南海形势逐步降温趋缓，中国和东盟国家在南海问题上的合作趋势增强，并且在2017年得到进一步巩固和发展。

几大看点

首先，“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商取得重要进展。2013年，中国和东盟国家在落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）的框架下启动制订“准则”的商谈进程。2017年5月，落实《宣言》第14次高官会审议通过了“准则”框架，8月中国和东盟国家外长正式确认了该框架，11月东亚合作领导人系列会议期间，中国和东盟国家领导人正式宣布启动“准则”下一步案文磋商，案文磋商有望于2018年初在中国和东盟国家之间正式拉开序幕。各方关注的“准则”制订进程向前迈出了实质性的一大步。而应对海上紧急事态的外交高官热线平台已于2017年5月成功试运行，“准则”磋商的早期收获也取得了进展。

其次，海上务实合作势头不减。2017年11月，在中国广东湛江举行了中国和东盟国家首次大规模的海上联合搜救实船演练，海上务实合作以相当“可视化”的方式得到了推进。在此后不久举行的中国—东盟领导人会议上，中国和东盟国家还通过了菲律宾提出的《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017?2027）》。此举表明东盟国家在开展南海务实合作方面采取了更加主动和建设性的姿态。在中国和东盟成员国的双边层面，海上合作也出现良好势头。中菲海警海上合作联合委员会正式成立，中越在北部湾举行了渔业资源增殖放流与养护活动。

第三，少数域外国家裹挟东盟在南海问题上与中国对抗的态势已难见踪影。过去几年里，南海问题一直是涉东盟国家的各类外交场合难以回避的焦点和难点问题，有关声明或文件如何就南海问题表述，往往成为舆论关注的重点，还出现过很多戏剧化的波折。这不仅影响了中国—东盟关系，也在东盟国家之间投下阴影。而无论是2017年8月发表的东盟外长会议联合公报，还是11月发表的东盟峰会主席声明，涉及南海问题的表述更多呈现出积极的基调。即使出现“非军事化”等字眼，东盟国家也有意将此内容指向“所有其他国家”，从而淡化了专门针对中国的色彩。中国和东盟国家共同维护南海稳定的环境和氛围得到显著改观。

出现积极变化的原因

中国—东盟关系的持续发展，为中国和东盟国家妥善处理南海问题奠定了较为稳固的政治基础。中国已连续八年是东盟的最大贸易伙伴，过去四年东盟则是中国的第三大贸易伙伴，2016年中国与东盟双边贸易额达到3600多亿美元。在中国大力推进“一带一路”建设的框架下，中国致力于加强“一带一路”倡议和东盟发展规划的对接，东盟方面也充分认识到自身是共建“一带一路”的重点地区，认为东盟互联互通总体规划和“一带一路”倡议具有很强的互补性。2017年，通过高层互访，中越关系保持稳定并得到了加强，两国就妥善处理南海问题达成新的共识。中菲关系继续改善，为南海稳定的可持续性增添了积极因素。

中国和东盟国家在处理南海问题上积累了正反两方面经验。经过以往数年在外交上的近距离、高频次“磨合”，中国和东盟国家对彼此在南海问题上的关切和诉求有了更加深刻和直观的理解。特别是东盟国家切实感受到中国维护南海主权权益的坚定性以及维护南海稳定、推进南海合作的积极态度，认识到在南海问题上与中国搞集团对抗行不通，拉拢域外力量制衡中国也没有出路。由文莱首次提出、并为中国方面大力提倡的“双轨思路”，将解决南海领土海洋争端与管控南海局势两个不同性质的问题分离开来，逐步将中国和东盟国家落实《宣言》的机制打造成地区国家维护南海和平稳定的主平台，成功探索出“南海问题在中国—东盟关系中怎么摆”这一老大难问题的破解之道。东盟国家增加了与中国打交道的信心。

美国对南海事务的介入暂时处于“冻结”状态。美国近几年来对东亚地区事务的深度干预和“选边站”，一直是推动南海形势升温的主要因素。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略是推动南海问题成为地区乃至国际热点问题的始作俑者。特朗普上台后，奥巴马的“亚太再平衡”战略虽然寿终正寝，但特朗普政府尚未提出系统、清晰的新战略取而代之，其当前针对南海问题的实际做法还看不出与奥巴马时期有何实质区别，但在政治外交上的投入明显小于以往，南海问题在美战略议程中的地位有所后置，这为南海形势发展提供了一个相对平静的间歇期。同时，特朗普政府尚未明朗的亚太政策，也给在中美两大国间游走的东盟国家增添了一丝焦虑，促使这些国家在“大国平衡”的天平上稍稍向中国倾斜。

暗流仍在涌动

首先，南海问题的根源仍然是岛礁领土争议和海洋权益争端，而此类问题在相当长的时间内不可能得到彻底解决。就这一点而言，2016年出台的菲律宾南海仲裁案裁决的影响不可忽视。虽然中国已通过一系列声明和文件阐明了不接受仲裁及其裁决的立场及法律和事实依据，并得到大多数国家的支持或理解；菲律宾新政府实行改善对华关系的政策，将仲裁裁决“搁置”起来，但国际上仍然有人将裁决当作“国际法”，试图进一步坐实其“法律约束力”。更为重要的是，这个裁决不仅对菲律宾的主张“一边倒”，也使东盟内的其他南海声索国同样获益。这些国家依据仲裁结果指导其在南海的政策和行动，强化和推进其单方面主张，是较长时期内引发南海紧张事态的潜在因素。

其次，随着“准则”磋商进入实质案文谈判阶段，参与谈判的各方在一些核心问题上的分歧将不可避免地摆上桌面。例如在“准则”适用的地理范围、是否具有法律约束力、怎样规定在南海行为的具体规范等关键条款上，以及在如何处理与域外国家关系等重要问题上，各方的利益和关切不尽一致，有的相去甚远。而“准则”磋商作为中国和东盟国家能否妥善处理南海问题的“晴雨表”，在国际上受到高度关注。中国和东盟国家需要认真对待并共同克服此类挑战。

再次，当前东亚地区的国际政治生态复杂而独特，一方面经济发展势头良好，合作动力强劲；另一方面大国战略博弈集中，冷战残余尚未消除，历史遗留的纠葛恩怨不时抬头，地缘政治因素突出。在此背景下，有的东盟国家对中国发展壮大的疑虑和不适感仍然很强，难以完全放弃“经济上靠中国、安全上靠美国”的两面下注做法。

最后是域外势力的干预和搅局。这是美国为维护其超级大国地位、保持全球海洋机动性的战略需要，而且美国政界、学界在南海问题上对中国的敌视或误解仍有相當市场。美国的亚太同盟体系经营多年，较为完备，为美影响南海形势发展方向提供了诸多工具和选项。美国还可以通过提高“自由航行行动”的频率，精心选择行动地点和时机，来挑动南海问题中的敏感神经。此外，随着“准则”磋商的深入，美国以及日本、澳大利亚等国也可能会以各种理由介入地区议程，试图影响“准则”磋商，从而导致有关磋商和谈判进程更加复杂化。

（作者为中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、研究员）