“一带一路”视角下我国水库移民资金的自治管理

施国庆，王玥琳，张虎彪

(1.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100;2.中国移民研究中心，江苏 南京 211100)

各国在差异显著的移民政策情况下，普遍重视移民参与机制的完善和移民资金落实的把控，开拓国际金融机构有关移民资金财务管理角度上的新思路是水库移民战略性突破难点。我国为改善各地在发电、防洪和航运等方面的经济社会效益，先后开展了多项水利工程建设，水电站设计和工程建设等技术也已处于世界领先的地位，但这一复杂的系统工程带来了庞大的工程性非自愿移民，我国一度因开展三峡移民等大型水利工程成为工程移民人口最多的国家。因此，移民问题已取代水电开发中的技术问题成为影响水利水电建设的关键问题。所谓移民资金的自治，是指在水库工程移民资金的使用与管理机制中，移民资金从逐级拨付到分类补偿、从立项选项到多维度监管等环节中的科学控制与分配过程，合理把控和运用移民资金已成为我国水利水电工程取得实质性进展并按期完工的难点和关键所在。

近些年来很多专家和学者将焦点对准了移民资金，开始对资金运转的各个环节加以关注。张进[1]以潘口水电站为研究点，详尽介绍了项目法人的主动参与对移民资金实现权责明确的最优化管理所发挥的重要作用；李亚慧[2]基于唐山市大中型水库移民8年以来的后期扶持政策实施情况，在总结积极与消极双重影响的过程中提出政府在消除非目标性结果中的主导作用，强调按不同年龄结构设置后扶直补资金的移民扶持办法。黄健[3]从支付环节深入研究了当前水库移民资金的支付手段，并从管理效率和资金安全的角度指出我国现行支付形式的不足，在此基础上构建了移民资金新支付流程的评价指标体系。蒋娜娜[4]从前期移民安置的角度强调了直接将补偿金发放到移民户手中的有效性。宋广成[5]则从后期安置的视角，通过典型研究和统计分析的方法，强调了新时期建立水库移民后期扶持资金全国范围内统一会计核算方法的必要性。邵慧敏[6]指出，管理体制和移民资金运行方式直接影响移民后期扶持资金的使用效益，此外农村宏观政策与移民地发展水平也是科技兴国战略过程中不可忽视的因素。陆秀娟[7]以南水北调工程为研究例，运用会计基础和核算的原理探讨了制度规范和监督机制的建设对移民资金安全管理的重要性。张春美[8]以江西省黎川县为研究点，将视角聚焦在金融机构在水库移民直补资金支付中所发挥的媒介和融资功能上，指出小额贷款模式下的直补资金更契合于当前的金融机构。冯时[9]将国际金融机构作为研究对象，将发达与发展中国家的国际工程移民安置政策融入其分析框架中，比较和分析了国际移民中的组织安置与参与协商，提倡我国借鉴高效的移民参与机制。国外学者Appleby[10]也对移民资金监测与评估的内涵、方法和效果等维度进行了较为详尽的分析。McDonald[11]认为，在诸如非自愿工程移民的项目中，移民举措的成功很大程度上取决于非物质补偿，由此提出了一个将更多人纳入参与项目损失物质与非物质评估补偿中去的方法。

1 我国水库移民资金各运转环节问题分析

1.1 拨款时间问题分析

移民资金的拨付作为水电移民工程前期资金流转中的一个环节，其项目监理周期维度大，同时资金拨款进度频繁陷入滞留时间差。相关政府部门需要对资金的拨付使用计划做出具体的项目管理规定，严格按照计划控制和专款专用的原则，保证在频繁的账户往来过程中实现核算与存储的专户操作。此外各项目单位在对项目进行申报拨款时，应以本单位的进度为标尺进行分批次、有纪律地申报，避免在对拨付渠道进行跟踪监测时出现滞留与挪用等重大偏差。

再者，移民资金相较于工程资金而言，不能采取按进度拨款的方式，由于搬迁工作必须在资金到位的情况下才能推进，因而其拨款进度需要以不滞留任何尾款的方式来完成，以此来配合移民搬迁过程中拆旧房和盖新房两者间产生的时间差。

