美国对巴基斯坦“大棒”政策的逻辑与困境

李红梅

2018年1月1日凌晨，美国总统特朗普在社交媒体推特上发表了其新年的首条消息，指责巴基斯坦在获得美国大量援助的情况下仍不尽心反恐，他还表示美国今后不会再容忍巴的“欺骗”，引发广泛关注。美巴两国长期以来缺乏战略互信，双边关系持续恶化非一日之寒。特朗普政府自去年8月以来就频频释放对巴强硬信号。与布什和奥巴马政府在对巴问题上奉行相对温和的政策不同，特朗普政府在“美国优先”原则的指导下更显强硬，基本從成本与收益比较的“经济思维”出发进行权衡。

美国对巴援助发展的“波浪式”历程

1月4日，美国国务院正式确认美国将暂停对巴基斯坦2.55亿美元的军事援助。按之前规划，这笔钱主要由美国提供给巴基斯坦用于从美国购买军事装备。美国国务院表示，美国暂停对巴安全援助将不会影响对巴基斯坦的民用援助，而且也不是永久性的取消，只要巴基斯坦采取坚决措施打击阿富汗塔利班、哈卡尼网络后，美国就会恢复对巴安全援助。从被冻结的2.55亿美元费用内容来看，这部分费用主要包括2016财年美国原计划向巴提供的军事援助费用，以及此前还未支付或未交付的部分军事援助资金，同时还包括本应支付给巴基斯坦的联盟支持补偿金。4日当天，美国国务院同时还根据1998年国际宗教自由法案将巴基斯坦列入“严重违反宗教自由的特别观察名单”中。1月8日，美国国防部又宣布已暂停根据国防授权法案2017财年计划提供给巴基斯坦的9亿联盟支持费用。

从历史角度看，美国对巴基斯坦的援助并非美鼓吹的那么“慈善”，其在某种程度上充满现实主义和实用主义色彩，并根据美国不同时期的战略重点呈“波浪式”特征。自1947年巴基斯坦宣布独立后，美巴关系发展密切，在冷战背景下巴基斯坦被美国视为反苏前沿阵地，具有重要战略价值。整个冷战时期，美国的对巴援助经历了两个时段的“波峰”期，分别是1955～1965年和1982～1991年。其中1955～1965年期间出于对苏冷战的需要，美国加大了对巴基斯坦的援助力度，军事援助增长比较明显，但大部分年份还是以经济援助为主。巴基斯坦也分别于1954年和1955年加入了由美国主导的中央条约组织和巴格达条约组织。而1982～1991年期间则主要是为了对抗苏联入侵阿富汗的需要，美国在这一阶段对巴援助以军事援助为主，经济援助比例较小。而冷战期间的其他年份则侧重经济援助。冷战结束后，随着巴基斯坦战略地位的下降，美国的援助迅速下降并主要进行少部分象征性的经济援助，而1998年巴基斯坦核试爆后美国直接停止了对巴援助。2001年9.11事件后，巴基斯坦被视为美国反恐前沿阵地，战略地位显著上升，自2002年开始美国对巴援助出现迅猛增长态势，并以军事援助为主。其中2010年达到了有史以来的最高点，根据美国国会研究事务处的数据其全年援助总额高达45亿美元。自2010年后，根据美国对阿反恐政策的调整，美国对巴援助又呈不断下降趋势，其中援助总额从2014年的20亿美元下降到了2016年的10亿美元左右。根据美国国会研究事务处公布的数据，从2002年至2017年，美国对巴援助总额已达340亿美元左右。

同时，2010年后经济援助比例逐年增加。根据美国全球发展研究中心的数据，2002至2009年，仅30%的美国对巴援助用于巴基斯坦经济建设需要，70%用于相关军事援助项目。而在2010～2014年这段时期内，经济援助的比例则增加到了40%左右。在美国看来，大量军事援助不仅未帮助实现美国的反恐战略目标，反而适得其反。为此，美国不仅大幅度降低对巴援助总额，而且在比例上逐渐下调军事援助，增加经济援助的权重。有关统计数据显示，1948～2016年期间，美国共向巴基斯坦提供了近783亿美元的援助。尽管如此，从美国对巴援助的这种“波浪式”发展特征来看，美国的战略利益始终是决定美国对巴援助变化的首要因素。而这也埋下了美巴关系恶化的必然性：当美国觉得没有实现自身战略利益后必然会借助援助这个工具对巴施压。

