如果海绵城市建设和PPP联姻

车耳

这几年逐渐为人所知的海绵城市，说的是一座建设得当的城市在应对降雨这种自然现象时，能够像海绵一样吸纳、存储、渗透甚至净化雨水，在需要时则可以将储存的水加以释放利用。而社会上越来越热的PPP模式（Public Private Partnership），在西方国家指的是公私合伙制或者公私合作伙伴关系，在我国则被称为“政府与社会资本合作”。

无论海绵城市建设还是PPP模式，在西方国家都很成熟，已经开展多年了，但他们从来都不将其当成一种新城建设或者老城改造的运动，也不会以倾国之力，而是默默进行、量力而为，有多少钱干多少事。这是因为每个城市都有自己核定的预算，要面对自己辖区的选民。而在中国国内，这两种模式大约在2014年后几乎同时突然兴起，既有中央政府的大力推动又有地方政府的热烈响应，以至于PPP模式成了地方政府融资领域炙手可热的方式，海绵城市建设也成了他们申请财政补贴的一个重要手段。需要指出的是，在新型城镇化建设过程中，这两者的联姻不仅是在形式上，更重要的应是在实质内容上。

长期性是其特征

海绵城市建设和PPP合作方式，是我国新型城镇化建设的重要组成部分。海绵城市这个概念提出后国务院已经颁布多项政策，2015年10月发布了《海绵城市建设指导意见》，要求最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，尽量将70%的降雨就地消纳和利用起来，而不是像之前那样尽可能排到外面。该指导意见要求到2020年时，已建城市城区的20%以上面积应该达到海绵城市要求；到2030年，80%以上的面积达到目标要求。同时，国务院明确鼓励各地海绵城市的建设采取PPP模式。

这种新形势下的城镇化建设具有长期性，建设期需要几年、十几年甚至更长时间。所以，地方政府决策者需要有长远打算，长期规划。我们现在的城市建设，时常会是领导意志、拍脑袋式的决策、不按预算行事、规避政策法规的要求和管理、官员任期内为自己政绩增光的短期行为。这种方式在粗放式发展以及小城市建设中可能会有效，但是现在城市越来越大，建筑越来越多，地面和地下管网之间的关系越来越复杂，问题就不容易解决了。

海绵城市和PPP合作模式就是对这种目光短浅的粗放式城市建设的一种否定。比如，同样是硬化路面，可以是丽江式的石板路，那个小城中奔流不息的“大河”旁边的石板路和当地青山绿水交相辉映，让国内外游客流连忘返；也可以是哈尔滨市中央大街那样的石块路，用大石块铺就，上百年了，很少维修，被当地人称为“坦克路”。

特许性是其内容

海绵城市建设和PPP联姻，需要决策者在多个层面上做出转变。首先是观念层面上从排斥到接纳的转变，因为之前我们国家几乎所有城市都是传统型的快速排水模式，强调首端快速排除，在末端集中处理。然而，几十年经济发展结果表明，首端排水不快、末端淤积厉害、途中大量堵塞；而海绵城市理念则强调吸收吸纳天赐雨水，缓排缓释，从源头开始管理，从源头开始分散，途中逐渐消减。其次是技术层面上的转变，涉及的技术问题很多，比如在地面上要改变草地和硬化路面的比例、加大前者以适应雨量并达到会水面积的均衡；在地下要重新设计下水道管径、坡度和阻力以提高过水量和流速；在管道上实现雨水和污水分流——因为前者可以直接利用而后者需要进污水处理厂，以便建成统一的中水系统。第三，也是非常重要的一点，就是给予社会资本合作方以特许经营权。

在海绵城市建设的PPP设计上，政府和社会资本是一种合作关系，而不是政府包办，更不是政府改头换面、自己代理自己——就像地方政府融资平台那样。传统的融资平台模式已经充分暴露其弊端，因为它们既是企业又代表政府，不是按市场规律而是按领导意志行事和投资，经常有财务账目混乱、与政府间往来款不清的问题。融资平台过多，使得地方政府无法控制自己的债务，无法构建辖区内资产负债表，导致债台高筑却疏于规范，由此引发许多腐败问题。