同时我们可以发现，除了国家政策的原则导向和各项目本身的规则会对拨款原则提出要求之外，水电移民资金在拨付环节要求相关财务会计人员对资金使用过程的了解和把控不局限于培训，应将焦点对准移民资金使用去向和使用结果的高效把控，通过保证资金在拨付环节的科学性与准确性来为资金的使用环节奠基下良好的开端。

1.2 支付方式问题分析

移民资金支付流程类似于信息沟通中组织结构的扁平化，我国目前大型水库移民项目的资金支付流程一般都是按照自上而下的安置协议层级进行逐级拨付，相关支付方式的特性详见表1。

表1 移民资金支付方式选择依据表

针对我国移民资金支付速度上升困难的问题，同时为降低移民资金在中间环节被延误的可能性，我们需要一种能够加快移民资金支付速度的支付模式，建立能够将移民补偿资金的支付从安置协议中相对分离出来的新型支付模式，以此来强化我国由政府领导、以县为基础、辅之以项目法人参与的分级负责移民管理体制，由此引申出在这种新型支付模式下对我国移民资金补偿机制的探索。

1.3 分类补偿与自治措施

1.3.1 个人资金补偿

针对容易引发信任危机的房屋、树木等搬迁过程中个人财产的资金补偿，以及补偿分类透明化程度饱受质疑的问题，移民补偿费的发放应采用新思路：免去补偿资金在乡和村之间的周转环节，由市、乡、村、银行和移民个人组成几方，通过市移民办相关财务人员直接开设的账户进行清算，此后由县级人民政府将补偿全额直接支付给移民户，以保证移民补偿资金及时、安全地补偿到位。具体来说，个人补偿资金在实物指标阶段的发放需要建立在对补偿资金确认无误的计算基础之上，这就需要政府对各村移民户的个人财产补偿费进行张榜公示，并将有疑义之处提交乡镇政府和有关移民部门进行复核，在确认无误后，政府和移民签订补偿合同，由县级人民政府或移民相关实施机构通过指定银行将个人财产补偿费用打入移民个人账户中。

此外，个人移民补偿资金的发放过程对财务人员提出了较强的专业要求，在核算方面，由于多数工程移民在统建过程中没有做到因人而异，过分强调统一化会造成移民户之间就建房款多寡的差异问题产生矛盾，主要表现在补偿费少的移民户无力支付工程统建新房的建房款而占用补偿费多的移民户的兑现款。财务人员在核算建房成本时就需要以量入为出作为补偿准则。此外，为保证实施过程中的督促作用，财务人员在对照国家概算分解上级下达的资金时，要将移民资金的分摊标准和兑付金额情况透明化，让移民户了解移民政策和法规，并能感受到实实在在的安全感，让工程移民项目在个人资金的兑现上取得移民户的理解、信任与支持。

1.3.2 集体资金补偿

相较于对个人资金补偿的处理方式，集体补偿费用是我国开发性移民项目实施过程的保障，由县级政府直接全额支付给相关村级经济组织，在此过程中必须实行有效的村务监督，以便将其用于保证生产用地的划拨及时到位，让信息得到对称，更好地为后期的扶持起步打牢基础。具体来说，集体财产补偿资金是不经过乡镇政府之手进行发放的，这里所说的资金也包括相关的安置补助和土地补偿费用，当然这笔资金也不直接发放到移民个人手中，这笔用于移民生产安置的集体财产补偿资金准确来说，是由县政府在村集体与相关人民政府签订合同的基础上，由银行负责向相关村集体经济组织进行支付的。