特朗普政府“有钱能使鬼推磨”的逻辑

特朗普政府对巴基斯坦的强硬政策是基于一种“有钱能使鬼推磨”（Money Talks）的逻辑，美国过去甚至认为巴基斯坦是主要靠援助发展的国家。美国认为可以通过削减对巴援助，以及通过影响世界银行、欧盟、英国、德国、日本等相关组织和国家的对巴援助政策来达到“敲打”巴基斯坦的目的，迫使其回到符合美国反恐利益的政策轨道上来。自9.11事件后美国参与阿富汗反恐以来，美国对巴基斯坦的援助可谓“大手笔”。然而美国认为自2002年以来巴基斯坦就没有“认认真真”地、彻底地履行对美的反恐承诺，指责巴基斯坦拿美国的钱替自己消灾，利用美国的大量援助发展针对印度的力量，甚至支持反美组织。

从美国战略界看，当前，绝大部分人支持对巴实施强硬政策，通过援助手段进行施压，并在具体援助项目上设立严格的监督标准。特朗普政策顾问团成员史蒂文·罗杰斯在接受卡塔尔电视台采访时就信誓旦旦地称，美国对巴强硬政策将使巴基斯坦重回谈判桌，并坚信在大多数情况下“有钱能使鬼推磨”。美国国务院一名高级官员在就对巴援助问题回答记者提问时表示，“美国继续希望巴基斯坦在反对恐怖分子和恐怖组织问题上采取与美国一致的坚决措施”，因此暂停对巴援助的目的是为了向巴政府施压，使其能“浪子回头”。由此可以看出美国这种“有钱能使鬼推磨”的政策逻辑。

在对巴援助上美国感到“委屈”和“被欺骗”，然而从巴基斯坦角度来看，尽管它在美国的援助接收对象国中长期名列前茅，但是实际到手的援助额却远未达到美国国会授权援助额。相关统计数据显示，从2002年到2010年，巴基斯坦财政部仅获得了美国国会授权的180多亿美元援助额中的86.47亿，到手援助资金的“大缩水”也加剧了双方的矛盾。同时，美国对巴基斯坦为支持美国反恐而做出的巨大牺牲和贡献并未给予应有的承认，也是双方争执不休的关键因素。在巴基斯坦看来，巴自9.11后加入美国反恐阵营以来为反恐付出的成本远远高于美国的实际援助额，其中7万多巴基斯坦人因此丧生，经济损失更是不可估量，粗略估计2001～2013年，巴基斯坦因参与美国反恐所造成的经济损失高达1000亿美元左右。这一系列因素综合导致了双边战略互信的深度赤字。

“大棒”政策的现实困境

美国对巴援助政策长期以来存在一种矛盾：通过大量的军事和安全援助有助于增强巴基斯坦与美国合作反恐的能力和效率，但军事援助势必会强化巴军方在国内政治和巴社会中的影响力，而这又有违美国在巴基斯坦的长期和整体战略目标，即鼓励巴基斯坦发展为一个“民主”“自由”的国家，甚至打造为伊斯兰世界的“民主样板”。

同时，尽管目前美国希望通过援助手段施压巴基斯坦，以使其重回美国所期望的反恐轨道，但从长远来看，美国这种“大棒”政策存在现实困境，主要表现在以下两个方面：其一，巴基斯坦在美国在阿富汗反恐中的地位无可替代。自特朗普公布新南亚战略后，其强调要增加在阿富汗的战略存在，加大介入力度，避免使阿富汗成为一个“真空地带”从而为恐怖分子创造机会。然而维持在阿富汗的战略存在必须解决后勤保障的运输问题，从阿富汗周边地区和国家来看，阿西面的伊朗不可能为美国提供过境通道；而自阿北面通过俄罗斯领土、以及通过俄罗斯有很强影响力的中亚地区，则由于受龃龉不断的美俄关系影响而缺乏现实性；唯有继续依靠东南方向的巴基斯坦提供过境通道。这也是为什么美国除了巴基斯坦别无选择的最重要原因。其二，“有钱能使鬼推磨”的逻辑并非“万金油”，维护主权完整、国家安全依然是一国处理对外关系的根本原则，一国不可能为了获取援助而采取从根本上危害其国家利益的行为。因此，尽管在对巴基斯坦外交上美国处境尴尬，但也别无选择。从长远来看，有两大因素或将主导未来美巴关系的发展：一是，美国在阿富汗的反恐决心和力度；二是，巴基斯坦对美国强硬政策的反应。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院国际关系专业博士研究生）