海绵城市建设的PPP设计应该是特许经营的方式，是一种纯粹的契约关系而非之前的领导和被领导关系。在这种关系中，地方政府将海绵城市建设的部分或者全部特许权让渡给社会资本，这其中包括了权利与义务、利益和风险。在这种让渡中，社会资本有要求在某些地区、某种层面、某些阶段享有独家甚至垄断权。特许权天生具有排他特征，只要这种特征不以损害公共利益为前提。

PPP融资模式通常比较适合规模较大、短期收益少但长期收益稳定的项目，而海绵城市建设就属于这类项目。PPP融资模式有利于政府改善自己的资产负债表，让专业公司干专业的事。PPP融资模式还有利于项目建设和管理中的风险分配，让控制风险能力强的机构承担相应风险。一个可持续的PPP项目，是以政府部门和私人部门风险共担为基础的。

海绵城市建设和PPP联姻一旦形成，双方就成了利益共同体。依據住建部估算，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元?1.5亿元。根据已发布海绵城市建设规划的试点城市提供的信息，2015年?2017年，每个城市的规划投资平均规模约为80亿元，估算我国300多个地级行政区未来五年内投资总额约为3万亿元。周期长，金额大。而且，海绵城市建设除前期需要投入大量的建设资金外，后期的维护、运营管理也都需要大量的资金和配套政策的跟进。财政部和住房建设部特意建立了支持措施。

契约性和道德观是其核心

如此一来，建设海绵城市的政府和社会资本就形成了休戚与共的合作方。合作期限则长达多年，长过地方官员的任期。在这么漫长的时期中约束双方的就是合同，以及合同之上的契约精神。

海绵城市建设的核心问题是包容，对自然界的包容和对人类社会的包容，讲的是宽厚大度、博大胸襟；讲的是人与自然和谐相处，社区和社区和谐相处，而不是相互排斥、与邻为壑。PPP的核心问题是契约精神，社会资本之间的契约精神和其与公权力间的契约精神，讲的是言必信、行必果。然而，即使签署了当时看来很完善的合同，即使双方都具有一定的契约精神，但随着时间推移，问题可能还会出现。一个PPP项目可能延续十几年甚至几十年，时代会变，规则也会变，这就需要另一种东西来规范，即道德规范，合同中没有约定的需要用良心做出判断。就是说，在海绵城市建设和PPP联姻中，合同之上是契约精神，契约精神之上是道德观念，是签约各方的良心。

在PPP这种合作方式普及之前，地方政府领导的一句话，就可能让事先规划好、已经按规定招标完毕的方案推翻重做，他们看着不顺眼的楼就要拆除，因为城市规划方案在某些人眼中就是摆设，加上对GDP增长的追求、官员提拔的考量，城市建设越来越追求高大上，相互攀比，越大越好，越气派越好。

然而，“有权不可以任性”。在这个社会，任性的官员越多百姓心里就越不踏实，任性的官员越多我们的社会就越不和谐、摩擦以及冲突就会不断加大、社会成本就会越拉越高，矛盾也就越来越激化。所以在这种联姻关系中，各方在合同面前、法律面前，契约精神和道德观都不能任性。

海绵城市建设和PPP联姻应该是一种多赢的结局：对地方政府来说，可以从根本上优化了城市的功能，完善了自己的资产负债表，没有背上长期债务包袱，当然也提高了自己的政绩；对社会资本来说，虽然这种合作利润不高，但是特许经营收益却构成了企业长期和稳定的现金流，而且能跟政府合作是市场上最好的信用背书；对老百姓来说则是得到了实惠，可以享受整洁的环境，生活质量大为提高。

（本文得到了中信改革发展研究基金会的支持，同时是国家社科基金重点项目“海绵城市建设的融资风险与退出机制研究”<批准号16AZD011> 的阶段性成果。作者为北京大学兼职教授，欢迎读者与其交流。邮箱：erche2000@sina.com）