在实际操作过程中，这种貌似不经过任何中间层级而实现的集体财产资金补偿并不一定真的透明、安全又切实高效。移民资金腐败现象并没有因为对集体补偿资金实行村务公开而停止滋生，很多地方的选择性村务公开反而会造成移民对费用信息了解上的不对称。针对工程移民伪造、变造、套取资金的腐败现象，我国也开始采取资金报账制，村集体不再能直接支取集体补偿资金，而必须通过公示资金的具体金额和用途来征得移民的签字同意，将决议申报政府审查盖章后再次向群众公示，银行会在公示无异议后，根据政府有关部门出具的集体补偿资金书面证明进行兑付。我们可以发现移民资金补偿机制不断在向着透明、安全、公平和高效的方向努力，促使我们在水库移民项目资金补偿的财务管理方面不断探索新思路。

2 水库移民资金管理对策

2.1 移民资金管理困境

首先，在水利水电工程移民的过程中，无论是水利部、移民局还是省局所组织开展的稽查，都会暴露出移民中后期扶持资金在使用管理过程中，因为没有进行专户专账管理所引发的一系列后续问题，例如发放给移民的直接补偿资金滞后、资金效益由于上千万的结存而得不到充分发挥。此外，项目资金闲置经常致使移民后期扶持资金被挪用，通常表现为将后期用于扶持基础设施配套建设的资金挪用到搬迁基础设施建设款项的支付上去，以及用项目资金垫付直补资金等情形。

此外，通常情况下大中型水利水电项目在3～10年的工期中，会选择先搞移民后搞建设以保障库区移民的生计。这种持久性会导致移民项目的管理由于自身的不确定性而引起移民资金超概算问题，这种资金缺口通常囊括迁建和迂建基础设施资金缺口、水库建设和专项工程资金缺口、各县各镇移民安置房资金缺口等。这一困境与管理者因信息不对称而无法及时变更工程决策信息有关，同时也是由于部分地区在支付工程款、实际监理费、招标代理费等一系列费用时用大额现金支付代替银行转账，个别地方在资金使用和监管过程中没有实施登记造册和发放银行回执的举措也使得对移民资金结存的掌控危机重重。再者，移民资金在使用过程中，除了因为个别地方政府秉持着“宁可不用，不可用错”的态度而舍弃资金使用效率的特殊情况外，移民资金在项目运行过程中还经常出现利用项目管理费名义违规操作等一系列脱离移民安置规划的情况，除了表现在用没有具体项目计划内容的培训资料充当专项工作经费主体外，还常表现于用伙食电话补助、办公差旅费和施工补贴等名义来提取项目管理现金，甚至将工程款违规拨付至个人账户的行为。这种脱离移民安置规划违规操作项目管理费的行为，不但会导致移民资金在一定程度上与科学规划脱节，还可能引发地方政府盲目扩大项目规模导致浪费。

2.2 移民资金管理措施

2.2.1 管理机制角度

从财务管理的角度审视我国现行的水利水电工程移民项目，例如小浪底的移民项目，移民资金一度由于对市场的错误评估、约束机制的欠缺以及新建过程中盛行的攀比之风而出现流失与亏损。财务人员为防止移民资金受到侵犯，除了要杜绝挪用移民资金，针对管理机制上的缺失，要从立项和选项两方面两手同抓，一方面优先选择投资规模和风险较小、较短周期内收到成效的项目，并严格按照有三分之二移民户通过方可立项的村民议事制度进行立项控制；另一方面要严格将金额较大的立项上报县级乃至省级移民办进行审批，以监督并抵制移民项目集体资金的不合理支出，更好地发挥其在恢复安置村生产与支付土地划拨方面的作用，切实增强移民项目资金的后期发展潜力。

2.2.2 内部控制角度

从水库征地移民在资金使用过程中内部控制的角度审视，除了公示各村委会根据协议书所制定出的补偿资金分配和安置方案之外，在资金的分配方面，财务部门对涉及农户的补偿资金应严格按照补偿协议书和当事人的姓名及身份证号进行银行打卡兑付，并在实地调查后，及时将工程移民征迁范围内的实物量复核结果和补偿金额连同移民身份证号码一起公示，这一复核过程需要征迁办和沿线相关镇、村的工作人员与上级部门和移民拆迁户共同对照概算来进行，每一个步骤、每一个环节都要做到分工明确、权责到位。

对于在本村需要兑付土地和安置补偿费的那部分调剂和集中安置土地的民众，在由复垦单位收益土地复垦费的同时，按80%的土地补偿和安置补助费来对移民户进行支付，在认真把控移民拆迁财务资金内部控制过程的同时，要及时制定出工程报告单并报送监理审批。同时，水库移民资金的内部控制应由政府牵头成立协调指挥部，以统一指挥和协调水利、建设和国土等相关部门的人员，在向地方移民户积极宣传、普及水利水电工程概况和体制的过程中，切实维护当事双方的合法权益，把问题消灭在萌芽状态。

2.3 移民资金监督策略

2.3.1 审计监督角度

移民资金在监管过程中的审计核查，尤其是涉及移民基础设施费用支出的这部分资金，需要将财务审计和移民工程项目审价结合起来，不能滥用抽查，而要点面结合、突出重点，牢牢把握以村社资金统一核算为管理模式的乡镇和集体基础设施建设项目这类审查重点，详查其移民资金业务的原始凭证是否真实合规。针对移民工程建设中可能存在的造假与违规问题，对移民征用土地、桥梁等工程费用进行实地勘察审计，以便发现在账簿和凭证审计中无法准确发现的虚报、套取资金的问题。同时，在推进水库移民资金的研究型审计和监管过程中，应积极落实审计检查和问题整改的同步实施，通过对整改问题的持续跟踪来充分发挥移民项目审计的建设性作用。

2.3.2 信息化监管角度

各省、县移民部门除了通过严格的移民资金使用制度来对资金的使用进行把关之外，还可以运用信息反馈机制以及计算机软件平台来为水库移民资金实现综合监理提供技术支持。在信息管理系统中将合规性检查、差异和匹配分析共同作为移民投资和使用过程的主要控制方法，能够将待安置移民对象明确到每一户、每个人，也可以将设施、房屋、土地等补偿对象明细到实际过程中的具体实物、数量，在跟踪资金实际损益的基础上，促使有关移民管理部门客观总结移民安置和资金使用的成绩与不足，与时俱进，用有限的监督管理人员实现最大程度上的监督管理效果，同时为及时预警和科学监理提供信息化的支持。

2.3.3 群众监督角度

对于水库工程移民过程中涉及移民户搭桥说情、优亲厚友等群众十分敏感的个人财产补偿问题，除了要求移民办人员坚持原则以外，让相关群众代表直接参与水库移民资金运转过程，可以使群众监督效果更有针对性和实在性，通过权力的公开制约提高移民财务工作的透明度。

针对如何在当下收集群众意见、强化群众监督、以保证水库移民工作不会因为搬迁钱的变更造成移民户之间产生财产补偿矛盾的问题，我国可以在落实群众监督的过程中，实行县、村、组移民办对集体财产补偿资金的分别建账，利息分属明确到各村各组，但资金在一次性兑现并存入银行时，其银行开具的存折存根应统一交付移民办代为保管；各村各组在生产方面有用款需求时，应通过主任办公会议，在各县各乡考察论证的基础上方可批准使用；同时，银行的补偿款项应有公正公开的测量标准，以建房进度为标尺将付款方式与补偿面积挂勾，保证群众监督在水库移民资金使用与补偿方面，发挥其消除移民户搬迁顾虑的效果。

3 结 语

在“一带一路”倡议实施的当下，中国在昂首阔步走向海外，国际水利水电工程移民项目间的合作日益艰巨而透明，机遇与风险总是相伴而生，因而大中型水库移民实施过程中与政策设置目标存在出入的非目标性结果需要多维度的审视：将移民资金的拨款进度与拆旧房与盖新房之间的时间差相配合，深度聚焦资金的使用方向与结果，完善将移民补偿资金的支付从安置协议中相对分离出来的新型支付模式，在提升支付效率的同时，完善个人和集体移民资金的分类补偿机制，将“饱受质疑”转向公开透明，修正“宁可不用，不可用错”的移民资金使用态度，不打边拆迁边建设的持久战，将审计、信息化和群众监督并举，趋利避害，做好新时期水库移民工作。

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